增值税留抵退税政策的实践与思考
作者：
钟油子（国家税务总局湖北省税务局）
面对世纪疫情和百年未有之大变局相互叠加，党中央、国务院统筹国内国际两个大局，因时应势强化跨周期和逆周期调节举措，出台了新的退税减税降费政策。作为新的组合式税费支持政策的重要内容之一，增值税留抵退税政策为稳定宏观经济大盘提供了强有力的支撑。
（一）凸显税收中性理念，规范增值税制度设计
税收中性是指政府的征税行为需要尽量避免给纳税人造成额外负担以及干扰市场经济的正常运行。通常认为，增值税以纳税人销售产品、服务等活动的增值额作为计税依据，不仅税基广泛，而且纳税人可以通过多环节的链条征收方式将税收负担最终转移给消费者。在这个过程中，如果纳税人在上一个购进环节所缴纳的增值税能够充分在下一个销售环节得到抵扣，不仅在流转过程中的重复征税问题可以得到解决，而且不会产生额外的税收负担。因此，增值税通过层层抵扣的制度设计与链条完整的征管操作，能够确保增值税负担落在最终消费者身上，这就是“税收中性”的最好体现。正因为如此，在经济合作与发展组织（OECD）财政事务委员会定期颁布的《国际增值税/货物劳务税指南》（The International VAT/GST Guidelines）中，所概括的增值税的第一大核心特征就是确保其实现对最终消费者征税。
在1994年税制改革中，出于抑制地方投资过热和增强政府财力的考虑，我国实行了生产型增值税，并规定“当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣”，即采取的是“留抵而不退税”的制度设计。作为当时全面建立增值税制度的配套管理方法，留抵机制存在一定的历史必然性，但是这种设计中断了增值税税负转嫁链条，既扭曲了经济行为，也不符合增值税制度设计的国际惯例，影响税收中性原则的落实。而留抵退税机制则能够真正打通增值税链条，有效避免重复征税。因此，我国自2018年以来不断扩大增值税留抵退税的范围与力度，其本身就是“转型”“扩围”“降率”等诸多改革之后再次完善现代增值税制度的有力措施。
（二）降低市场交易成本，增强市场主体信心
一是基于纳税人交易成本的视角看，有利于降低市场交易成本。根据新制度经济学的理论，政府作为税收制度的供给者，与税收制度的需求者即纳税人之间形成的一种成文的“契约”关系就是税收制度。因此，最有效率的税收制度就应该在符合交易成本最低的前提下，实现对社会资源最有效的配置。自1994年以来，增值税制度在执行中存在着大量的留抵税额，这一方面形成了政府的负债，会增加未来财政收支的不平衡性；另一方面，被政府占用的税款也意味着相当部分的企业（社会）资源游离于市场机制之外，不利于发挥市场对资源配置的决定性作用。而增值税留抵退税政策通过更大范围、更大规模、更快速度的退税，能够显著降低制度性交易成本，为经济高质量增长提供动力。
二是基于纳税人经营信心的视角看，有利于增强市场主体信心。在税收工作实践中，税收政策的制定与实施具有较强的靶向性，因而成为政府对经济运行进行宏观调控的重要工具。增值税留抵退税政策具有很强的市场信号传递作用。大规模增值税留抵退税在实施行业方面包括照顾型行业（如小微企业等）与激励型行业（如软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业等先进制造业、服务业），在实施范围方面涵盖增量留抵税额与存量留抵税额，充分向市场传递政府有能力且有信心呵护市场主体的信号。
（三）减轻企业资金压力，提升市场主体活力
资金是企业的生命线。在面临严峻的市场竞争压力与经营风险时，能否维持足够的资金是企业发展乃至生存的重要因素之一。运作良好的增值税留抵退税政策对于企业应对短期经营困境、形成长期市场竞争力乃至活跃市场主体活力具有深远影响。
一方面，留抵退税有助于提升企业资金周转速度。留抵退税政策将滞留于政府层面的企业资金予以退还，可直接减轻企业资金周转压力，对于面临短期资金紧张的企业而言，就是“雪中送炭”的纾困解忧措施，能够促进企业内部现金流的良性循环，增强其持续生产经营的能力。另一方面，留抵退税有助于缓解企业短期融资压力。留抵退税政策通过将留抵税额退还给企业，可直接增加企业可以使用的资金总额，在一定程度上减少企业的融资需求，在企业融资额度减少的同时也会降低企业债务的资金成本，进一步降低融资风险。
（四）改善税收营商环境，营造纳税信用风气
