加快完善与高水平社会主义市场经济体制相适应的现代税收制度

作者：

马海涛（中央财经大学） 

刘高鼐沅（中央财经大学财政税务学院）

党的二十大报告关于深化财税体制改革的要求集中体现在“构建高水平社会主义市场经济体制”部分，提出要“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。这是站在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新的历史起点上，对加快建立现代财税体制作出的重大部署，明确了进一步完善现代税收制度的重点在“优化税制结构”。

提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，这是我们党在建设中国特色社会主义进程中的一个重大理论和实践创新，解决了世界上其他社会主义国家长期没有解决的一个重大问题。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。税收是联系财政与经济、政府与市场的纽带，这使得税制改革不仅成为财税体制改革的重要组成部分，更成为整个经济体制改革的重要内容。党的二十大报告对进一步完善社会主义市场经济体制作出部署，明确了“高水平”的定位要求。这反映出，高水平社会主义市场经济体制的方向正确、路径日益清晰，是构建新发展格局、推动高质量发展的必由之路，体现了全党全军全国各族人民的共同意志，必须从党和国家事业发展战略全局的高度作出整体谋划、系统部署。学习贯彻党的二十大精神，立足谱写全面建设社会主义现代化国家崭新篇章，完善我国现代税收制度，就必须与新时代新征程构建高水平社会主义市场经济体制的要求相适应，充分发挥税收筹集财政收入、履行宏观调控、调节收入分配的职能，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

一、完善现代税收制度的瓶颈制约：与构建高水平社会主义市场经济体制不相适应的问题亟待解决

党的二十大报告对构建高水平社会主义市场经济体制作出了部署，提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的总体要求。同时，就深化国资国企改革、优化民营企业发展环境、构建全国统一大市场、健全宏观经济治理体系等具体事项作出安排。与三十年前首次提出建立社会主义市场经济体制时的经济社会发展条件和所处环境不同，现在我国经济总量稳居世界第二位，是在新的更高起点、更高层次、更高目标上接续推进经济体制改革。

构建高水平社会主义市场经济体制，要解决的仍然是政府和市场关系这一经济体制改革中的核心问题。推动有效市场和有为政府更好结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，为立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，提供体制机制保障和动力支撑。从构建高水平的有效市场看，就是要进一步增强市场本身对市场主体给予服务和支持的及时性、精准性、有效性，完善公平竞争的市场环境、法治化国际化的营商环境。从构建高水平的有为政府看，就是要进一步改进和完善宏观经济治理和政府监管，精准有效实施各类政策措施，健全预期管理和市场行为引导机制。作为联系政府与市场的纽带，现行税收制度与构建高水平的有效市场和高水平的有为政府目标相比，还存在一些不足。

（一）税制效率不够高，畅通生产、分配、流通、消费各环节的流转税制度有待健全

流转税制度的设计直接关系市场运行效率。目前增值税13%、9%、6%三档税率并存，低征高扣、高征低扣问题一定程度扭曲市场行为，也增加了税制复杂程度和税收征管难度。增值税抵扣链条尚未完全打通，比如，贷款利息支出的进项税额不允许抵扣，一定程度加重了资本密集型行业和银行贷款较多的新兴行业负担。现行的部分针对流转中间环节的税收优惠政策，切断了增值税抵扣链条，损害了增值税内在机制。

（二）再分配作用不够强，所得税收入分配调节职能发挥不充分

我国税收偏重在生产、流通环节征收，国民收入再分配、财产保有等环节税负相对较轻，整体税制的公平导向受到影响。虽然已经初步建立了综合与分类相结合的个人所得税制度，但一方面，综合征收范围较小，主要侧重对劳动所得征税，对资本所得优惠较多，改善劳动和资本要素间收入分配关系的作用有限；另一方面，对受益于新经济发展而快速出现的一批高收入群体，税收征管、税务稽查缺少有效手段。与此同时，财产税体系还不完整，全国人民代表大会常务委员会虽然已对房地产税改革试点作了授权，但综合考虑各方面情况，试点工作尚未启动。可以说，目前居民住房保有环节税收仍处于空白。

