我国开征碳税的正当性、必要性及制度选择

作者：

胡   苑（上海财经大学法学院） 

杨岳涛（上海财经大学法学院）

气候变化是全人类面临的共同挑战。自《巴黎协定》签订后，已有137个国家和116个地区承诺实现碳中和。2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣示：中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。随后党中央、国务院部署了一系列行动举措，基本建立了我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系。实现“双碳”目标，离不开碳定价机制的顶层设计。我国虽已正式启动全国碳排放权交易市场，但其覆盖范围和实施效果有限，加之多个国家和地区已开征碳税，更有不少国家同步运行碳税和碳排放权交易制度，因此，新形势下开征碳税正当性、必要性是否充分，以及如何实现碳税与碳排放权交易的制度协同，成为新的研究课题。

一、我国开征碳税的正当性

（一）温室气体排放具有负外部性，碳税可实现其外部成本内部化

为推动负外部性内部成本化，经济学家庇古提出：“对于社会净边际产品的价值小于私人净边际产品价值的每个产业，政府可以通过征税的方式，以此来增加国民所得数量并增加经济福利。”这一主张得到经济学家的广泛认可，并认为税收可能以更低成本减少污染。大气是地球生态系统中的重要组成部分。随着经济的发展，企业或个人排放的二氧化碳等温室气体广泛且迅速地驱动着全球气候变暖，进而导致冰川退缩加快、极端天气和气候事件频发，对地球环境造成严重危害。联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）发布报告载明，随着全球变暖的每一次增加，预计极端天气和气候事件在频率和强度上都会更大。正是由于二氧化碳等温室气体排放产生的负外部性对人类生产生活造成了巨大影响，需要引入碳税对二氧化碳等温室气体设定价格标签，将温室气体排放产生的负外部性内化为企业或个人的经济成本，进而确定国家对二氧化碳等温室气体排放予以限制的程度，最小化实现生态环境目标的成本。

（二）温室气体排放涉及环境利益和责任分配，碳税可实现代内代际公平

环境正义是正义理念在环境法上的演绎和发展。从其内涵看，环境正义是对环境利益和责任分配不公的矫正。从其外延看，环境正义包括代内公平和代际公平。代内公平强调当代人平等享有环境利益，公平承担环境责任；代际公平则强调当代人与后代人应当就其享有的环境利益承担对等的环境责任。为了克服温室气体排放过程中负外部性效应导致的不公平现象，即一些企业或个人在经济活动中通过无偿排放二氧化碳等温室气体而获得利益，进而导致政府因此承担额外的环境治理成本和费用，一些国家通过开征碳税使排放二氧化碳等温室气体的企业或个人承担其应该承担的环境治理成本，并通过鼓励节能低碳产业及其技术发展，以减缓碳排放和适应气候变化，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

（三）碳税是国际社会应对气候变化重要举措，征收碳税或为碳定价成为趋势

自国际社会达成应对气候变化共识以来，国际组织和部分国家或地区广泛认可和推崇碳税制度。国际货币基金组织认为，碳税是减少二氧化碳排放最有效的方式之一。根据世界银行《碳定价发展现状与未来趋势》报告，截至2022年4月，全球共有68个国家或地区建立碳定价机制，其中有37个国家或地区建立碳税制度，34个国家或地区建立了碳排放权交易制度，涉及全球温室气体总排放量的23%；还有15个欧盟成员国、墨西哥、加拿大的4个省同时建立了碳排放交易制度和碳税制度。在15个欧盟成员国中，碳排放权交易覆盖了高排放的电力部门和大工业部门，而碳税则覆盖欧洲碳排放量的55%，包括来自汽车燃料、居民部门和小工业部门等小型排放源。欧盟及欧盟自由贸易区已建立碳税制度的国家，其碳税制度已取得良好的碳减排效果。瑞典自1991年开征碳税以来，其2010年GDP较1990年增长约40%，2010年温室气体排放量较1990年减少20%，已远远超过其开征碳税的目标，即2010年就已经实现了原计划在2000年二氧化碳排放量控制在1990年水平的目标。瑞士自2008年开征碳税以来，其2019年人均二氧化碳排放量较2008年减少25.42%。芬兰自1990年开征碳税以来，其2019年人均二氧化碳排放量较1991年减少23.64%。另外，南美国家哥伦比亚，自2017年开征碳税至2020年3月，在不影响经济发展的情况下已实现4 300万吨二氧化碳减排量，并形成4.14亿美元的碳税收入。

