2022年税制改革研究综述

作者：

蒋 震（中国社会科学院大学） 

张 斌（中国社会科学院大学）

2022年，党的二十大胜利召开，为新时代新征程党和国家事业发展、实现第二个百年奋斗目标指明了前进方向、确立了行动指南。以党的二十大精神为指引，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，实现全体人民共同富裕，全力服务中国式现代化，是当前和今后税制改革的重要任务。税务部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，狠抓各项税制改革举措落地落实，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，支持经济社会高质量发展。学术界围绕税制改革，研究改革思路举措，总结改革创新成效，相关研究成果丰硕，为持续推动税制改革发展、助力相关研究奠定了坚实的理论基础。

一、新时代税制改革研究

时代在发展，税制随之不断变革。始终确保税制与时代相适应，是税制改革永恒的主题。坚持运用历史唯物主义深刻认识税制改革适应经济发展阶段的本质规律，牢牢把握新时代的新特征新要求，贯彻落实好党的二十大精神，正确把握税制改革的总体思路和方向，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，是税制改革的首要目标和核心内容。新时代税制改革研究聚焦于总结新时代十年来的税制改革成就，围绕构建新发展格局、实现共同富裕目标等重大议题展开研究。

（一）新时代十年的税制改革成就

新时代十年，以习近平同志为核心的党中央坚定不移全面深化改革，税制改革是其中的重要内容。新时代十年，税务部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，围绕服务经济社会发展，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，着力推动一批重大税制改革取得突破性进展。

回顾十年税制改革之路，增值税制度改革，无疑是其中浓墨重彩的一笔。从2012年至2015年的营改增试点，到2016年5月1日营改增试点全面推开，营改增改革更加充分地发挥了增值税的“中性”特征，对于促进市场在资源配置中发挥决定性作用具有重要意义（张斌，2022）。2017年增值税税率减并；2018年、2019年降低增值税税率、实施增值税留抵退税制度改革；2020年结合疫情防控各阶段特点和需要，分批次密集出台多项扶持政策，并扩大部分先进制造业全额退还增量留抵税额政策范围；2022年，进一步加大普惠性增值税优惠政策支持力度，特别是实施大规模增值税留抵退税。经过多年改革，我国基本建立了适应国际潮流、具有中国特色的现代增值税制度，在应对经济下行压力、稳定市场预期、激发市场主体活力、保持经济平稳运行中发挥了重要作用（郭瑞轩）。

新时代十年，我国成功建立了综合与分类相结合的个人所得税制度。2018年10月1日起，我国先在分类税制模式下，提高工资薪金所得的费用减除标准，适用新税率表，减轻居民负担，刺激居民消费，提前释放个人所得税改革的减税红利；2019年1月1日起，新修订的个人所得税法及其实施条例实施，新增子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人6项专项附加扣除；2022年3月，将3岁以下婴幼儿子女照护费用纳入专项附加扣除，让广大纳税人进一步享受红利。综合与分类相结合的个人所得税改革确立了政府与自然人纳税人之间直接的税收联系，奠定了现代个人所得税的基本制度框架，在中国税制改革史上具有里程碑式的重大意义（张斌）。

新时代十年，我国还不断优化企业所得税制度，为培育经济发展新动能发挥了重要作用；稳妥有序实施消费税改革，既满足了人民群众对消费升级的需求，又凸显了对高消费的精准调节，助推了现代消费理念的树立；开征环境保护税，改革完善资源税、耕地占用税等，初步建立了与“绿水青山就是金山银山”理念相适应的绿色税收制度。各项税制改革层层深入、落地见效，始终与国家治理体系和治理能力现代化同频共振、同向发力，更好发挥了税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

