“五措并举”精准落实新的组合式税费支持政策

作者：

国家税务总局税收科学研究所课题组

2022年以来，面对我国经济发展需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力以及更趋严峻复杂的外部环境，党中央、国务院统筹国内国际两个大局，作出了实施新的组合式税费支持政策的重大决策部署。税务部门把落实税费支持政策作为重要的政治任务，采取“快退税款、狠打骗税、严查内错、欢迎外督、持续宣传”的“五措并举”工作策略，确保政策红利直达快享，“真金白银”助企纾困，有效降低了市场主体负担，更好助力经济高质量发展。

一、“五措并举”的公共政策分析

从公共政策学角度看，制定并实施公共政策是国家权力机构区别于其他社会主体的重要标志，而公共政策的实施和执行则是国家治理的实践体现。公共政策的落地实施是将政策从理论目标变为制度实践的重要途径，它是作为集合公共利益的政府为了实现一定公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程，是政策过程循环的关键（宁骚，2010）。不同学者对公共政策执行环节有不同的理解，而影响政策执行的因素也有很多，但一般而言，公共政策执行环节都包含以下主要因素：政策制定的核心目标，围绕政策核心目标在实施过程中的各种秩序环境，对实施过程中各种偏差的纠正，对实施过程中开展的监督考核，贯穿实施过程的各种宣传，等等。新的组合式税费支持政策是国家实施的一项重要公共政策，税务部门在贯彻落实中坚持“五措并举”，深刻体现了上述公共政策执行的主要因素。

（一）快退税款——政策核心目标

“快退税款”是新的组合式税费支持政策这项公共政策的核心目标，其他四项举措围绕这一核心目标展开。与西方国家的政策执行不同的是，我国的政策执行是在党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中，形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点（贺东航 等，2011）。2022年，党中央、国务院作出实施新的组合式税费支持政策的决策部署，其中大规模增值税留抵退税是政策的重心。截至2022年11月10日，全国税务系统累计退税2.31万亿元，超过2021年全年退税规模的3.5倍。通过退税，可以有力地降低企业特别是制造业企业的经营资金成本负担，对冲宏观环境冲击给企业带来的影响，稳定市场主体的信心。因此越快将留抵税款送达至企业，就能越快改善企业现金流，提升企业竞争力，从而更好地稳住宏观经济大盘，促进经济社会健康稳健发展。因此，将留抵退税款快速、安全、准确地送达给政策实施对象就成了当务之急、重中之重。“快退税款”体现的是税务部门始终坚持把纳税人缴费人根本利益放在首位，全力以赴、争分夺秒确保“应退尽退”“愿退尽退”的信心和决心。

（二）狠打骗税——维护政策秩序

公共政策的执行需要遵循一定的秩序逻辑，公共治理与公共政策本身包含着秩序逻辑，它涉及自身运行、组织、干预和管理的秩序（毛寿龙，2017）。国家实施新的组合式税费支持政策，需要在公平公正和法治的秩序环境下顺利实施，才能让市场主体真正获得政策红利。针对近年来个别不法分子利用现行政策和管理上的漏洞进行恶意虚开骗税的行为，税务部门将“狠打骗税”作为一项重要举措来抓。“狠打骗税”是为“快退税款”规范市场秩序，体现的是税务部门为维护纳税人缴费人的核心利益、利刃出击打击违法犯罪行为的责任担当。“狠打骗税”通过多部门联合执法，形成强大的打击虚开骗税的震慑氛围，可以更好发挥固根本、稳预期、利长远的法治保障作用。

（三）严查内错——政策执行纠偏

公共政策执行过程总会受到各种主观或客观因素的影响，导致政策执行效果背离政策设计初衷的情况出现，有时候还会产生不良后果。这时就需要进行一定的矫正，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果（宁骚，2010）。与西方国家公共政策执行不同，我们党领导下的政府在政策执行过程中，更需要坚持以人民为中心的发展思想，以自我革命的精神坚决贯彻落实各项政策规定。在实施新的组合式税费支持政策过程中，税务部门立足点多线长面广的特点，针对个别税务人员与不法分子进行内外勾结偷逃骗税的行为，坚持严查内错、刀刃向内，确保国家政策落实不偏离、不走样。“严查内错”通过构建全过程、各环节的监督体系和严密监督、严格执法、严肃执纪的氛围环境，为“快退税款”整顿内部环境、保驾护航，体现了税务部门净化队伍风气的勇气和魄力。

