李士林 黄诚 | 地理标志公益诉讼中的检察权行权路径与权力界限

内容提要

    地理标志属于知识产权性私权，本无公权参与的必要，遵从不告不理的诉讼规则即可。但是地理标志的侵权和行权秩序关涉不特定消费者和生产者的权益，属于公共利益的范畴，鉴于地理标志行权中存在的问题，检察权以公益诉讼为案由介入地理标志的侵权案件具有正当性。

    具体程序上而论，检察权可以在诉前程序和诉讼程序以检察建议和支持起诉等方式办理地理标志公益诉讼案件，无论地理标志的孵育、授确权界定，还是维权阶段，检察权均具有履职的空间。

目次

    

一、地理标志检察公益诉讼典型案例剖析二、地理标志的双重属性三、地理标志私权行权存在的问题四、检察权介入的正当性与方式五、检察权介入地标公益诉讼的方式六、地理标志检察权履职的空间· 结语

一、地理标志检察公益诉讼典型案例剖析

我们以“地理标志”为标题检索北大法宝的司法案例库，平台给出33例综合结果，然后以“公益诉讼”为主题词对结果甄别、筛选和比对，提炼出下表5例能够代表检察机关以不同方式介入和处置地理标志的案例。

从检察公益诉讼的视角审视，上述案例的关切要点突出展现为：

第一，地理标志以私权为底色，检察权介入的正当性；

第二，检察权以公益诉讼为案由，切入案件的事由；

第三，地理标志公益诉讼的检察权行权路径及形式、方式；

第四，检察公益诉讼的权力界限。

以检察权履职的方式看，检察院多在刑事公诉、民行监督等传统权力行使过程中，发现涉及地理标志的案件线索，继而通过调查走访等以确定是否启动公益诉讼，或者直接以公益诉讼立案。立案后相续启动听证会、检察建议、参与规则制定等行动。只有给出上述四要点充分的理论和规范论证，才能夯实地标公益诉讼的制度基础，为行权犹豫和摇摆定风波。

二、地理标志的双重属性

地理标志是标识来源于某地的特定质量产品的商业标示，该质量由该地的地理环境或人文环境所决定。总体上看，地理标志是属于商标的、源于地域的、使用于质量的符号，其本质上属于商标私权，又表现出公共权力的群体性特征，兼具公权性。

1.

私权性依据

地理标志规定于商标法，服从商标注册与管理规则，同时其所标识产品的质量特色使其又不同于商标。我国《商标法》第16条规定：“商标中有商品的地理标志，而该商品并非来源于该标志所标示的地区，误导公众的，不予注册并禁止使用；但是，已经善意取得注册的继续有效。前款所称地理标志，是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其他特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。”该条认同地理标志为商标标志，服从商标法规定，同时强调所标识商品的地域性。《民法典》第123条将其独立为知识产权的一种类型，享有民事权利。虽然理论上对于是否存在“地理标志权”仍具争议。

2.

公权性特征

地理标志的公益性特征表现为两个方面：

第一，产品质量由产地自然因素或人文因素所决定的特征表明其产品并不限于由某一个经营者提供，该地域内满足产品质量要求的生产者均符合使用地理标志的条件，使得该标志具有公共物品的属性，具有公共管理介入的空间。

第二，地理标志的地域性与质量保证功能，决定了其为符合条件的成员皆有资格使用的基准规则，以及地域封闭性与质量标准开敞性兼具的条件规则。地理标志虽然可以另行注册为集体商标或者证明商标，但是地理标志的地域性与质量之间的链接关系决定其与集体商标和证明商标之间存在本质的差异，并非后者所能诠释。

三、地理标志私权行权存在的问题

由于实践中对地理标志的理解不到位，导致部分地理标志存在一定的问题，即地域与产品链接不强，知名度不高、地名+产品通用名的保护强度和范围弱；产品质量的一致性与稳定性不够。具陈如下。

首先，地理标志在多元化的层面上概念形式基本一致，但是不同层面的内在本质撕裂，地理链接也存在差异。

其次，复兴、保护和传承历史传统的目的要求地理标志概念的内在本质描述应当是地域的、传统的、独特的，但是地理标志呈现扩大化趋势，从传统种植和养殖业扩大至手工业、非遗产品，甚至当地人造的一切。

再次，虽然地理标志的设定目的和内在本质是可以描述的，但是在实践中出于利益需要，地理链接的建立却是模糊的，甚至是不确定的和无以言说的，尤其是拓展至现代手工业品和艺术品时，更是脱离了地理标志初始的地理链接，认可单独的声誉和历史故事就可以成就一个地理标志。

最后，地理链接变动的情况下，地理标志不变动，还是废止，抑或将地理链接动态化，只要强调质量因素不变即可。一言以蔽之，地理标志的内生性制度矛盾撕裂了地理标志权限定的一致性和稳定性。

由于地理标志的根源性问题，导致地理标志私权行权中存在一定的问题：

其一，地标权人维权能力参差不齐，存在恶意维权和滥用权利情形；

其二，地标管理能力千差万别。地标协会或者合作社作为地理标志的权利管理人在维护权利的能力上参差不齐，面对形形色色的侵权，部分权利人维权能力不足，无力应对复杂的侵权局面；

其三，地理标志的终端消费者，难以区分真实与假冒的地理标志，往往成为受害者，且受害面较广，可以认定为不特定多数人分散性公共利益受损，符合公益诉讼立案的案由。

四、检察权介入的正当性与方式

检察权介入的正当性

1.