学者们围绕新时代十年的税制改革成就展开深入研究。马海涛 等认为，新时代十年的税制改革具有三个特征：一是关键性，税制改革具有“牵一发而动全身”的重要作用；二是先行性，税制改革在全面深化改革的各个领域中起到统领先行的作用；三是全面系统性，税制改革不再仅为经济体制改革的一个方面，更是实现国家治理和战略发展的重要一环。吕炜 等认为，新时代十年，税制改革和征管体制改革成效显著，税负不断减轻，税收法定原则落实加快，现代税制体系初步建立，为经济社会高质量发展提供了助力。胡怡建总结，新时代十年的税收改革发展体现为“十个新”：税收发展新使命、宏观税负新特征、税制结构新形态、税制改革新思路、减税降费新举措、税收治理新方式、税收法治新理念、税收科技新引领、税收体制新模式、税收开放新格局。税收改革发展的这“十个新”，顺应历史发展潮流，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，着力构建与现代政治、经济、文化、社会和生态相适应，并能更好服务于现代政治、经济、文化、社会和生态的新时代税收体系。

（二）构建新发展格局的税制改革研究

全面深刻理解构建新发展格局的丰富内涵，特别是深入认识其与新发展阶段、新发展理念的内在逻辑关系，着力推动高质量发展，是税制改革的核心导向之一。高培勇指出，要站在统筹发展和安全的高度，明晰发展和安全之间的辩证统一关系，把安全放在更加突出的位置，在发展中更多考虑安全因素，将统筹发展和安全贯穿于构建新发展格局全过程和各领域。中国税务学会课题组认为，构建新发展格局对税制改革提出了更新、更高要求，要立足于经济发展与税收制度之间的良性互动关系，不断深化税制改革、优化税制。“十四五”时期优化税制必须适应新时代新形势的要求，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，更加注重税制与经济发展阶段相协调，要以正确处理效率和公平的关系为基本原则，以促进经济高质量发展、实现共同富裕为目标，按照税负合理、结构优化、税种科学的总体思路，从健全直接税体系、完善间接税体系、健全地方税体系、深化税收征管制度改革等方面，进一步深化改革、完善制度，提升税收服务高质量发展、促进共同富裕的能力。国家税务总局科研所课题组提出，在新发展格局下，税制设计要更加注重公平，保障中低收入阶层的可支配收入稳定增长，进而拉动国内需求。

实现高水平的自立自强，创新发展在构建新发展格局中发挥着至关重要的作用，如何运用税收手段更好地支持鼓励创新，始终是税制改革领域的重大战略问题。对此，王乔从理论和实践两个层面，系统梳理支持基础研究、激励企业技术创新、促进科技成果转移转化的现有财税政策，探讨财税政策支持创新驱动发展战略的内在机理，对支持基础研究、激励企业技术创新、促进科技成果转移转化、引导创新资源配置与综合集成的财税支持政策进行了优化设计，为构建科学合理的促进国家创新驱动发展战略实施的财税支持政策体系提供了方案选择。

（三）实现共同富裕目标的税制改革研究

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。扎实推进共同富裕是经济高质量发展、社会和谐稳定的坚实基础。以实现共同富裕目标为导向推进税制改革，是我国面临的重大战略问题。刘尚希认为，要进一步保障和改善民生，实现共同富裕，仅着眼于在流量分配上做文章已略显不足，可将存量和流量两个维度结合起来思考，从完善初次分配和再分配机制、发挥公共消费的积极作用、增强税收的再分配能力等方面入手，构建更有效率、更可持续的共同富裕实现机制：一是完善市场的初次分配、再分配机制，矫正财富存量分配扭曲与不公平现象；二是从物本逻辑转向人本逻辑，发挥公共消费在缩小能力差距中的积极作用；三是把税收调节功能寓于税收收入功能之中，增强税收再分配能力。杨志勇提出：应正确认识促进共同富裕的税收力量，明确不同发展阶段促进财富创造的税制改革任务，区分税制改革的短期和中长期任务；个人所得税制改革需要结合税负归宿来研究推进；数字经济时代，影响收入和财富分配格局的因素又在发生改变，数据要素、算法等的影响在加大，要求采取包括税制改革在内的措施，按照共同富裕的要求作出调整。当然，税制改革并不是万能的，需要有超越税制改革的补救思路，从社会保障和公共服务入手，以创造机会为手段，纠社会财富分配格局之“偏”。

