习近平生态文明思想与税制结构优化

作者：

李春根（江西财经大学） 

王   雯（江西财经大学财税与公共管理学院）

生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是实现人与自然和谐发展的新要求。党的二十大报告强调“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，明确了生态文明建设在全面建设社会主义现代化国家新征程中的战略性地位，同时要求“优化税制结构”，构建高水平社会主义市场经济体制，着力推动高质量发展。

早在2015年，习近平总书记就指出，要“切实把生态文明的理念、原则、目标融入经济社会发展各方面，贯彻落实到各级各类规划和各项工作中”。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。在推进中国式现代化的背景下，我们必须进一步强化习近平生态文明思想的指导作用，对我国税制结构优化进行再思考，加快完善现代税收制度、构建现代财税体制。

一、习近平生态文明思想为税制结构优化提供理论指导

经济增长和生态环境保护的协调推进始终是各国在发展中面临的“两难矛盾”。习近平总书记强调：“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这一科学论断深刻揭示了经济发展与生态环境保护之间的内在辩证关系，强调不能将经济发展与生态环境保护对立起来，要统筹兼顾二者的关系，坚持在发展中保护生态环境、在保护生态环境中发展，正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。

我国税制结构优化要以习近平生态文明思想为指导，推进“绿水青山”向“金山银山”转化，使“绿水青山”产生巨大的生态效益、经济效益、社会效益，助力“绿水青山”与“金山银山”之间、经济发展与生态环境保护之间形成良性循环。由于以间接税为主的税制结构难以实现经济发展和社会全面进步的目标，“逐步提高直接税比重”是我国税制结构优化的方向。党的十八大以来，全面营改增和增值税税率简并下调等改革降低了间接税收入，个人所得税综合与分类相结合征收模式等改革提高了直接税比重，极大推动了我国税制结构优化的进程。但是，我们也应看到，逐步提高直接税比重并不是简单地通过增加直接税税种或增加直接税收入来实现，而是应通过不断改进税收制度、充分发挥不同税种的职能作用来实现。为了实现上述要求，在直接税方面，我们需要进一步提高个人所得税的收入规模和比重（张斌，2019），提高自然人纳税人比重，以此增强社会成员的纳税意识，进而带动包括生态文明在内的其他领域的全面改革。同时，要加大企业所得税对生态文明建设的支持力度，鼓励企业开展环保节能投资和环保技术研发，逐渐加强对居民财产性收入征税，重点培育能根据纳税人纳税能力进行适应性调整的财产税税种。在间接税方面，我们要确保以筹集财政收入作为主要目标的流转税实现税收中性，在此基础上实现其调节职能，如通过消费税征收范围的调整和税率优化来充分发挥其对绿色生产和绿色消费的调节作用，逐步改变现行对间接税的路径依赖。

二、习近平生态文明思想为税制结构优化提供实践目标

党的十八大首次把建设美丽中国作为生态文明建设的宏伟目标。党的十九大明确提出“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的重要目标，使得“五位一体”总体布局与现代化建设目标有了更好对接，并在实践中进一步明确了2020—2035年要实现彻底改善生态环境的目标、2035—2050年要完成建设美丽中国的目标。党的二十大报告则提出要“推进美丽中国建设……推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。这些要求，为税制结构优化提供了实践目标。税制结构的调整理应与建设美丽中国的目标相适应。

事实上，税制结构的优化离不开不同税类和税种的搭配。基于建立健全绿色税收体系、推进绿色低碳发展这一目标，我们要始终坚持习近平生态文明思想，从现实状况出发，关注不同税类和税种在生态文明建设方面的重要作用。商品税、所得税、财产税是公认的传统三大税类，当然，近几年也有学者提出从国民收入循环理论出发将税制结构分为生产税、所得税、消费税和财产税四大类（吕冰洋，2017）。虽然在全面营改增后，作为商品税之一的营业税退出历史舞台，但是我国经济发展现实以及税制特点决定了当前商品税在我国税收总收入中的占比仍处于高位，这也导致企业承担了绝大多数的税收。因此，税制结构的调整方向之一应该是将征税环节由生产环节逐步后移。同时，考虑到商品税和所得税能直接影响经济运行和市场交易的效率，覆盖面更广，更应强调其“统一性”；财产税与地方经济社会发展结合更为紧密，更应突出其“地方特色”（张守文，2021）。在强调不同税类作用的基础之上，还应充分把握房产税、环境保护税等具体税种的作用，进而突出从税类到税种的多元影响，强化税制改革对生态文明建设的推动作用（李春根 等，2019）。在税种方面，以生态税制、税种绿化为主导目标，绿色属性强的税种，要逐渐弱化其财政收入职能，将其职能转变到助力生态文明建设上来。同时，加快环境保护税、资源税、消费税等主要生态税种的改革进程，优化税制要素设计，确保“多税共治”“多策组合”的生态税制和绿色税收体系高效运转。具体而言，在环境保护税和资源税改革方面，要逐步扩大两个税种的征收范围，提高两个税种的法定税率，并引入阶梯税率机制以调节市场主体在治污减排及资源使用方面的行为。在消费税改革方面，应以优化征收范围为主要内容，考虑建立征收范围灵活调整机制，将部分高污染高耗能消费品、高档消费品等纳入其中，并适当提高其税率，推进征收环节后移并稳步下划到地方的改革。

