关于建立常态化增值税留抵退税风险防控机制的思考
作者：
国家税务总局深圳市税务局课题组（国家税务总局深圳市税务局）
实施大规模增值税留抵退税政策以来，全国税务系统坚持“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举，有效保障退税资金“快准稳好”直达市场主体，助力宏观经济大盘稳定。目前，留抵退税工作已经成为基层税务机关一项日常业务，但有关风险防控机制尚未健全完善。本文结合留抵退税风险防控的深圳税务实践，思考对策措施，以期为建立常态化增值税留抵退税风险防控机制提供参考。
按照我国增值税一般计税原理，增值税销项税额减去进项税额后的金额为应纳税额，应纳税额如为正数即须缴税，如为负数则可以留到下期继续抵扣从而形成留抵税款。留抵的未能“消化”的进项税额，实际上挤占了企业资金，削弱了企业发展潜力。国际上大部分国家对留抵税款采用退税的方式处理。为遵循国际通行做法、深化增值税征管改革和激活企业资金流动性，我国自2018年起逐步实施并扩围增值税留抵退税制度。
当前，增值税留抵退税制度仍处于不断完善阶段，在推广及执行过程中，易受各种因素影响从而产生风险。一是因外部信息不畅带来的机制运行不畅风险。税收政策的落实离不开地方政府的全面支持和通盘统筹，在这个过程中，如果税务部门与其他政府部门的联通、协调不紧密，会带来退库资金未及时到位、退税对象适用错误等方面的风险。二是因税务部门内部政策执行不畅带来的执法、渎职风险。留抵退税涉及纳税服务、流程审核、风险应对及后续管理等多环节、多部门，在这个过程中，如果税务部门内部畅通配合机制不完善，没有形成更好的工作合力，容易出现因政策宣传不到位而导致的纳税人应享未享风险、因审核或风险应对不到位而导致的执法风险等。三是因资金红利诱惑带来的恶意虚抵骗税及内外勾结风险。留抵退税政策执行过程中，难免有些不法分子为获取留抵退税不惜铤而走险，制造各种虚构留抵税额骗取退税或伙同税务人员合作骗税。这也会带来一定的风险。
二、增值税留抵退税风险防控的深圳税务实践
为有效防控增值税留抵退税风险的形成，国家税务总局深圳市税务局在严格落实“五措并举”工作策略的基础上，争取多方协力，理清风险职责，强化内外防控，创新形成留抵退税风险防控工作策略——“‘一二三四’工作法”，取得了明显成效。截至2022年11月底，深圳市税务系统2022年累计为纳税人办理留抵退税611.63亿元，惠及7.89万户纳税人，为增强企业生产经营现金流提供了有力保障。
（一）落实“全市一盘棋”，保障政令畅通
增值税是中央地方共享税，留抵退税政策的实施必然会给地方政府带来财政压力，为此，深圳市税务局积极争取地方政府的理解与支持，努力实现全市一盘棋，确保政令畅通。一方面，紧密依靠地方党委政府。深圳市税务局党委靠前指挥，常态化向深圳市委市政府汇报退税减税政策落实及预测分析情况，做到五个“必汇报”，即退税资金安排必汇报、大额疑难退税申请必汇报、重大退税风险隐患必汇报、重大骗税案件必汇报、重大舆情事件必汇报，为地方政府经济决策部署提供有益参考，最大程度争取地方政府支持。另一方面，积极推动相关部门协同。联合财政、人民银行、公安、海关、地方纪委监委等多部门建立减税降费联席会议机制，定期召开会议共商对策，打通部门壁垒，凝聚共治合力。同时，强化退税减税政策落实领导小组工作统筹，将宣传、公安、银保监、市场监管、财政及人民银行等部门纳入减税降费联席会议，明确协调机制，确保退税资金、拨付到位，有效推动留抵退税政策顺畅实施。
（二）创新“两个机制”，推动政策执行
为解决税务部门内部因审核无边界、思想负担重带来的审核慢、政策执行不畅等问题，深圳市税务局创新建立多项制度机制，强化协同审核，推进精准执法。一是建立重大事项提级审核机制。出台《留抵退税提级审核工作办法》，充分发挥上一级税务机关掌握综合资源较好优势，将风险高、金额大的任务提级集中会审，为基层解难题、减压力。二是试行税务执法尽职免责机制。结合国务院关于营商环境创新试点要求，围绕留抵退税、发票管理等20项风险大、难点多的业务，开展税务执法尽职免责试点工作，制定《税务执法尽职免责办法（试行）》及事项清单，明确尽职免责条款和范围，让税务人员卸下思想包袱、敢批快批。如明确在留抵退税工作中，对因数据错误、指引缺失等5类非主观情形导致的审核问题可经党委研究后予以免责。