在共同富裕的伟大征程中，税收政策选择及其制度安排应以公平规则的构建为核心使命，基于公平规则的构建实现富裕，基于公平规则的构建保障富裕的共同性、公平性（曾军平）。具体而言，税收促进共同富裕的现实选择主要包括：深化税收改革，服务经济高质量发展；完善财税体系，推动城乡公共服务均等化；优化税制结构，促进居民收入公平分配（马金华 等）。

2022年学术界全面深刻认识新时代对税制改革提出的新要求，准确把握改革方向，明晰当前改革方位，服从服务于党和国家对经济社会发展作出的重大战略部署，坚持理论与实践有机结合，对新时代税制改革进行了深入研究，为新时代税制改革提出了总体思路和方向，取得了丰硕的研究成果。党的二十大报告提出了全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务，如何在税制改革中完整、准确、全面贯彻新发展理念，围绕“加快构建新发展格局，推进高质量发展”等战略部署，实现以税收现代化服务中国式现代化是未来一个时期税制改革研究的主题。

二、税制改革重大问题研究

以新时代税制改革的总体思路为导向，学术界全面深化对税制改革重大问题的研究，形成了一批具有现实意义、可操作性的政策建议。

（一）以构建全国统一大市场为导向的税制改革

加快构建全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，也是高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，将为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用提供基础性保障。构建全国统一大市场的内涵和外延非常丰富，学术界对此作了全面深入剖析，取得了较为显著的成果。

马珺认为，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系。改革开放以来的中国经济发展史，就是中国共产党带领人民探索如何使社会主义制度与市场经济有机结合的历史。全国统一大市场一定程度代表着构建更高水平的有效市场，使对市场主体的支持和服务更加到位。吕冰洋 等提出“中国特色的财政激励制度”理论框架，即在“统一领导、分级管理”的指导原则下，在中央政府与地方政府两个积极性共同发挥下，很好地解决了建立统一开放、竞争有序的市场体系与调动地方积极性的矛盾，有效地推动了中国经济增长。甄德云 等认为，全国统一大市场建设中的税收制约因素主要是要素、资源、商品、服务等市场的高水平统一需夯实，税收法定原则需在市场基础制度统一中落实，税收中性原则需在市场监管公平统一中彰显，税收调节职能作用需在市场设施高标准联通中进一步发挥。

产业链供应链稳定是事关全国统一大市场的重大战略话题，是实现经济持续高质量发展的关键。税收政策可以充分发挥其调控和激励作用，实现产业链供应链的畅通、富有弹性以及自主可控。石绍宾 等从处理好当前与长远、全面普惠与精准特惠、政策引导与市场主动三个关系的逻辑思路出发，建议从促进产业链供应链畅通、增强产业链供应链弹性、实现产业链供应链自主可控角度进一步完善税收政策，更好发挥税收政策对产业链供应链稳定的促进作用。范子英 等从财税体制和税收制度的视角，梳理不利于产业链供应链优化的财税制度短板，建议从政府间关系、税制改革、税收优惠激励等方面进行改革，以促进企业在各个环节、领域的深耕细作，形成具备创新力、高附加值、安全可靠的产业链供应链。

（二）适应数字经济发展的税制改革

随着数字经济的快速发展，新产业、新业态、新模式层出不穷，工业社会奠定的经济社会发展格局正在显著改变，对税制改革提出了新要求。建立适应数字经济发展的税制体系，是学术界十分关注的领域。

国家税务总局税收科学研究所课题组提出，我国应遵循“逐步完善税制、强化税收征管、科学划分归属、减少税基侵蚀”的原则，逐步解决数字经济相关税收问题。邢丽 等认为，基于数字经济发展进程，我国税制改革可分两步走：短期内，对现行税制进行适应性改革，不断提高税制对数字经济的包容度；长期看，针对数据这一数字经济时代的核心生产要素，研究探讨数据的可税性以及对数据资产开征数据资源税的可行性。王敏 等提出，破解数字资产“是否应该征税”“应征什么税”“如何征税”三大问题，是有效提升数字资产税收治理效能的基本前提。打通数字资产税收治理的痛点与堵点，对数字资产进行确权与定价以及获取数字资产涉税信息是破题的关键。对此，他们建议从税收属性、税制设计以及税收征管三个维度构建现代化数字资产税收治理新路径，为数字资产税收治理保驾护航。冯静在技术创新与税制变迁的历史演进线索中，梳理了加密资产对现行税制的影响：加密资产的创造、价值确认和转移等有别于传统经济活动，难以被现行税制所覆盖；对加密资产的税源追溯存在较大困难；加密资产挑战传统税收体系的法律基础与治理框架；等等。这些对包括税收规则在内的规制挑战以及带来的不确定性将是常态化的，而这，或许已经超越了税制设计所能及的范围。