顶层设计

（1）“二十大”报告就“严格公正司法”指出，“规范司法权力运行，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”。报告强调完善公益诉讼制度，由检察机关切实担负起公共利益代表的神圣职责。

（2）2017 年 5 月 23 日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，指出正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟，要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。

（3）为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。

2.

规范确认

（1）行政诉讼和民事诉讼两法修改，纳入检察公益诉讼制度。

（2）2018 年 3 月 2 日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，2020年修正。

（3）2022年3月最高检《关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》提出“稳步开展知识产权领域公益诉讼”。

从立法规定和司法实践来看，我国检察公益诉讼保护的公益不仅包括宏观上所代表的公共秩序与公共利益，还包括具体的国家利益（如涉及社会主义核心价值观的国家利益等）或者通过私益诉讼很难保护的涉及不特定多数人的分散性公共利益等。

3.

理论支撑

（1）检察公益诉讼不仅表现出执政党作用、以国家为主导、改革与建构并重、富涵社会主义公益特色的特征，同时兼具半开放式的民主性、多方协商的科学性等特征。

（2）检察公益诉讼在主体、信息、程序和效果方面具有互动性和协同性。行政权、审判权、公民权三权勾联互动。

（3）权力定位的原则性和灵活性。

（4）治理效能的社会性。

检察公益诉讼制度作为我国国家治理体系现代化建设的一环，包含对现有体制机制和法律法规的改革，更包含新的体制机制、规范体系的构建。

五、检察权介入地标公益诉讼的方式

《人民检察院公益诉讼办案规则》将检察院办理公益诉讼案件的任务界定为，在依法独立行使检察权的过程中，督促行政机关依法履职，支持适格主体依法行使公益诉权，促进国家治理体系和治理能力现代化。检察权履行公益诉讼的方式主要是提出检察建议、提起诉讼和支持起诉三种。

（一）诉前程序

1.

公益诉讼立案

从规则规定看，检察院办理公益诉讼案件可以先立案，也可以先行调查，经评估后立案。如果案件线索明确具体，可能存在违法行为的，就可以先于立案；如果线索不够明确，需要进一步调查取证的，可以先行调查。

比如，“白蕉海鲈”案件，检察院先行对地理标志的保护利用情况进行调研，发现“白蕉海鲈”使用混乱，管理不到位，公共利益受到损害等情况，进而以公益诉讼立案后，进一步开展听证、检察建议等工作。

在“白皮大蒜”案件中，检察院先行立案，然后开展调查走访等系列工作。究竟先立案还是先调查，端赖于掌握案件的情况，与法院立案后方取得审判权不同，公益诉讼中的检察权履行全方位全过程监督职责，不存在立案获权的问题。

2.

诉前检察建议

依照《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议是检察机关出具的法律意见书，是检察院履行法律监督职责，参与社会治理，督促机关依法行政，维护公共利益的权力表证。检察建议通常针对行政机关履行监管职责，社会治理存在失误等问题提出，是检察机关通过依法履职参与社会治理的创新性实践，是依法行政、优化国家治理体制，提高治理能力的中国方案。

就地理标志公益诉讼而论，检察建议有助于推动地标协会和地方政府加强地标管理，增强理顺地理标志使用秩序的效能。同样在“白蕉海鲈”一案中，检察建议推动了市监局专项执法的开展，为综合保护提供了具体的方案和举措。

3.

调查取证

检察机关基于其特殊的司法监督地位决定了其便于在行政机关和相关机构调查取证，其取证能力碾压社会律师的民间取证能力，我们看到在“西湖龙井”案件中，茶叶协会针对个体销售者起诉能够达到诉讼的目的，但是对于大规模的侵权现象，尤其是存在供应、运输、销售等分工协助侵权链的案件，权利人的调查取证和维权能力明显不足，存在维权困难，检察机关通过调查取证，以支持起诉向法院递交案件证据材料，达到了很好的维权效果。

4.

