智慧税务建设的目标厘定、结构逻辑与路径选择
作者：
王 钰（中国财政科学研究院）
王建新（中国财政科学研究院）
智慧税务建设是实现税收现代化更好服务中国式现代化的必然要求，它通过数据对税收征管进行动态感知，采用算法和模型对海量数据进行智慧化分析，以形成最优解决方案并提供高效服务（潘欣欣，2022）。自2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）擘画出我国智慧税务建设发展蓝图之后，学术界关于智慧税务的研究如雨后春笋般涌现。现有针对智慧税务的研究主要集中在两个方面。一是对智慧税务与税收征管的关系进行探讨。谢波峰（2021）从智慧税务的内涵和外延进行分析后认为，智慧税务是税收征管改革的重要目标之一。张靖（2022）研究指出，税收征管创新需要深化数字技术运用，这自然而然会推动智慧税务建设。二是从不同角度对智慧税务建设进行理论探索。程俊峰（2022）从协同共治的视角对河北智慧税务的创新实践进行系统剖析，由点及面提出构建具有共治生态的税务系统。刘建徽 等（2022）从智慧税务发展的现状出发提出智慧税务建设的制约因素，针对性地从税收立法、应用平台、数据要素、监管机制及干部队伍建设的视角探索智慧税务发展路径。张青 等（2022）提出数字化、智能化、服务化和绿色化的“四维一体”智慧税务框架，从关键环节入手构造了智慧税务的技术架构，为智慧税务建设的发展提供了新的思路。周志波（2022）基于组织社会学视角，从价值性要素、动力性要素、规则性要素和结构性要素四方面对智慧税务系统与现代化信息系统的耦合性进行探究，提出智慧税务进行嬗变的困境及未来的逻辑进路。总体上看，已有研究着重于从某一角度探索智慧税务的构建。本文基于智慧税务建设的目标，从整体结构逻辑出发打造智慧税务生态，并在不同层面提出智慧税务建设的路径选择，力求完善智慧税务建设的整体结构逻辑以及基于结构的系统性实施方案，以期为智慧税务建设提供新的思路。
智慧税务建设的目标可以概括为“一二三四五”，具体而言，即“一个中心、两个程度、三个性能、四个维度、五个全面”。“一个中心”是指以服务纳税人缴费人为中心，“两个程度”是指提高税法遵从度和社会满意度，“三个性能”是指建设高集成功能、高安全性能和高应用效能的智慧税务系统，“四个维度”是指智慧税务建设的目标应该从执法维度、服务维度、监管维度和治理维度综合考量，“五个全面”是指智慧税务建设的目标具体体现为全数据赋能、全集成融合、全领域覆盖、全流程管理和全场景联通。
（一）一个中心——以服务纳税人缴费人为中心
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民。党的二十大报告再次将人的需求放在了发展的首位。《意见》提出的以服务纳税人缴费人为中心的目标，正是以人民为中心的发展思想在现代税收治理中的具体体现。“一个中心”体现出智慧税务利民惠民、富民安民的核心思想，强调了税收取之于民、用之于民的本质。
（二）两个程度——提高税法遵从度和社会满意度
《意见》强调“大幅提高纳税人缴费人税法遵从度和社会满意度”，需要通过优化税务执法方式提升执法质量，通过降低纳税成本提供优质便捷的纳税服务。税法遵从分为制度性税法遵从、防卫性税法遵从和忠诚性税法遵从（马国强，2000）。智慧税务建设除了需要通过完善税收制度和精确税务执法提高制度性税法遵从和防卫性税法遵从外，更重要的是要通过宽严相济、法理相融提高忠诚性税法遵从。税法遵从度和社会满意度相辅相成。当国家在整个税收活动中更能够合法合理满足纳税人缴费人的期望时，社会满意度会提高，税法遵从度也会提高。
（三）三个性能——建设高集成功能、高安全性能和高应用效能的智慧税务系统
智慧税务需要充分利用大数据、云计算和人工智能等新技术，建设新一代开放灵活、安全可靠的高集成功能、高安全性能和高应用效能的税务信息系统（王志平 等，2021）。所谓高集成功能，是依托税收大数据，充分利用现代信息技术，实现税收征管体系的全方位统筹和全范围优化，从而合理配置办税资源，推动业务流程和制度规范的融合升级。所谓高安全性能，既需要增强税务人员、纳税人缴费人的信息安全保护意识，又需要确保税收大数据的安全治理，确保数据生命周期安全，推进税收征管数字化升级和智能化改造。所谓高应用效能，从税务部门角度看，是能带来税务系统承载能力和反应速度的极大提升，从纳税人缴费人角度看，是能带来全新优质的办税体验。