（三）健全地方税体系

地方税体系对于推进国家治理现代化、充分发挥中央和地方两个积极性，具有至关重要的意义。健全地方税体系，积极培育地方主体税种，进一步合理配置地方税权，成为理顺中央和地方财政关系的重要改革领域，学者们围绕这个主题展开了深入研究。

邓力平 等提出中国特色地方税体系健全的理论分析框架，表现为“一个坚持、两个必须、一个可以”：坚持“党管税收”和“税收为民”的高度统一；必须以“财税联动”为原则，注重地方税体系健全与央地财政关系改革协同推进，必须以“完善税制”为导向，实现健全地方税与直接税体系双重目标；可以将“房地产税试点”作为契机，加速地方税体系健全进程。樊丽明 等认为，我国地方主体税种选择可以从短期、中期和长期考虑：短期看，可以将部分间接税确立为地方主体税种；中期看，可以逐步降低间接税比重，提高直接税比重，并根据直接税收入的增长情况不断提高直接税的地方分成比例，优化地方税种结构，同时，加快房产税等保有环节财产税改革，不断优化完善财产税体系；长期看，可以进一步降低间接税在地方税收收入中的比重，建立以财产税与所得税为主体税种、以资源税为辅助税种的地方税体系。李建军认为，健全地方税体系有三个问题需要深入研究：一是总结提炼有现实解释力和指导性的中国税权划分理论；二是省、市、县之间的税收划分问题；三是地区间税收横向分配的公平正义和科学合理。翁武耀 等提出，我国需要通过法治路径体系化建构地方财政自主权，以全国统一大市场的构建、基本公共服务均等化、财税制度协调等为基本原则，构筑地方财政自主权实施的边界。

（四）优化税制结构

优化税制结构是我国税制改革领域一直以来的重点和难点，需要从经济社会发展和税制的内在逻辑关系来深入认识。学者们以此提出优化税制结构的重要方向和具体措施。

李香菊 等构建了包含税收影响的区域竞争均衡资源配置模型，通过分析结果提出建议：持续优化主体税种优惠政策为税改的重要内容，可提升税收政策的直接经济效应；稳妥推进个人所得税等直接税以及增值税等间接税改革，通过间接税改革为直接税优化腾挪空间，相对增加直接税比重；激励相容规范地方政府税收行为；择机加快推进主体税种深化改革。郭健 等的研究发现：直接税比重与共同富裕水平显著正相关，共同富裕目标的实现有赖于直接税比重的逐步提高；当人均GDP超过一定标准时，直接税占比越高越能显著提升共同富裕水平，这一阶段提高直接税比重的重点仍然是个人所得税和财产税。于井远使用2007—2018年地级市数据评估了税制结构优化对经济增长质量的影响，结果表明，税制结构优化显著促进了城市包容性全要素生产率的增长，有助于促进经济增长质量的提升，而企业家创新精神是其重要的影响机制。