（三）税收优惠政策零散碎片，与加快建设全国统一大市场的目标不相适应

党的二十大报告明确构建高水平社会主义市场经济体制的一项重要任务就是“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。在近年来大规模减税降费的实践中，为了实现普遍减轻市场主体负担、支持特定行业发展等目的，税收优惠被广泛运用，政策目标几乎涵盖了各个行业领域，呈现零散化碎片化趋势。在对特定行业领域给予扶持的同时，税收优惠也扰乱了市场整体公平竞争，造成经济效率损失。一些区域性税收优惠政策在较大程度上影响了投资者对于经营地的选择决策，导致地方出现“拼优惠”“拼补贴”的情况。相关政策在支持重点行业、区域优先发展和促进商品要素资源在更大范围高效率流动方面存在一定冲突，需要进一步加强平衡。

（四）政府间税收收入分配不够均衡，地方政府积极性受到限制

税收收入分配直接关乎中央和地方政府关系以及地方政府间关系，在政府更好履行资源配置职能中扮演着重要角色。我国共享税收入占比较高，是应对地区间发展不平衡的客观需要，具有中国特色社会主义的分配特点。从税收收入分配实践看，一方面，现行税收制度主要建立在传统工业化阶段的生产流通基础上，对近年来随着大数据、云计算、移动互联网等发展起来的新业态新经济还不完全适应。另一方面，营改增后，地方自主性税收收入大幅减少，而非税收入管理权限又集中在中央，地方治理的自主性、积极性受到影响。

（五）收入管理体系不够完备，税收执法自由裁量权需进一步规范

作为与税收并存的财政分配工具，非税收入同样具有弥补市场缺陷、提供公共产品、调节经济运行等作用。从实践看，税收管理制度体系不断完善，但非税收入管理却相对滞后，仍以部门规章或规范性文件为主，权威性和约束力有限，执法依据和处罚手段不足。同时，在税务行政处罚的适用标准方面，《税收征管法》授予税务机关很大的自由裁量空间。尽管国家税务总局曾于2016年发布《税务行政处罚裁量权行使规则》，但由于不同地方裁量基准仍有明显差别，以及执法人员水平能力操守等方面存在差异，税收执法中过大自由裁量权可能导致寻租腐败的风险仍未杜绝。

二、完善现代税收制度的方向路径：以优化税制结构为重点纵深推进税制改革

完善现代税收制度必须立足时代背景，紧紧围绕构建高水平社会主义市场经济体制的需要，在保持宏观税负、基本税制稳定的前提下，以有利于高质量发展、有利于社会公平、有利于推进中国式现代化为目标，以优化税制结构为重点，更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

完善现代税收制度需要重点把握和处理好三对关系。一是当前与长远的关系。当前国内外形势复杂严峻，世纪疫情影响深远，局部冲突和动荡频发，世界经济复苏乏力，我国经济发展面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力仍未缓解，短期宜坚持稳字当头、稳中求进，稳定宏观税负，稳住经济大盘。从长远看，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴需要有必要的财力作支撑，要从保障财政可持续的角度，完善税收制度设计，逐步拓宽税基、优化税率，把筹集税收收入与优化税制结构结合起来，通过完善财产税制度、优化消费税征收范围、扩大资源税征收范围等方式，助力财政资源筹集能力的提升。二是政府与市场的关系。聚焦高水平社会主义市场经济体制对政府和市场的定位要求，要更加尊重市场经济一般规律，进一步减少税收制度对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，提高生产要素市场效率；要进一步提升税收宏观调控能力，做到简洁稳定，破除市场壁垒，维护市场统一，同时加大调节力度，促进分配公平。三是中央与地方的关系。要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，完善相关税收收入划分。继续将增值税、企业所得税、个人所得税作为中央和地方共享收入，减少经济波动对地方收入的影响，适度消解税基分布不均衡及流动带来地区间利益分享的不合理性，既做大“蛋糕”，又分好“蛋糕”。适时推进房地产税立法与改革，培育地方税种，一定程度增加地方自主性税收收入。在中央统一立法和税种开征权的前提下，根据税种特点，通过立法授权等形式加强地方税收管理权限。在规范管理、严格监督的前提下，适当向地方下放部分非税收入管理权限。具体看，需要重点做好以下五个方面。