二、我国开征碳税的必要性

（一）开征碳税是实现“双碳”目标的重要举措，较碳排放权交易更具有制度优势

“双碳”目标是我国作出的庄重承诺。实现“双碳”目标，不仅需要科学技术的提升创新，更需要顶层设计和配套制度的调整完善。国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》明确提出，建立健全有利于绿色低碳的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。国际社会通行的碳减排措施中，碳税较碳排放交易具有更为明显的制度优势，具体表现为以下三个方面。第一，相较于碳排放交易，碳税的调控范围更大。针对二氧化碳等温室气体排放的管制，碳税可以针对同一经济行为的个人或单位进行税收调控，而碳排放权交易则仅限于温室气体重点排放单位等大型企业。加拿大英属哥伦比亚省自2008年开征碳税后，碳税覆盖该省超过70%温室气体排放量，被认为是该省主要的温室气体减排工具。从我国情况看，碳排放权交易仅占全国碳排放量的50%以上，覆盖范围有限，仍有相当比例的碳排放游离于调控范围之外。第二，相较于碳排放权交易，碳税调控效果更好。英国自2013年推出碳税/碳价格附加（carbon price support）以来，2016年燃煤发电量较2013年减少了15%，2016年温室气体排放量较2013年减少了6.2%。第三，相较于碳排放权交易，碳税构建所需的客观条件更少。碳排放权交易制度更加复杂，需要更多细节，而碳税更为透明、简单、高效，是控制温室气体排放最有效的选择。碳排放权交易需要一系列基础设施的构建，具体包括高效的结算清算机制、有效的监管机制和完善的交易平台，还需要二氧化碳排放监测、信息公开、交易结算等制度构建，需要先进的技术支撑。此外，开征碳税并不会干扰其他环境治理工具，碳税还可以与总量控制或碳排放权交易制度以及其他命令控制型管制、政府补贴同时实施。

（二）开征碳税是应对气候变化背景下国际贸易变局的重要举措，以碳税实现为碳定价

由于国际社会并未缔结具有强制约束力的针对温室气体的协议，各国目前是在《应对气候变化框架公约》《巴黎协定》基础上自愿履行碳减排义务。而率先实现碳达峰碳中和的国家，基于环境公平原则和国家利益考虑，无疑会出台政策措施平抑碳减排产生的成本，避免国际贸易中各国碳减排措施不一而形成的“碳泄漏”，亦会基于新兴的碳排放市场争夺规则主导权。联合国环境署与世界贸易组织等甚至认为，为了应对各国征收碳税或环境税和碳排放交易制度带来的本国产品国际竞争力降低问题，各国可以采取一定的边境调整措施解决“碳泄漏”问题。实践中，已建立碳税制度或碳排放权交易制度的国家或地区已采取碳关税或碳边境调节税等措施。比如，欧盟成员国于2022年就启动碳边境调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）达成协议，明确要求欧盟进口商就根据欧盟碳定价规则生产的商品购买与碳价格对应的碳证书，如非欧盟生产商证明已为第三国进口商品使用的碳支付价格则可相应扣除，进而实现欧盟2030年二氧化碳排放量在1990年水平基础上减少55%的目标。碳税在碳边境税调整或碳关税运行过程中，无疑比总量控制或碳排放权交易更为简单、高效。

（三）开征碳税是完善绿色税制的重要部分，能够更好促进绿色经济发展

党的十八大以来，随着生态文明建设持续推进，《环境保护税法》《资源税法》相继出台，我国绿色税制逐步走向完善。税收作为兼具命令控制和市场调节的政策工具，在国家绿色经济转型发展道路上的作用愈加显现。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》已明确提出研究碳减排相关税收政策，这为开征碳税确定了政策依据。从税收促进绿色经济发展的角度来看，开征碳税具有以下三点明显优势。一是开征碳税可更好进行价格干预，抑制高碳企业生产，并诱导技术进步转向绿色低碳方向发展，契合《2030年前碳达峰行动方案》中双轮驱动绿色低碳科技创新的要旨。二是现行资源税等对煤炭等化石能源的碳排放调控作用有限，企业所得税、增值税等配套的税收优惠政策对绿色低碳发展激励作用不足，开征碳税可完善国家税收工具，实现对促进绿色低碳发展的全链条治理。三是开征碳税后碳税收入的定向使用有助于实现全社会的绿色低碳转型。比如，瑞士将碳税收入用于鼓励发展可再生能源、提升能源效率，从而使可再生能源逐步取代了化石燃料在瑞士家庭能源消费的地位。