构建全国统一大市场为导向的税制改革、适应数字经济发展的税制改革、健全地方税体系、优化税制结构是近年来税制改革研究领域的重大课题，2022年这四个主题的研究有了进一步的深化。未来，构建全国统一大市场为导向的税制改革要结合现代复合税制体系各税种的职能定位，在税收中性与调节作用的统筹协调方面深化研究，同时还应深入研究地方“招商引资”的财税优惠政策对资源配置的影响。适应数字经济发展的税制改革研究除应继续深化数据要素与新兴商业模式的相关税收问题外，还应加强OECD“双支柱”方案的推进对国内税制改革的影响。健全地方税体系的研究要结合人口流动趋势、城乡差异、主体功能区定位及城市群、都市圈的发展，按照新发展阶段公共服务支出结构及地方政府职能的转变，更多地从事权划分和不同层级地方政府职能角度进行深化。税制结构优化的实质是税收负担分配结构的调整，不仅直接影响再分配环节税收作用的发挥，同时也对统筹各项税制改革措施提出了要求。未来税制结构优化方面的研究应在继续深化不同税种收入分配效应的实证研究基础上，加强税制改革措施对税制整体累进程度的研究。除上述四个方面的重大问题外，学术界还应按照党的二十大报告提出的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的要求，以加快发展方式绿色转型为目标继续深化绿色税制体系建设方面的研究。此外，随着我国人口老龄化的加速发展，除与养老相关的税收优惠政策外，还应从人口结构变动与税制运行的关系、人口政策调整等角度加强人口老龄化背景下税制改革的相关研究。

三、主要税种改革研究

2022年主要税种改革研究紧紧围绕着税制改革的总体思路和方向，根据经济社会发展状况及变化趋势，聚焦各个税种的职能定位及衔接搭配，以理论为指导、以现实为导向，更加精准地提出分析思路和改革对策。

（一）个人所得税改革

我国现行税制中，个人所得税是一个事关全局、举足轻重的直接税税种。优化税制结构的税制改革总体要求对个人所得税改革提出了更高要求。2022年学术界主要围绕深化个人所得税改革、强调强化收入分配职能以及税制的国际竞争力等开展研究。

李本贵认为：坚持走中国特色的个人所得税改革道路，坚持积小胜为大胜的渐进式改革方式，充分借鉴国外先进经验，是我国改革的有益经验；近期，我国应适当增加或改革专项附加扣除项目、消除综合所得费用扣除和专项附加扣除的累退性、协调个人所得税和企业所得税、逐步建立个人养老账户税收优惠政策、建立吸引高层次人才的个人所得税优惠政策等，中长期应建立个人所得税综合课征制。庞凤喜 等提出，优化个人所得税制度主要通过以反列举法确定征收范围，在此基础上实施综合课征模式，进一步增强专项附加扣除的精准性，同时适当下调最高边际税率。国家税务总局厦门市税务局课题组对进一步优化综合与分类相结合个人所得税提出建议：加大综合课税程度，加强对资本所得的税收调节；申报模式多样化，可以以家庭为单位申报纳税；适当降低最高边际税率，简并税率级次；引入基本减除费用的收入限制标准；优化专项附加扣除项目。李文从公平、效率、国际竞争力博弈角度研究个人所得税改革并提出改革思路，即税负适当、累进程度适当、完善与简约并举。

（二）增值税改革

增值税是我国的主体税种。“十四五”规划明确提出了“进一步优化增值税制度”的要求。2022年，学术界对增值税改革的探讨集中在税率简并、留抵退税和增值税收入的区域分配等方面。

朱为群 等提出，增值税税率档次由目前三档简并为两档，是我国增值税制改革的重要方向，基于一般均衡模型的研究发现，增值税税率的“6%+9%”方案宜作为最优方案。汪彤 等研究了增值税收入分享问题，认为下一步我国增值税收入分享机制改革可实行征收与分配机制相分离的方式，兼顾生产激励职能和财政平衡职能，并在中央财力水平相对稳定的前提下，结合税制改革与地方税体系建设的进程逐步推进。刘怡 等对跨地区销售的商品和服务产生的增值税在各地区的分布和规模进行了测算，发现生产地原则下，增值税主要由少数销售集中的地区获得，而消费地原则下，各地区按照消费规模获得增值税；提出通过建立省际增值税清算机制，适当结合生产地原则和消费地原则分享跨地区销售产生的增值税，可以使电子商务增值税收入在地区间的分布更加合理，有助于区域均衡协调发展。