（四）四个维度——智慧税务建设的目标应该从执法维度、服务维度、监管维度和治理维度综合考量
智慧税务建设的目标不是平面化的，而是立体化的，具体而言有四个维度：执法维度上要求“宽严相济、法理相融”（精确执法），服务维度上要求“大而全，小而优”（精细服务），监管维度上要求“风险分级、科学分析”（精准监管），治理维度上要求“多方融合，协同管理”（精诚共治）。精确执法首先要求全面落实税收法定原则，为智慧税务提供充足的法理依据；其次要求不断完善纳税信用平台建设，对守信者“宽”，对失信者“严”，利用区块链和云计算技术提高税务执法精确度。精细服务首先要求针对用户共性，设置“大而全”的云平台，实现多渠道办税的同质化和全业务流程的简约化；其次要求针对用户特性，拓展“小而优”的个性化服务，基于不同类型不同行业的纳税人缴费人差异化推送税费政策、提供定制化服务。精准监管要求健全风险管理体系，提高风险分析的精确性和风险应对的时效性（胡立文，2021）。一方面，运用以数治税的能力将风险进行分类分级；另一方面，积极开展风险建模，采用科学的方法识别风险、分析风险并应对风险，以实现监管效能的最大化。精诚共治是针对治理维度提出的更高级要求。其中，协同管理需要多方融合，“协”是协作过程，“同”是目标结果。为了达到“同”的目标结果，需要税务机关内部的工作协同、服务于应用场景的业务协同以及政府与社会化组织之间的社会化协同。
（五）五个全面——智慧税务建设的目标具体体现为全数据赋能、全集成融合、全领域覆盖、全流程管理和全场景联通
智慧税务建设的目标具体体现在五个“全”字。全数据赋能指通过数据实现智慧驱动，促使“事后被动管控风险”向“事前主动防范风险”转变；通过数据实现智慧分析，为数据管税和以税咨政提供数据支持；通过数据实现智慧推送，精准高效聚焦重要讯息和重点工作，聚合主要税收数据，形成“每日税讯”。全集成融合既包括软件集成，也包括数据集成。软件集成要求将税务工作的常用软件系统进行整合，能够实现跨软件系统待办任务的集成管理，不必来回切换网址，不必重复进行登录；数据集成要求将税费政策信息库、纳税人信息库和第三方涉税信息库三库融合，实现数据“应有尽有”。全领域覆盖既包括全税务工作覆盖，又包括全税费种类覆盖和全层级应用覆盖。全流程管理指智慧税务搭建的平台应该遵循业务流程管理理念，注重流程驱动和任务驱动，实现全流程信息化管理。全场景联通指实现办税服务厅等线下场景服务与线上场景服务相融通，电脑端场景应用和移动端场景应用不打烊。
二、智慧税务建设的结构逻辑
智慧税务建设要求将现代信息技术与税收业务有机融合，因此在明确智慧税务建设目标的前提下，应厘清智慧税务建设的结构逻辑。本文根据税收业务的实际需求，将智慧税务建设的结构分为三个层面和一个核心。三个层面主要包括基础设施层面、数据驱动层面和应用服务层面。一个核心指的是智慧税务大脑，它是智慧税务建设技术架构的核心，服务于纳税服务、税收分析、风险监控和税收管理。
（一）基础设施层面是智慧税务建设的平台主体
基础设施层面主要提供底层物理设施和先进技术服务，由硬件、软件、网络平台以及相应的技术构成，是智慧税务建设的平台主体。依据当前我国智慧税务建设的实际情况，基础设施层面的硬件、软件和网络平台可以依托现有的税务云平台进行整合完善，同时吸收先进技术包括计算机网络技术、云计算技术、人工智能技术和区块链技术等。
（二）数据驱动层面是智慧税务建设的坚实基础
数据驱动层面负责挖掘数据、处理数据以及共享数据，是智慧税务建设的坚实基础。数据驱动层面建设和应用的好坏直接决定了应用服务层面针对税收管理实际需求进行数据分析的质量（杨磊，2020）。为了向应用服务层面提供优质的数据资料，数据驱动层面建设需要依托数据挖掘技术在税收征管数据、社会保险数据、纳税服务数据以及舆情数据中挖掘出结构化数据和非结构化数据，依托数据传输技术和云计算技术进行数据分配和管理，依托数据存储技术存储历史数据与新增数据。
（三）应用服务层面是智慧税务建设的关键引领
应用服务层面是智慧税务系统中进行人机交互的窗口，是智慧税务建设的关键引领，其建设好坏直接决定了纳税人缴费人的情感体验和税务人员的工作效率。完善的应用服务层面建设包括但不限于针对纳税服务便捷化的建设、针对税收分析主动化的建设、促使风险监控精确化的建设和促使税收管理智能化的建设。