三、我国开征碳税的制度选择

（一）将二氧化碳纳入环境保护税的征收范围

我国《环境保护税法》通过税费平移原则将排污费转为环境保护税，然而对争议较大的二氧化碳却未纳入征收范围。其主要原因在于以下两点：其一，二氧化碳是否属于大气污染物仍存在争议；其二，碳税和碳排放权交易可能存在交叉。关于第一点，美国联邦法院通过判例将二氧化碳界定为大气污染物，欧盟等通过对大气污染物的立法解释将二氧化碳作为污染物予以规制。我国《大气污染防治法》将大气污染物与温室气体并列作为协同控制目标，即已在法律层面将温室气体排除出大气污染物范畴。但是，二氧化碳作为温室气体，其排放具有影响气候环境的属性，且已为《大气污染防治法》确认为协同控制目标，因此，将二氧化碳纳入环境保护税征收范围具有合理性。此外，环境保护税的立法目的在于保护和改善环境，亦可参照《大气污染防治法》模式将应税污染物与温室气体并列作为应税对象。关于第二点，我国碳排放权交易市场已结束第一个履约周期，但覆盖范围及碳减排效果较为有限，其本身的复杂性客观导致了碳排放权交易初期较难独立支撑“双碳”目标的实现。法国、荷兰以及墨西哥等十余个国家均同时推行碳排放权交易和碳税制度。碳税与碳排放权交易协同推进，可实现目标协同、成本协同与风险协同，降低碳减排工具行政成本和运行风险，增强社会总减排成本的确定性。由此，《环境保护税法》未将二氧化碳纳入环境保护税征收范围的主要争议点已经得到解决。特别是，新形势下党中央明确提出研究碳减排相关税收政策，将二氧化碳纳入环境保护税征收范围的时机及条件均已成熟。

（二）立足税收法定、税收公平和税收效率三原则进行碳税制度设计

税收法定原则是我国《宪法》《立法法》确定的税收基本原则，以规范政府的征税权、保护公民财产权。就碳税而言，税收法定原则要求全国人大常委会通过修订《环境保护税法》的方式将二氧化碳纳入环境保护税的征收范围，并实现税制要素明确法定以及税收程序明确法定。税收公平原则是国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡。从我国的角度，既要考虑到碳税针对的纳税义务人的形式公平，也要考虑到纳税义务人基于各自所承担的碳减排责任的实质公平。特别是在碳税与碳排放权交易的制度协同中，温室气体重点排放单位已就其碳减排承担一定责任，其税负需要综合考虑。同时，应当对未纳入温室气体重点排放单位名录的纳税义务人开征合理税率的碳税，进而使纳税义务人所承担的实质上的碳减排责任基本相同，实现实质公平。税收效率原则是指国家征税必须有利于资源的有效配置和经济的有效运行，必须有利于提高税务行政效率。从税收的经济效率出发，碳税应当立足实现“双碳”目标核心要义，在税收中性理念下尽可能避免增加企业不必要的开支；从税收的行政效率出发，碳税制度设计应当尽可能简洁，进而提升纳税义务人的税收遵从度，降低税收遵从成本和税收征管成本。

（三）围绕与碳排放权交易的制度协同，明确碳税税制要素

理论和国际实践都表明，碳税和碳排放交易各具优缺点，可以共存并立、互补运用。具体到税制各要素而言，主要包括以下几个方面。在计税依据上，鉴于碳排放权交易制度本身即存在二氧化碳排放监测难度大等问题，国际上实施碳税制度的国家通常依据化石燃料的碳含量作为计税依据，同时考虑我国二氧化碳排放来源以及征管手段技术性、可操作的现实考量，可以以化石燃料的碳含量作为计税依据。在征税环节上，为了降低税收征管成本，建议在生产环节征收碳税。在纳税义务人上，为匹配计税依据和征税环节，纳税义务人应明确为化石燃料的生产商。但考量到碳排放权交易制度已对温室气体重点排放单位碳排放行为予以规制，而化石燃料生产商极有可能将碳税的税负成本转嫁给温室气体重点排放单位，进而导致对温室气体重点排放单位的“双重征税”问题，因此，可考虑对温室气体重点排放单位予以专项税收返还。具体操作中，瑞典等国还采取降低能源税的方式抵消碳税施加于企业的税收负担。在税率上，可采取定额征税方式，针对化石燃料的重量或体积进行征税，其税率的设定既要满足立足“双碳”目标背景下碳减排目标的具体分解需要，更要立足经济效率原则实现鼓励纳税义务人绿色低碳转型发展的目标。在税收收入归属上，可与环境保护税收入归属相匹配，全部收入归属于地方。在税收减免上，为鼓励纳税义务人绿色低碳转型发展，可对纳税义务人发展绿色低碳技术、节能降碳技术等给予适当的税收减免。在税款使用上，应借鉴国际上实施碳税制度国家的相关经验，将碳税收入定向用于发展清洁能源、节能减排及其技术更新。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第1期。）

欢迎按以下格式引用：

胡苑，杨岳涛.我国开征碳税的正当性、必要性及制度选择[J].税务研究，2023（1）：33-37.

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