（三）消费税改革

消费税是我国间接税的重要税种，发挥着筹集收入、引导消费结构优化等职能，与增值税等税种形成职能搭配。近年来，不断深化消费税改革的呼声较为强烈，2022年学术界对该领域也进行了深入思考。

张守文提出，应在我国构建“发展导向型税制”，以此明确消费税制度改革的多维目标定位，并由此确立消费税立法的基本原则，以及消费税的征收和分配等具体规则。张德勇认为，深化消费税改革，需要坚持稳中求进，更好结合当前形势，统筹考虑，与稳住宏观经济大盘的一系列政策措施相向而行，选择深化改革的恰当时机，落实税收法定原则，合理发挥消费税的调节职能，处理好征收环节后移和收入下划的地区间财政利益调整。万莹 等对消费税改革提出以下建议：加强税源管控前提下，有选择地划定改革范围；适当下调消费税税率；通过与电商平台的信息交换以消费者所在地清算的办法分配各地区税收收入。

（四）企业所得税改革

数字经济的快速发展、国际税收规则的改变和国家发展战略的调整等对我国企业所得税改革提出了新要求。冯海波 等认为，在多重约束条件下，我国企业所得税改革应采取如下措施：顺应数字经济发展的要求，优化企业所得税分配机制；依据国际税收规则实施进度，适时调整大型跨国科技型企业的税收优惠力度；适当降低企业所得税收入占GDP的比重，促进“双循环”新发展格局的形成；提高企业所得税激励创新的精准性，推动企业进行实质性创新活动。艾华 等基于支柱二规则提出了我国企业所得税的应对措施：在对软件企业和集成电路企业提供企业所得税“两免三减半”税收优惠政策的同时，实施“15%优惠税率+2年电子设备固定资产折旧年限”的税收优惠并赋予企业选择权；扩大加速折旧政策适用范围，对“走出去”企业实行参股豁免税收政策，从而增强对“引进来”和“走出去”企业的吸引和激励。唐晓旺基于产业发展导向而形成的我国企业所得税优惠制度，提出了促进低碳经济发展的企业所得税优惠政策建议：一是加大促进低碳经济发展的企业所得税优惠力度；二是尽快弥补企业所得税优惠政策在促进低碳经济发展方面的空白；三是调整与促进低碳经济发展相冲突的企业所得税优惠政策。

（五）其他税种改革

除了上述税种改革之外，2022年学术界对于税种改革的研究还涉及资源税、环境保护税、房地产税等税种。

关于资源税改革。马蔡琛 等提出，资源税改革可从三方面入手：一是在明确资源税费职能定位基础上，进一步确定税费的收入归属问题；二是在整体税率提升过程中，构建差异化的税率结构；三是将可再生资源纳入资源税征税范围内，并完善其税费体系。尹磊 等基于税制设计和征管改进的视角提出了资源税优化建议：进一步优化资源税税目设置，适时扩大征税范围，完善减免税优惠，同时全面掌握资源价格等关键信息，有效加强税源管理，以充分发挥资源税的职能作用。张宝认为，经过几年的探索，水资源税试点省份已经形成了共通但有差别的公共供水水资源税制体系，针对征税范围和征税环节不一致、损耗率设定不合理、税收优惠措施不健全等问题，应以“促进水资源节约与合理开发利用”的征税目的为指引，对城乡公共供水水资源税征收范围进行明确，在取水环节实行价内税，并设定合理的损耗率，对涉及城乡居民基本用水需求的实际用水量在计算供水单位实际取水量时予以扣除。

关于环境保护税改革。田玉林 等提出优化环境保护税的改革思路：在固定税率的基础上，按照幅度税率的最高税率实行；科学制定税收优惠政策；扩大征税范围；完善环境保护税部门协同治理能力制度建设。于佳曦 等认为：环境保护税作为我国首个明确以推进生态文明建设为目标的税种，自2018年开征以来“绿色效应”持续释放，在环境治理方面发挥着重要的税收调节作用；未来可从明晰纳税人的相关规定、扩大环境保护税的征收范围、改进计税依据的相关规定以及完善税收特别措施等方面加以完善，以更好发挥环境保护税调控职能，实现其减少污染物排放的立法目的。