1.纳税服务便捷化。智慧税务建设要求从纳税人缴费人出发，以便捷友好的方式加强纳税服务系统的顶层设计。因此，应用服务层面首要任务之一便是促使纳税服务便捷化。纳税服务包括税务登记、发票管理和办税服务等。首先，这些业务均应在统一的办税平台进行处理；其次，应该建立纳税人缴费人端的智能化纳税缴费工具。例如，将纳税程序与纳税人的自然生活环境和企业经济环境相联系，包括会计记录软件、网上银行和社会媒体等，自动抓取匹配核实相应的税务数据，以完成智能化纳税申报和税款缴纳。
2.税收分析主动化。智慧税务建设要求运用智能算法在经济分析和舆情分析的基础上进行税收分析。从微观角度，对一定时期的纳税人缴费人管理任务进行法人“一户式”和自然人“一人式”归集，主动分析纳税人缴费人数量、纳税人缴费人接收任务时间以及纳税人缴费人反馈任务时间，出具纳税人缴费人主动遵从情况分析报告并将纳税人缴费人进行分级。从宏观角度，主动分析总税收和缴费率，根据分析结果及时调整税收营商环境优化方案，同时，着眼于与税源数据进行对比分析、与经济数据进行补充分析，全面增强税收大数据对经济状况的反映能力。
3.风险监控精确化。风险监控精确化要求构建涉及多业务的风险模型，在风险识别、风险应对、风险控制和风险评价方面实现智能化处理。要能根据纳税人缴费人税收风险出现的次数和概率，确定管理重点，有针对性地匹配相应的税收知识并分配管理资源。
4.税收管理智能化。智慧税务的特点是尽量通过大数据和算法进行智能决策，减少人工干预。税收管理智能化正是智慧税务的集中体现。税收管理包括税源监控和税务稽查。要全面考虑税收业务的管理机制，从推送机制、推送路径、任务接收人员和任务完成情况等方面引入人工智能，确保税收管理向全过程智能化转变。
（四）基于算法的智慧税务大脑是智慧税务建设的核心环节
基于算法的智慧税务大脑是智慧税务建设的核心环节。将数据驱动层面数据分析的结果应用于应用服务层面的各项管理服务离不开智慧税务大脑。算法是一系列命令的集合，税务算法则是基于特定税务工作场景的命令的集合。借助税务算法，将税务数据输入，可以形成相应的分析结果、行动对策和预测信息。特定的税务算法针对个别类型的税务场景问题，而集合的税务算法则能够处理多类型的税务场景问题。理论上，税务算法可以覆盖税收管理服务的全流程，基于算法的智慧税务大脑可以将税收业务全方位智能化。基于算法，智慧税务大脑拥有诸多能力，其中，数据处理能力能够助力“集成+驱动”的数据采集系统，数据分析能力能够支撑“税务+科技”的智能决策系统，监督反馈能力能够推动“信用+风险”的税务监管体系，控制调度能力能够优化“精准+柔性”的税收征管体系。
（一）在基础设施层面，以技术为核心，建设大数据收集和处理平台
1.建设统一的数据收集和处理平台。统一的数据收集和处理平台需要具备以下三个特点。第一，强大的承载量。克服传统网络存储系统集中式存放的缺点，采用分布式存储系统，将数据分散存储在多台独立设备上，降低网络压力，提高稳定性。第二，强大的计算能力。采用分布式计算技术如云技术，以实现稀有资源的实时共享和计算资源的平衡。第三，较强的兼容性。海量数据处理、分析和共享需要内外部系统和新旧系统的全方位整合和接入。考虑到接口可能不同，数据收集和处理平台需要有较强的兼容性。
2.完善运维安全保障系统，确保信息安全。加强硬件基础设施、软件基础设施和网络平台的建设与维护，全方位堵住信息漏洞，坚守信息安全的底线。从制度层面约束第三方平台对涉密信息的传递和管理。同时，降低平台的整体运营成本，为深入拓展新功能新应用提供技术保障。
（二）在数据驱动层面，以共享为核心，打造高度聚合的数据海洋
1.整合内外部数据资源，消除数据孤岛。智慧税务建设需要整合诸如税务部门收集的关于税收政策、税费缴纳和服务等内部数据，政府其他各部门财政、金融、住建和国土等收集的涉税数据以及网络舆情、历史地域和行业发展等外部数据。在统一的数据收集和处理平台上，实现对税务数据资源的集中管理和充分利用，促进数据业务化，构建以税资政、以税资商的税收大数据共享应用体系。具体需要分以下三个层次解决：第一，数据纵向集成，电子税务局需要与企业财务软件连通适配；第二，数据横向共享，内外部涉税数据常态化及时传送共享；第三，数据全面融合，突破有形的物理边界，跨平台、跨地区搭建覆盖面广、信息容量大、辐射能力强的智慧税务资源共享体系。