支持起诉

依照全国人大决定的精神，督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼方为检察权的职能范围，至于支持私权人提起民事诉讼是所有自觉维护法律尊严的公民都应当履行的义务，不得以各种非法的手段阻扰和干预权利人诉讼。

“西湖龙井”的公益诉讼案件中，检察院经过调查取证后以向法院提交支持起诉意见书及证据材料作为支持起诉的履职方式，检察院并不参与民事诉讼的过程，至于一审判决后检察院是否抗诉，那属于对民事案件的监督，已经超越了公益诉讼的范畴。

（二）诉讼程序

检察机关以公益诉讼人身份提起公益诉讼，享有原告身份地位权利，依法参加诉讼，参与质证和法庭陈述等，有权提出公益诉讼上诉等职权。相关程序性事项以《人民检察院公益诉讼办案规则》为准据，恕不赘述。

（三）监督程序

检察机关对行政行为的监督并非为普遍的监察监督，而是主要限于违法行政或不作为使国家利益或者社会公共利益受到损害的案件，通过对这些案件的公益诉讼督促和纠正行政违法行为或不作为。如果行政机关依照检察建议已经全面采取整改措施依法履行职责的，检察院启动的行政公益诉讼自然应当终结。

就地理标志公益诉讼而言，主管的行政机关可能存在疏于管理，执法不到位的情形，以至于损害广大消费者的利益和使用地理标志产品户的利益，检察机关可以向行政机关提出检察建议，督促其依法履职。在“敖汉小米”公益诉讼一案中，检察院通过诉前检察建议，督促市场监督局依法履职，达到了良好的社会效果。

六、地理标志检察权履职的空间

在地理标志公益诉讼案件中检察权履职空间关涉检察权的依法行使，以及在公共利益与私人权益之间的平衡。公益诉讼的范围过宽过大，无疑侵摄私权的领地；范围过窄，削弱了公益诉讼的治理能效。

就地理标志而论，公共利益不能仅局限于协会成员的利益，否则检察机关越庖代徂，僭越了权利人的权利，将地理标志直接相关的不特定多数人利益认定为公共利益比较妥当，尤其是地理标志产品的市场秩序和竞争利益直接攸关不特定消费者利益。当然，这与商标权侵权涉及的相关公众或相关消费者的群体不能等同，不当泛化公众利益将导致虚化个人主体地位的后果。

（一）地标孵育阶段

地理标志的孵育阶段是指通过调查研究确立所在地域内是否盛产特定质量的农产品、手工艺品，这种产品是否与本地域独特的地理气候等客观因素或人文环境等主观因素所决定，以及该产品与地理标志认定条件是否契合等。如果具备申请地理标志的客观条件，那就应当在农村农业相关机关部分的协调和指导下，建立地理标志的管理协会，并制定质量控制和地理标志使用规范，运行地理标志。

在本阶段，地理标志权尚未获得，以具体案件为立案的案由并不存在，检察权并无行权的空间。至于出于地方知识产权的保护和发展需要，检察机关参与组建的联合工作小组或者保护中心以会议提议和建议如何孵育地理标志的种种行为，并非属于地理标志公益诉讼的范围。

（二）地标授确权阶段

地理标志的申请采用双轨制，农业部门负责农产品地理标志的申请和审核，国家知识产权局负责地理标志的申请和注册。地理标志的设计应当满足初始显著性，地名+产品通用名的组合无法满足初始显著性要求，尤其是县级以上的行政区划地名违背了《商标法》第10条的禁注事项，不能注册为地理标志。只有通过长期的使用，获得了一定的知名度和显著性，方能以获得显著性注册为地理标志商标，但是对于普通的商品或服务商标无法以县级以上行政区划的地名申请商标，除非地方具有其他含义。

为此，对于以行政区划申请普通商标的注册人，任何人都有权以禁注事项为由提出申请异议或在不当批准之后提出无效申请，当然这里的任何人也包括检察机关在内，至于检察机关提出的商标申请异议和无效是否属于公益诉讼的范围，尚存争议，有待研究。

（三）地标维权阶段

在存在几种情形下，检察机关可以提出地理标志公益诉讼：

其一，无人维权，损害消费者和地理标志使用人的利益；

其二，地理标志权利人维权能力不足，损害地理标志价值，影响当地的经济发展和地标产品的生态；

其三，地理标志权利人滥用诉权，扰乱市场，损害广大涉地标产品销售者的利益。

针对前两种情形，前述已经论证充分，实践中检察机关介入的地理标志公益诉讼也大都属于该种情形，不予赘述。至于后一种情形，权利人滥用诉权的，目前只能通过民事诉讼由法院审判，检察机关履行民事审判监督即可，无须反向启动地理标志民事诉讼的必要，当然对于以地理标志维权为名，行诈骗勒索之实的，另当别论。

结 语

地理标志公益诉讼属于一个全新的领域，与污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼，以及生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行政公益诉讼均不同，从五例典型案件的办理情况看，检察机关的检察权行权与2021年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》保持一致，虽然在诉前程序与立案的前后顺序上有所差别，但对案件并无实质性影响，应当说检察机关主动履职和积极行权，达到了较好的社会治理效果，推动了国家治理能力和治理水平的现代化。但是地理标志属于地标协会控制的私权，地标管理属于农业部门的行政职权，检察权的介入应当保持谨慎和谦抑，防止不正当干预私权的行使，模糊公私之间的界限。

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作者：李士林 黄诚

编辑：Sharon

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