（三）树立“三个支撑”，提升执行效率
一是制定标准支撑。研究制定“留抵退税审核要点清单”和“风险排查清单”，将金税三期系统自动扫描生成风险指标的共性审核方法进行归类，明确特别风险指标的具体审核要点、处理办法等内容，为税务人员提供清晰明了的工作指南。二是提供技术支撑。针对人工审核过程中存在的效率低问题，借助数据赋能、利用RPA技术和一户式集成查询等方式辅助退税审核，并建立风险筛查模型，通过大数据分析对审核对象进行赋分，设置指标阈值，智能生成审批意见，有效缩短审核时长。三是强化人力支撑。针对大规模留抵退税期间时间紧、任务重的客观情况，进一步充实人员力量，组织稽查、风控、征管等骨干人员进行跨区域调度，组建留抵退税审核专班和风险排查专班，有效为基层税务机关及时解决各种疑难问题。
（四）构建“四道防线”，增强内外防控
一是把好事前审核防线，确保审得严、审得准。建立预审机制，对照存在留抵税额的企业清单，全面比对企业是否符合政策条件、是否存在风险，于事前把控好风险，并建立风险联合排查机制，选派稽查干部充实到留抵退税审核团队，提升审核质量。二是把好事中风控防线，确保早发现、早应对。总结提炼“隐瞒收入”“虚增进项”“买壳卖壳”等187个风险分析指标，聚焦批发零售、交通运输、房地产等重点行业进行多轮全量扫描，强化风险应对精准度，及时追回违规退税款。三是把好事后稽查防线，确保强震慑、强声威。紧盯异常指标、团伙作案等重点，持续通过“智慧稽查”项目设置如利用“票货分离”虚增进项税额、购买空壳企业组织作案等40余项指标进行多维度分析，快速严打严查，充分发挥“稽查尖刀”对打击骗取留抵退税违法行为的震慑力。四是把好全程内控防线，确保有责任、有监督。将内部控制、执法监督嵌入留抵退税的全过程，运用61个内控指标定期扫描，保障流程规范；注重对“人”的监督，制定不作为、乱作为的责任追究措施，尤其强化对内外勾结疑点的筛查。
增值税留抵退税风险成因复杂，虽然税务部门在实践中采取了多项措施加强防控，但在留抵退税工作日趋常态化的当下，仍存在一些风险隐患。
（一）政策落实不到位风险仍然不同程度存在
纳税人对政策不了解、不熟悉退税操作，均可能导致本愿申请的退税未能申请。按照政策规定，符合条件的留抵税额可以申请退还，也可以留待以后继续抵扣。在政策和操作充分知悉的基础上，纳税人是否申请退税还取决于其对自身财务情况以及现金流的判断。另外，退税属于审批类事项，并不是所有的申请都能获得批准。这其中，可能存在因纳税人未能享受政策而误读为“愿享尽享”落实不到位的风险。
（二）审核与执法风险防控仍然严峻
一是纳税人上报数据质量参差不齐，易产生审核风险。留抵退税审核涉及申报、开票、财务等大量数据，但这些数据主要由纳税人自主申报，由于纳税人经营规模不同其财务素质亦有高有低，导致上报数据的准确率参差不齐，在当前主要靠案头审核为主的情况下，存在审核出错风险。二是留抵税额形成跨度时间长且核实难度高，易导致执法风险。增值税留抵税额的形成比较复杂，常常涉及纳税人多年账务，如未开票收入未计入销项税额、免税销售商品或简易计税项目所对应的进项税额未转出等，要核查清楚是一项复杂而艰巨的任务，导致审核或执法不到位等风险增加。
（三）内外勾结等廉政风险防控仍需加强
相较于出口退税，留抵退税的申请方式更加便捷、流程更加简化。为了快速获利，部分不法分子铤而走险，企图通过虚增进项税额、隐瞒收入等方式骗取留抵退税，更想方设法拉拢税务人员充当“保护伞”“放行员”，导致有关廉政风险增加。大规模留抵退税工作开展以来，出现了税务人员受贿或内外勾结骗取留抵退税的案件，使得廉政风险防控更显重要。
（一）理念方法上“明确权责”