2.制定数据治理规范，高效管理数据。建立完善的数据质量管理机制，从源头上加强数据采集的审核校验，加大系统清理数据的力度，对数据质量进行分析、评价和反馈。引进数据质量管理平台，采用多模型强化税收与经济的关联分析，倒逼数据相关性和可靠性的提升，夯实智慧税务的基础。
（三）在应用服务层面，以需求为核心，建成便捷精准的服务中心
1.建立高效完善的智慧办税中心。第一，构建统一的智慧办税体系。线下，打造“智慧办税服务厅+智慧办税微厅”的服务体系。智慧办税服务厅配置AI导税服务，通过智能语音服务精准分流，实现标准事项自助办、特殊事项人工办。智慧办税微厅设置在工业园区及大中型企业旁边，实现就近办、个性办。线上，实现办税缴费在电脑客户端和手机客户端接入同一个系统。同时，线上线下系统融合同步，真正实现“线下服务无死角、线上服务不打烊”。第二，构建“一键式”办税缴费流程。通过跨系统数据抓取功能和同系统不同期数据分析对比，实现预填报申报表功能，一次采集、一次申报、一键领取电子完税凭证。优化纳税服务的界面，拓展人工服务的方式如直接语音或者云桌面操纵，减少语言文字性信息的输入，缩短纳税人缴费人办事时间。第三，构建基于需求的个性化服务模式。利用纳税人画像技术，增强服务的针对性和主动性，从提供单项服务转为实现双向互动，定期推送相关政策，及时提醒涉税风险，多维度进行税收辅导。
2.建立科学前瞻的智慧分析中心。税务总局层面负责统筹税务系统的数据模型，统一组织模型的使用及评价工作，各级税务机关因地制宜、因势利导、因情施策，做好模型的验证与优化。制定统一的数据模型管理办法和实施流程，实现科学规范管理，为建立科学前瞻的智慧分析中心提供有力保障。首先，利用模型提高税收收入预测的精确度，分地区分行业观察差异动态变化及异常情况；其次，利用模型实现税源监控的前瞻性管理，全面掌握重点税源企业纳税状况；最后，建立经济税收分析指标，跳出税收看经济，综合分析宏观经济走向与微观经济趋势，将数据的分析结果与经济运行的动态相互印证。
3.建立规范精准的智慧风控中心。根据纳税人缴费人基础数据（如注册资本、所在行业）和相关属性（如申报偏好、风险信息）建立并完善“纳税人缴费人特征库”“纳税人缴费人需求库”“税收风险特征库”“税收知识库”等，智能勾勒纳税人缴费人“画像”，对其税收遵从情况进行预判，有针对性地挑选税务检查对象，实现“无风险不打扰，有违法要追究”，最大程度节约征纳双方的资源。
4.建立实用协同的智慧共治中心。智慧税务是智慧共治的基础，智慧共治是智慧税务的保障。在实现智慧税收管理的基础上进一步建立实用协同的智慧共治中心，需要在政府的领导下，各个公共资源平台深度参与，明确各部门责任，将分散的政府数据统筹共享，精准科学以税资政、以税资商。智慧共治中心要有数据比对、数据推送、实时协作、疑点提示等模块。通过该中心，税务部门可以及时向相关部门寻求协助，获取政府层面的涉税信息。
（四）在智慧税务大脑，以深度学习为中心，提升系统自我完善的能力
建立涵盖智慧办税中心、智慧分析中心、智慧风控中心和智慧共治中心各个子系统的机器深度学习模型，对系统的运行结果进行评价从而完成各系统模型的自我纠偏，自动提升办税、分析、风控和共治的能力。具体而言，首先，提升办税服务库的自我完善能力。对海量纳税人缴费人的办税缴费习惯和办税缴费数据进行分析，不断提升纳税人缴费人画像的精准度。其次，提升风险特征库的自我完善能力。建立分行业、分地区、分税种的多维度风险指标评价模型，完成对已有风险指标的有效性评价，根据评价结果实施优化。最后，加强系统政策转化为风险指标的能力。实时根据最新政策调整风险指标。智慧税务大脑自我完善能力的不断提高，可以助力税收现代化的实现，为推进中国式现代化、建成社会主义现代化强国贡献税收力量。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第2期。）
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王钰，王建新.智慧税务建设的目标厘定、结构逻辑与路径选择[J].税务研究，2023（2）：76-81.
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