（四）欢迎外督——政策执行监督

为了提高公共政策目标实现的程度，保障社会组织和公民个人的合法权益，及时纠正政策过程中的偏差，需要对政策的各个环节进行相应的监督检查。政策监督涉及政策各个环节，相应就有不同层次的多样性的监督主体和特定监督客体（陈振明，2004）。通过外部监督，可以及时发现政策执行中的问题，加强执行过程中的控制和廉政纪律建设，同时检验政策实施的效果，也可以通过监督评估重新配置政策资源，营造更加良好的政策实施的内外部环境。在实施新的组合式税费支持政策过程中，税务部门通过积极主动听取社会各界对政策执行的意见建议，让群众监督政策的实施情况，有效提高了市场主体的获得感和满意度。“欢迎外督”让纳税人缴费人参与“快退税款”的跟踪问效，体现的是税务部门以开放包容的态度主动开门纳谏、强化内外监督合力的使命和担当。

（五）持续宣传——政策执行宣传

从公共政策学角度看，政策宣传作为政策执行中的一种重要手段和方法，是把面向社会的公共政策有关决定、内容和执行方式等进行传播，让政策执行的主体和政策执行客体之间的信息不对称相对缩小的过程。政策宣传促进政策实施各方对政策有更进一步的理解和认同，可以推动公共政策更有效地执行，从而更有效地实现政策设计的目标（钱再见，2010）。任何政策都是针对一定政策对象制定的。如果信息传播受阻，没有得到政策对象的理解和支持，政策执行将无法顺利进行。税务部门通过持续开展形式多样的宣传活动，可充分发挥公共政策宣传的传播、引导和劝诫功能，提高全社会对政策的知晓度和认可度。“持续宣传”有助于纳税人缴费人应知尽知、应享尽享新的组合式税费支持政策红利，体现的是税务部门精准辅导、宣传化解纳税人缴费人“急难愁盼”，更好地凝聚社会支持的情怀和格局。

二、“五措并举”在全国税务系统的实践情况

（一）快退税款：确保红利直达快享

大规模增值税留抵退税是2022年新的组合式税费支持政策的“重头戏”，时间紧、任务重、要求高、社会期盼大，全国税务系统高度重视“快退”的战略意义，确保政策红利直达快享。一是构建高效工作机制快速落实。“一竿子到底”迅速将政策要求传达到位，将思想和行动统一起来。各级税务机关抽调精兵强将组成退税减税办公室和工作专班。国家税务总局建立税费政策问题直联快响机制，各地税务机关也因地制宜构建各具特色的协商机制，确保政策贯彻落实不走样。二是数字技术赋能推动快享易享。将以数治税贯穿退税减税业务办理始终。根据营业收入、纳税信用等级、发票开具情况等大数据，将政策特征和适用政策的纳税人精准匹配并“智能画像”；对服务事项和办事环节梳理优化，应用技术革新持续升级“非接触式”服务举措，实现系统自动识别享受资格、自动计算减免税金额、自动生成退（抵）税申请表等，解决增值税留抵退税“填表难”“算税繁”问题。三是畅通部门衔接快速退税。提前精准测算退税减税规模和业务量，梳理全链条各环节工作要点，与财政、人民银行等部门提前对接通报，做好资金调度，采取“逐户核实，分类造册，集中填报，批量处理”方式，统一办理审批退库手续，提升退税办理效率。

（二）狠打骗退：加强震慑维护秩序

一是数据赋能，精准出击，穿透式阻断风险。税务部门依托税收大数据，结合行业经营特征，对发票进销项比对、申报数据串联、开票数据采样等展开深度融合应用与多维穿透分析，持续优化风险监控指标模型，全面提升风险识别率，对违法行为实施精准打击。截至2022年11月10日，税务部门通过查处一批涉嫌骗取或违规取得留抵退税企业，挽回各类税款损失合计142.9亿元。二是部门联动，风险联防，一网式打击骗退。国家税务总局联合公安部、海关总署、中国人民银行、最高人民检察院、国家外汇管理局等六部门构建常态化打击虚开骗税违法犯罪工作机制。各地税务机关充分利用税务数据、警务数据、资金数据、海关数据等开展数据联动分析，研判案件线索、协同治理。截至2022年11月10日，累计联合查办骗取出口退税案件1 777起，联合查办218起团伙性虚开骗取留抵退税案件。三是严打大案，警钟长鸣，常态化提升震慑。税务部门坚持明规矩于前、寓严管于中、施重罚于后，对“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等违法犯罪行为，以零容忍的态度，依法查办了一批大案要案。同时通过主流媒体权威发声，不断强化对不法分子的警示震慑，大力营造“不敢、不能、不想”偷骗税的社会氛围。