三、习近平生态文明思想对央地税权结构优化提出时代要求

习近平总书记强调，环境就是民生、良好生态环境是最普惠的民生福祉。因此，环境保护和治理要以解决损害群众健康突出环境问题为重点，要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域、作为重大民生实事紧紧抓在手上。这些论述都充分展现了习近平总书记以人民为中心的生态民生观。实现好和维护好广大人民群众的生态利益，“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”是习近平生态文明思想的价值指向，与以人民为中心的发展思想相契合，也对税制结构优化提出了新的要求。

2018年出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》明确界定了中央与省级政府针对我国8大类18项基本公共服务所应承担的支出比例，2020年出台的《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》则进一步明确了生态环境领域央地政府间事权和支出责任划分。在此背景下，中央与地方的税权如何划分、收入如何分配，如何通过央地税权结构优化来保障地方政府履行相应职能所需的财政收入，就成了分税制以来国家治理现代化过程中税制改革必须特别关注的问题。当前，我国共享税收入占比较高，这是应对地区间发展不平衡的现实客观需要，也是中国特色社会主义的分配要求。财政部部长刘昆指出：“在保持中央和地方财力格局总体稳定前提下，完善相关税收收入划分。继续将增值税、企业所得税、个人所得税作为中央和地方共享收入，减少经济波动对地方收入的影响，适度消解税基分布不均衡及流动带来地区间利益分享的不合理性，既做大‘蛋糕’，又分好‘蛋糕’。”

可见，只有构建税权与事权相匹配的央地税权结构和权责清晰的财税体制，充分发挥中央和地方两个积极性，才可能有效解决中央和地方在治理污染、提供生态公共物品和服务上的矛盾。从中长期看，构建地方税体系，逐步扩大地方税政管理权，增强地方财政自由度，是关键一环。以环境保护税为例，尽管其助力生态文明建设的职能要显著高于其筹集收入职能，目前其作为完全归属于地方的“小”税种却日益成为地方政府的重要收入来源。然而，环境保护税收入难以覆盖地方政府环境保护和生态文明建设的相应支出，未来还应通过在征管可行的条件下将消费税的征收环节从生产环节后移到批发零售环节、推进房地产税立法以健全地方税体系、探索适应数字经济时代的税收收入划分方式等，拓宽地方政府的收入来源。此外，由于税制设计、税收征管、税收收入的分享体制等问题往往具有很强的关联性（范子英 等，2022），为解决地方政府财政收支压力困境，在理顺事权、支出责任和收入划分的基础上，还需进一步考虑税收征管的优化与完善，坚持以人民为中心，不断提升纳税人遵从度和满意度。

四、习近平生态文明思想为税制结构优化提供战略思路

党的十八大以来，习近平总书记多次呼吁各国要在全球生态环境问题上携手共进。他指出，“面对生态环境挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能独善其身”，世界各国应致力于“同筑生态文明之基，同走绿色发展之路……只有并肩同行，才能让绿色发展理念深入人心、全球生态文明之路行稳致远……中国愿同各国一道，建设美丽地球家园”。在实践层面，我国也一直以“重要的参与者、贡献者、引领者”身份积极参与推动全球环境治理。习近平总书记在倡导与推动国际生态环境保护合作方面提出了许多政策创意，致力于推动形成以发展中国家为核心的全球绿色发展互惠合作机制，以此解决广大发展中国家普遍面临的经济发展与生态环境保护双重目标协同推进的难题，包括在全球气候变化应对上开展“南南合作”、提出“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议、倡导双多边区域生态环境国际合作，等等。作为世界碳排放量最大的国家，2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上提出“碳达峰碳中和”的目标愿景，党的二十大也进一步提出要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，积极参与应对气候变化全球治理。

所有这些，充分展现了习近平总书记以战略眼光把握全球生态文明态势的高瞻远瞩，充分体现了我国积极应对气候变化、勇于承担环境责任、努力推动构建人类命运共同体的大国担当，也为我国税制结构优化提供了顶层设计思路与总体统筹规划。一方面，要在现有税制结构下探索开征碳税，根据不同行业不同地区设计差别税率，并且协调好国内各税种和碳税之间的关系，充分发挥税收对国内市场主体生态减排行为的调节作用。还要积极探索引入税务工具解决全球碳排放定价问题，构建碳边境税以平衡各国在碳排放上的权利与义务，协调好不同国家的税收利益。另一方面，要更加积极地参与新的国际税收规则构建，逐步成为国际税收新规则的参与者、制定者，将中国智慧、中国方案融入国际税收新规则。2021年10月，应对经济数字化税收挑战的“双支柱”方案达成全面共识，为解决数字经济背景下跨境税收权益分配不均问题提供了全新的路径，展现了国际税收多边治理模式的活力，也为各国通过多边协商机制解决包括全球气候问题、绿色发展在内的多种现实问题提供了成功范例。此外，面对数字经济迅猛发展，我国还应保持对税基结构以及其他税制要素变动的高度敏感，积极开发新税源并力争在国际税源分配新规则制定中占据主动（马珺 等，2021）。

不可否认的是，我国在生态文明建设取得重要进展的同时，生态文明建设的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，生态环境保护与经济社会发展的长期矛盾仍然存在。未来，我国将用人与自然和谐共生的中国式现代化建设实践为人类现代化进程提供新选择与新范本。中国式现代化包含税收现代化，而“现代化”中的“化”本身就代表一个动态演变的过程（姜明耀，2021），强调的是连续性的变化。新时代新征程上，我国税制改革也必然在以习近平生态文明思想的指导下，努力实现“优化税制结构”的目标，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化贡献税务力量。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第2期。）

欢迎按以下格式引用：

李春根，王雯.习近平生态文明思想与税制结构优化[J].税务研究，2023（2）：17-20.

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