关于房地产税改革。张学诞 等提出，房地产税制度优化应重点考虑税收公平、公开、受益等原则，应建立简单易行、公开透明的房地产价值评估机制，应实施累进税率以更符合量能原则、纵向公平原则和受益原则，还应与地方治理相关联，发挥地方信息优势。白彦锋 等认为：房地产税改革难点众多，需从长计议、行稳致远；税基评估需兼顾效率与公平，税收减免设计需做到“宁缺毋滥”；房地产税与土地出让金共存需做好配套措施。

2022年，按照税制改革总体规划的要求，根据经济社会发展对于税制改革提出的新要求，各税种改革的研究有了进一步深化。在现代复合税制体系中，各税种之间形成了职能互补、相互衔接的关系。因此，要扎实稳妥推进各税种改革，既要深入研究各个税种在经济社会运行中发挥的主要效应，又要全面系统认识税种之间的衔接关系，特别是要深入研究不同税种改革措施之间的统筹协调问题，立足于优化税制结构的整体要求，寻找单一税种的最佳改革路径。

四、税制改革的经济效应研究

税制改革的经济效应一直是税收研究的重要内容，相关研究成果是明确税制改革目标实现程度、不断深化改革的基础性工作。2022年，学术界在这个领域开展了全方位、多角度的研究思考，取得一定成果，为更加精准研判税制改革的实际效果提供了理论支撑。

（一）宏观税负问题研究

宏观税负问题从根本上反映出国家和社会成员之间的分配关系，是税收制度的核心基础问题之一，从不同角度深刻影响税制改革的走向。对于宏观税负问题的全面系统研究，有助于深入了解税制改革经济效应的总体情况。梁季 等认为，有效税率是衡量税负水平的重要指标。其运用资金流量表重新测算2000—2018年劳动、资本和消费的有效税率的结果显示：我国资本有效税率最高，劳动有效税率次之（2015年之后），消费有效税率最低，但在2015年之前，消费有效税率高于劳动有效税率。杨元伟提出：在宏观税负研究中，应将政府与市场、社会财富分配的过程及结局、政府收入与经济运行的相互关系等三个关注点作为核心内容；同时，确立宏观税负实证分析的价值标准，要以中国实际情况为基础，合理的宏观税负应以政府需求与负担能力互为条件，并以最优福利为目标。江西财经大学联合课题组则认为：“十四五”时期，我国仍处于重要的战略机遇期，需要保持合理的宏观税负水平；应立足新发展阶段，按照高质量发展的总体要求以及“稳水平、优结构、强征管、抓配套”的思路，促进我国宏观税负合理化。

（二）收入分配效应

收入分配是税收制度的重要职能作用之一，学者们从不同角度分析评价税制在收入分配领域的实际效应。岳希明 等基于2018年中国家庭收入调查数据和特征事实提出：逐步提升农村居民的养老保障水平；降低企业的名义社会保险费率；扩大个人所得税综合征收范围，优化税率结构，加强对高收入高净值者的税收监管，不宜降低最高边际税率；完善财产税制度；加大普惠性教育人力资本投资；等等。曹静韬 等认为，数字经济发展的地区不均衡和部分地区数字经济的快速发展会加大地区间的税收收入分配差距。田志伟 等的研究表明，2018年与2019年的增值税税率下调均改善了城镇居民的收入分配状况，且2019年增值税税率下调的收入再分配效应与累进性均高于2018年。

（三）间接税经济效应

部分学者还关注间接税的经济效应，主要聚焦在间接税的效率损失、增值税转嫁以及资源配置效应等方面。汪昊 等构建了间接税归宿测算方法，测算了2017年以来全面降低增值税法定税率改革的经济效应。结果显示，降低法定税率提高了劳动与资本的边际收益率，促进了消费、投资和GDP增长，增值税减税还有利于缩小城乡居民收入差距。张莉 等的研究表明，营改增后地方政府商服用地出让显著减少，有助于缓解住宅地价过高问题，说明税制设计可以改变地方政府行为，优化城市用地结构。