（三）严查内错：刀刃向内严管厚爱

一是开展数据督察，构建全流程闭环监督体系。立足大数据深入排查新的组合式税费支持政策落实的风险点、隐患点、薄弱点，搭建“总体分析、分散核实、验证反馈、提前预防”数据督察架构。积极开展风险任务应对核查，打造事前预审监测防风险、事中审核协查阻风险、事后复核抽验降风险的全流程风险防控监督机制。二是运用清单管理，构建联动式纠错整改机制。各地税务机关建立“减税降费督导清单”，对标设立廉政风险指标，明确各级职权及规范流程。形成稽查、督察、纪检和业务部门多兵种作战，对发现的问题线索“并联式”开展调查核实，协同攻关、合力突破。三是全面从严治理，构建全体系执纪警示机制。主动强化与纪检监察部门的协作，加大对骗取留抵退税案件“一案双查”的力度，压缩自由裁量空间。同时，把查处税务人员借退税吃拿卡要报、与不法分子内外勾结骗取留抵退税等违纪违法案件作为监督执纪的重中之重。加大案件曝光力度，达到以案促改警示作用。通过严查内错，有效制止一些苗头性倾向性问题，防范滑向更严重的违法犯罪深渊，进一步彰显组织对干部的厚爱。

（四）欢迎外督：共同营造良好环境

一是通过主动汇报和专线接听，广泛收集意见建议。国家税务总局制定“五个必汇报”制度，指导各级税务机关尽最大努力争取地方党政领导和各部门的支持，并收集问题反馈与建议；各地税务机关设立专人专线接听纳税人缴费人意见和问题，分类归纳处理并反馈，以此来进一步优化改进各项工作。二是通过征纳互动改进办税体验，持续提升纳税人缴费人获得感。广泛邀请人大代表、政协委员体验留抵退税业务流程，同时还邀请行业协会、涉税中介机构、企业家代表等担任税费服务体验师，零距离体验电子税务局、自助办税区和增值税留抵退税全流程，根据监督建议改进税收服务品质。三是积极听取建议回应各方诉求，不断提升办税环境。多渠道收集纳税人缴费人意见建议，充分掌握纳税人缴费人对退税减税降费的总体感受和评价情况。进一步拓宽监督渠道，充分发挥特约监督员的监督指导和桥梁纽带作用，确保各项政策和服务举措及时惠及市场主体。

（五）持续宣传：助力企业尽知尽享

一是加强协同联动，构建宣传融合矩阵。税务部门聚合各政府机关、企事业单位的资源要素，建立跨部门新媒体跨平台立体传播矩阵。通过《人民日报》、新华社、中央电视台等权威媒体报道以及联合有关部门共同召开新闻发布会等方式，对新的组合式税费支持政策进行权威解读。二是加强科技创新，确保宣传全面覆盖。针对税收宣传的新变化，积极打造退税减税降费宣传“云阵地”。在宣传媒介上，不断拓展线下的传播方式，打造“场景化、融入式、接地气、广覆盖”的税收宣传新体验。线上打造以微信公众号为核心、其他自有平台为分支、第三方政务新媒体平台为补充的新媒体发展架构，形成多层次的传播效果。三是坚持多措并举，提升宣传传播效果。健全完善退税减税降费宣传“四项”机制，包括新闻发布会机制、媒体记者定点联系机制、宣传注意事项和风险点提醒机制、大数据评估分析机制等。在宣传形式上谋创新，以新的组合式税费支持政策为主题制作情景剧、短视频、动漫等新媒体作品，提升传播趣味性和效果。

三、拓展深化“五措并举”，巩固提升税收治理能力

党的二十大为全面建设社会主义现代化国家擘画了宏伟蓝图，提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。税务部门要以高质量推进税收现代化助力中国式现代化，进一步深化拓展应用“五措并举”，巩固提升政治引领能力、谋划创新能力、科技驱动能力、制度执行能力、协同共治能力和风险防范能力。

（一）通过“五措并举”深化党的领导体制，巩固提升政治引领能力

深化“五措并举”的实践表明，只有坚持党的全面领导，才能确保税收工作特别是退税减税降费工作始终沿着正确的政治方向前进。面对新时代新征程税收工作的新目标、新要求，税务部门要坚持党的全面领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把学深悟透习近平经济思想和习近平总书记关于税收工作的重要论述，与学习贯彻党的二十大精神结合起来，并将其中的立场观点方法以及人民至上、自信自立、问题导向等重要理念运用到退税减税降费工作中去，不断巩固提升政治引领能力。要不断健全完善重大决策部署贯彻落实机制，探索创新党建与业务深度融合的机制模式，并结合一体化综合监督体系建设，持续深化对业务工作的全程监督，将全面从严治党压实到税收工作的每个领域、每个环节，以严的主基调确保税收工作始终保持正确方向。