（一）强化流转税税收中性，关键是深化增值税制度改革，做到税制公平简洁，减少对市场的干扰扭曲

实现增值税进项税应抵尽抵、应退尽退，彻底消除重复征税，做到征收范围广、税率结构优，并逐步剥离其宏观调控职能。第一，完善税率结构，可以考虑将三档税率简并为两档，设置一档基本税率，适用绝大部分货物、劳务和服务，同时兼顾效率和公平，设置一档优惠税率，主要适用于生活必需品，即将低税率控制在最终消费环节和基本民生领域。第二，完善增值税抵扣链条，将贷款利息支出等与纳税人生产经营相关联的进项税额逐步纳入抵扣范围，打通抵扣全链条。优化留抵退税制度设计，从制度上彻底解决留抵退税问题。第三，减少增值税免税特别是中间环节免税项目，逐步取消增值税即征即退、先征后退、简易计税等不尽规范的政策。

（二）强化所得税累进性，关键是完善综合与分类相结合的个人所得税制度，进一步扩大综合征收范围，有效发挥收入分配调节职能

党的二十大报告中明确提出：“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。”个人所得税被寄予厚望，应该在调节收入分配中发挥更大作用。可考虑适时将经营所得纳入综合所得范围，调整基本减除费用标准，根据不同地区和家庭支出的差异情况，扩大专项附加扣除项目并适度提高扣除标准，同时加大对资本所得的调节力度，适当平衡资本所得和劳动所得的税负水平。按照“增低、扩中、调高”原则，在保持第一档税率低水平、对高收入群体课以高税的前提下，对税率级距作合理调整，增强税制累进性，切实减轻中等收入群体负担。在税收征管方面，要主动适应新经济新业态的特点，创新税收征管方式，提升数字化税收征管能力，建立完善个人收入和财产信息系统，加强对高收入群体税务监管，防止利用核定征收减低或逃避纳税义务，确保做到应征尽征。

（三）强化税制公平性，关键是全面落实税收法定原则，清理规范税收优惠政策，促进市场统一公平

坚持依法治税理念，在已完成12个税种立法的基础上，加快税收立法节奏，全面完成税收立法任务，以法律形式巩固税制改革成果，稳定市场主体预期。根据经济社会发展形势，抓住有利时点窗口，稳妥推进房地产税立法与改革，整合相关税种，合理降低房地产建设交易环节税费负担，填补税收对房产保有环节调控的空白，完善财产税制度体系。逐步推进政府非税收入制度立法，以法律手段强化非税收入征管。进一步优化税务执法方式，增强税法约束力，提高税法执行统一性。加强对税收优惠政策实施情况跟踪评估，及时清理部分政策目标实现、政策实施背景发生变化的税收优惠政策。特别是对于支持区域发展的税收优惠政策，在及时评估效果后，该退出的退出、该完善的完善，更好兼顾加快建设全国统一大市场和支持重点区域加快发展。新增的税收优惠政策应聚焦确实需要扶持的重点领域和关键环节，发挥税收对科技创新、产业升级、绿色低碳等方面的支持，提升政策的科学性、精准性和透明度，避免政策滥用。

（四）强化共享税主体地位，关键是理顺中央和地方收入划分，支持培育地方税源，增加地方税收收入

地方税体系建立、地方主体税种培养需要较长时间，短期看，重点应放在探索完善增值税收入中央与地方分享机制上。在当前增值税收入直接按五五比例央地分享的基础上，研究区域间更合理的税收收入分配方式，推动以适当方式按照消费地原则进行分配。稳步推进消费税制度改革，拓展税基、优化税率，逐步将消费税部分品目征收环节后移并将收入划给地方。根据税基稳定性、收入成长性、征管便利性等原则，拓展地方税的范围。明确房地产税地方税属性，随同立法与改革的推进，科学设计税制，在调节分配同时，发挥筹集财政收入职能。适当扩大省级税收管理权限，授权省级人大根据本地发展实际，依法确定地方税税率幅度或具体税率等。

（五）强化非税收入管理，关键是统一管理权限，进一步优化政府间职责分工，提高科学化规范化水平

进一步加强财政资源统筹，避免部门间各自为政、随意调整非税收入征收标准。从目前中央和地方对非税收入的管理职能看，宜将非税收入管理权限适当下沉地方，便于地方统筹考虑征收使用。在具体征管环节，要加强财会监督，严肃财经纪律，规范非税收入征管秩序，坚决防止乱收费、乱罚款、乱摊派扰乱市场秩序、损害市场主体利益。

（原文刊发于《税务研究》2023年第1期。）

欢迎按以下格式引用：

马海涛，刘高鼐沅.加快完善与高水平社会主义市场经济体制相适应的现代税收制度[J].税务研究，2023（1）：8-11.

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