（四）绿色税制效应

近年来，我国在绿色税制体系建设方面取得了显著成绩，在践行绿色发展理念、保护生态环境等方面发挥着重要作用。对此，部分学者关注绿色税制效应研究。刘晔 等以2016年起逐步推行的水资源费改税改革试点政策作为准自然实验，评估水资源税改革的环境效应与经济效应。结果表明，水资源税能够有效提高用水效率，并能够显著提升企业的研发投入。童锦治 等认为：环境保护税的开征有效治理了我国的空气污染，且税额标准提高地区空气质量的改善效果更加明显；为进一步发挥环境保护税的空气污染治理效应，建议将挥发性有机物等污染物纳入环境保护税征收范围，并适时提高税额平移地区的税额标准，提高企业排污成本，激励企业提高环境治理效率，充分发挥环境保护税对空气污染治理的作用。刘金科 等以环境保护税改革实施为自然实验，研究发现环境保护税有效促进了企业绿色创新活动，改革主要诱发了非国有企业、大规模企业的绿色创新活动。

全面扎实开展税制改革的经济效应研究，既有助于明晰税制改革的实际效果，也有助于更加科学地提出深化税制改革思路。税制改革发挥的经济效应可以从宏观和微观视角分别认识。税收本质上体现着分配关系，宏观视角主要侧重于分析国民经济不同部门之间的资源配置结构及比例关系，而不同国家在不同时期履行职能的范围和水平有着巨大差异，对于宏观税负等问题的认识具有阶段性，也带有自身国情特色；微观视角主要侧重于税制改革对微观主体行为的实际影响。对于税制改革效应的分析与改革目标进行比对，可全面科学地评价税制改革效果。2022年，学术界运用不同研究方法对税制改革效应的研究，对于适应高质量发展目标导向的税制改革策略发挥了基础支撑作用。

五、评述与展望

从2022年税制改革研究看，学术界坚持正确的政治方向和学术导向，紧紧围绕党和国家对税制改革的决策部署，在对新发展阶段税制改革新形势新任务进行研究阐释的同时，在数字经济税收问题、税制结构优化、地方税体系建设及各税种改革等方面有了进一步深化，在税制改革理论研究和实证研究两个方面均有新的进展。

2023年是贯彻落实党的二十大精神的开局之年，税制改革研究应在总结、提炼中国特色社会主义税制改革规律的基础上，更加全面深入系统研究构建新发展格局、实现高质量发展、实现共同富裕等重大时代命题与税制改革的内在逻辑关系，将税收现代化置于中国式现代化的理论与实践发展中进行谋划，全面系统研究税收现代化服务中国式现代化的具体思路、方法和举措。

具体而言，新时代下的产业结构及消费升级、数字经济发展、新型城镇化、乡村振兴、产业链供应链安全、应对人口老龄化、绿色发展等领域都对税制改革提出了更高要求。而在涉及全局层面的重大问题的研究中，税制改革要与政府收入体系改革、财政支出改革、政府间财政关系改革协调配合。这就要求进一步加强税制改革与财税领域其他改革的统筹配合，更加注重从财税体制改革整体设计的角度深化税制改革研究。比如：在收入分配领域，税收、社会保障、转移支付在既定政策目标下的职能分工及税制改革应承担的任务；数字经济、人口老龄化和新型城镇化背景下，中央与地方政府间财政关系整体改革视角下的地方税体系建设等。

未来，应继续深入开展对税制改革重大问题的跟踪研究，更加注重研究的创新性与前瞻性。值得继续关注的研究主题包括但不限于：有利于“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的税制改革整体方案设计；与数字经济发展和人口老龄化发展趋势相适应的中长期税制改革战略；以税制优化为目标，协调推进增值税、个人所得税、房地产税等税种的改革；绿色税制体系建设；等等。在研究方法方面，应更好吸收借鉴跨学科研究方法，尤其要重视税制改革效应的实证研究，为未来税制改革提供更好的理论支撑。

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（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第3期。）

欢迎按以下格式引用：

蒋震，张斌.2022年税制改革研究综述[J].税务研究，2023（3）：34-43.

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