（二）通过“五措并举”拓展税收治理理念，巩固提升谋划创新能力

深化“五措并举”的实践表明，谋划创新能力是退税减税降费高质量推进的第一动力和重要保障。做好新时代新征程的税收工作，税务部门首先要立足大局，从系统的角度思考和谋划税收工作。以思想破冰引领改革突围，通过理念、机制、技术创新，推动关键任务重点突破，特别是要聚焦党的二十大报告提出的“优化税制结构”等具体要求，明晰税收创新路径。其次要服务全局，在机制创新中展现税收治理担当。结合“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”和智慧税务建设，创新经济运行分析、重点产业培育、联席会商等共治机制，为地方经济发展贡献税收之智、税收之力。最后要开拓新局，在举措创新中提升税收治理质效。总结“五措并举”好做法、好经验，探索更多原创性、差异化的改革措施，推进形成一批可复制、可推广的创新成果，使创新成为推动税收高质量发展的第一动力。

（三）通过“五措并举”完善金税四期工程，巩固提升科技驱动能力

深化“五措并举”的实践表明，只有借助科技的力量，深化数字化治理能力，才能有效提升税源管理水平和经济分析能力。在退税减税降费工作中，税务部门的数据技术赋能发挥了十分重要的作用，精准画像、精准滴灌、直达快享、精准打击各类违法犯罪活动等无一不显示出科技带来的强大效能。要依托金税四期工程所带来的数据优势、创新优势，广泛运用大数据、云计算、人工智能、区块链等前沿技术，推动税收征管数字化升级和智能化改造，尽快建立起覆盖零售、餐饮、交通、房地产等各个行业领域的全面电子化的发票系统，统一数据采集标准，深化数据智能运用，实现数据自动获取、精准加工、智能分析，为政策精准推送、风险自动提醒、业务实时监控提供大数据支撑，推进税收治理由“人工管理”向“数据管理”转变，构建以大数据为驱动力的税收治理新模式。

（四）通过“五措并举”带动政策贯彻落实，巩固提升制度执行能力

深化“五措并举”的实践表明，只有严格落实各项政策制度，规范权力运行，才能准确、完整、及时地将党和政府的扶持和关爱真正送到广大纳税人缴费人手中。新时代新征程上发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，需要全体税务人员突出尊重维护制度权威的意识，贯彻执行好国家各项政策制度。要加快完善国家各项税收政策制度，特别是加快《税收征管法》的修订进程，全面厘清税务机关的法定职责和纳税人的权利义务，进一步压缩自由裁量权，更好地促进税收法治。要全面推行“三项制度”、规范税务行政裁量权、优化税务执法方式和健全完善税收监督考评机制，减少税务部门内部审批工作的流转环节，降低制度运行成本，营造公平公正的税收营商环境。

（五）通过“五措并举”聚集税收保障合力，巩固提升协同共治能力

深化“五措并举”的实践表明，最大限度释放政策红利，需要凝聚多部门合力，构建退税减税降费政策协同共治体系。在今后的税收治理过程中，税务部门需要进一步拓展深化各方面的协同配合，持续打造税收协同共治格局。在当前退税减税降费协调机制基础上，进一步优化部门协调，打破部门间的壁垒与界限，加快构建税费协同共治体系，营造良好的政策执行环境。在税收政策监管上实现多部门协同配合，进一步深化六部门常态化联合打击机制，充分调动各部门监管资源，不断提升打击精度，保持严的态势、突出打的威慑，有效提升共治效果。

（六）通过“五措并举”深化税收监控分析，巩固提升风险防范能力

深化“五措并举”的实践表明，深入挖掘税收大数据的金山银山，不断提升税收风险预警防控、分析识别、应对处理等能力，可以有效防范和遏制各类涉税违法案件。面对新的经济模式和新的偷逃骗税的方式给税收治理带来的挑战，税务部门要增强风险防范意识，不断提高对不法行为的风险防范与化解的能力水平。依托金税四期平台建立涉税风险评估监测系统，建立涉税风险指标体系，持续完善优化现有税费风险和行业风险管理模型。建立不同层次、不同阶段、不同维度税收风险点之间的关系矩阵，逐步从税（费）种风险穿透至行业风险、项目风险甚至具体经济行为风险，构建网络化税收风险管理格局。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第1期。）

欢迎按以下格式引用：

国家税务总局税收科学研究所课题组.“五措并举”精准落实新的组合式税费支持政策[J].税务研究，2023（1）：15-20.

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