增值税留抵退税政策是2022年新的组合式税费支持政策的重要内容，社会各界对其实施产生的激励效应关注度高。因此，税务部门常把检查重点放在纳税人是否应享尽享税收优惠上，要求对未享受优惠的纳税人均要有台账、电话记录、书面说明等，在一定程度上增加了征纳负担。建议在制度建设中，树立还责还权于纳税人、明责明权于税务机关的理念，即：纳税人的责任是根据税收法律法规规定履行相应的纳税义务，并有权利根据其意愿决定是否申请享受退税政策；税务机关的责任是规范执法，对纳税人开展宣传辅导，并尊重纳税人的退税意愿。如税务机关已通过电子税务局向纳税人推送政策或优惠享受提示的，应可列入免责范围，不宜“一刀切”认定为未履职。
（二）服务措施上“理清边界”
为纳税人提供优质的纳税服务是税务部门的职责，但存在对纳税人“多次打扰”的服务风险，因此，在服务措施制定上需避免“无边无界”“多点并发”等现象，避免在打扰纳税人的同时，对税收刚性产生影响。目前纳税服务的渠道较为丰富，如电子税务局、电话、短信、微信以及各种App等，但由于各种渠道都不能保证百分之百全覆盖，导致出现重复通知、反复打扰纳税人的情况。因此，建议服务措施制定上可固化纳税服务渠道，确定税法宣传的边界、标准以及途径，发挥有限资源的最大效应。税务人员除特殊需要外，原则上不再人工拨打电话、发送短信进行宣传辅导，纳税服务以官方公告为准，无须另外留痕，引导纳税人主动查询相关信息。
（三）制度制定上“统一标准”
一是要制定尽职免责标准。对于审批人员依据纳税人自行申报的错误数据或故意弄虚作假作出的判断予以免责。要明确审批并非就是稽查，在时间有限的情况下，对于一些较为隐蔽或故意为之的数据，应交由事后追查。二是要制定落实政策工作的标准，解决税务机关担责的问题。核心是要解决“审什么”“怎么审”“审到什么程度”三个问题。应该细化审核内容和审核重点，逐一明确审批中应该关注的风险点以及对应的核实方式和处理办法，尽量避免裁量权放大，量化审核标准，使基层税务人员审核有章可循。
（四）风险管理上“建立闭环”
留抵退税政策实施以来查处的各种问题，反映了税务机关风险防控管理仍有不足。要建立留抵退税风险防控全链条闭环管理，加强事前、事中、事后的风险管理，特别要把事前风险管理工作的完善列为首要任务。如在日常管理中，可把规范纳税人申报作为常态化工作来抓，在纳税人申报时，通过系统对存在简易计算或免税项目纳税人进行逻辑检测，提示其应填报进项税额转出等。通过加强全链条闭环管理，实现大部分问题在事前发现整改，小部分问题通过事中风险排查阻断，个别问题转为事后打击、并将事后打击形成的典型案例总结规律进而反哺至事前风险管理，真正将“五措并举”落到实处，实现风险防控机制常态化。
（五）技术开发上“精确定位”
随着数字经济的快速发展，纳税人的经营行为呈现多样化、复杂化，使得纳税人留抵税额的形成各具特色。如处于初创期的企业，由于主要以投入为主，普遍会存在退税额较少的情况。因此，建议在信息技术开发上，可结合企业生命周期、经营特点等持续探索。一是风险指标制定上，可结合企业生命周期特征制定，如针对5年以下经营期的纳税人可重点筛查进销匹配、是否存在虚开发票等问题，减少误伤。二是流程制定上，需深化“信用＋风险”理念，设置简易审核流程。如对信誉度高、经营期长的大型国有企业，可开通绿色审核通道。三是对申请频次集中度高的行业，可结合行业特性分类建立留抵退税风险指标库，定期开展风险筛查，调整指标精度，加强风险应对，促进增值税留抵退税工作更精准。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第1期。）
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国家税务总局深圳市税务局课题组.关于建立常态化增值税留抵退税风险防控机制的思考[J].税务研究，2023（1）：109-112.
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●全流程智慧税务绩效建设的实践与探究——基于国家税务总局河北省税务局的创新实例