一方面，留抵退税政策有助于提升税收营商环境。自2017年以来，世界银行在其发布的全球营商环境报告中，对于税收营商环境的衡量指标专门增加了“报税后流程”指标，认为该指标能够体现纳税人和税务机关之间的互动，以及政府对资金的占用情况和税收征管的效率，从而更好地反映一个经济体的整体纳税环境。“报税后流程”指标包括四项内容，其中两项内容与增值税退税有关系，即“增值税进项税额退税审批时间”“增值税退税到账时间”。这表明优良的增值税留抵退税流程及机制是衡量税收营商环境优劣的重要参考指标之一。
另一方面，留抵退税政策有助于营造更好的纳税信用环境。由于留抵税额会增加企业税收成本与资金成本，因此在留抵退税环节，部分企业为获得更多利益，可能会通过各种非法手段骗取留抵退税。因此，增值税留抵退税必须结合纳税信用制度，践行“信用＋风险”的现代税务监管模式。无论将留抵退税政策限定于纳税信用等级高的纳税人，还是要求该政策的受益人不得在一定年限内发生违法行为与被处罚记录，都会激励纳税人更加重视纳税信用等级，规避涉税行为风险。这将有利于营造更好的纳税信用环境，维护良好的社会经济秩序。
二、增值税留抵退税政策的湖北实践经验
作为新的组合式税费支持政策的“重头戏”，大规模增值税留抵退税政策备受关注。截至2022年10月底，湖北省税务系统共为6.31万户增值税一般纳税人办理留抵退税840.35亿元。留抵退税盘活了企业资金，降低了经营成本，激发了企业投资动力、创新活力，助力经济社会发展的成效正在显现。
（一）“精简达”提速，让市场主体更“快”享受政策红利
精准滴灌小微企业是2022年新的组合式税费支持政策的重点任务之一。目前，湖北省小微企业退税户数占比达91.25%，金额占比达32.80%，是大规模增值税留抵退税政策的受益主体。为了更好地为小微企业提供留抵退税服务，有效缓解小微企业现金流压力，国家税务总局湖北省税务局试点“精简达”创先争优项目，提高退税效能。“精简达”适用范围为增值税留抵退税额在10万元（含）以下的小微企业（含个体工商户）。“精”就是依托税收大数据，通过智能画像、靶向定位，批量生成符合退税条件的纳税人，精准推送留抵退税政策。“简”就是进一步精简资料，简化流程，由传统的“申请—审核—退税”的模式变为“主动提醒—提前预审—快速退税—事后监管”新模式，并运用留抵退税风险模型，有效防范骗取留抵退税风险。“达”就是建立留抵退税协同保障机制，做到税务部门核准退税与财政部门及时拨付资金、人民银行延时服务及时退付税款相匹配，推动形成精诚共治的局面，确保部门协同快速兑现政策红利。
（二）“点对点”提效，让市场主体更“准”契合发展布局
为增强湖北经济发展后劲，进一步做大做强产业经济，湖北省税务局以促进制造业等留抵退税重点支持的行业高质量发展为切入点，组建留抵退税专业化工作团队，“点对点”辅导办理退税、“点对点”分析政策效应。由于不同行业留抵退税情况存在较大差异，湖北省税务局在具体落实留抵退税政策时，一方面聚焦“光芯屏端网”等新一代信息技术，以及生物医药、汽车制造等优势产业和正在推进的重大项目，针对个性化需求，专人跟踪解决退税实务操作、资金保障、会计核算等方面问题，提高退税效率；另一方面，根据湖北省“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，结合湖北三大都市圈产业特点，针对高端制造等重点行业和高新技术重点企业退税资金投向，开展政策效应分析，引导企业加大研发投入、扩产扩能，激活政策效应，加快建设全国构建新发展格局先行区。
（三）“智慧办”提能，让市场主体体验更“优”营商环境
为了确保留抵退税又快又好，湖北省税务局按照《关于进一步深化税收征管改革的意见》中建设“智慧税务”的要求，充分发挥信息技术作用，不断提升市场主体的获得感和满意度。一是利用多种形式的新媒体开展宣传，举行“税收优惠促发展惠企利民向未来”专题新闻发布会，发布“一图了解退税要点”、企业退税故事、热点问答等宣传产品，实现政策宣传辅导全覆盖。二是提供“远程办”“码上办”“上门办”等多样化服务，创新退税服务举措。三是坚持一手抓退税进度、一手抓风险管理，从“事前审、事中防、事后打”三个层面分别编写工作指引，创新审核工作法，构建完善风险防控体系，做到人机结合、科技防范，对风险企业“快识别、快预警、快应对、快查处”，持续释放严厉打击恶意骗税的强烈信号，维护公平的市场环境。特别是在留抵退税风险防控领域，始终坚持退税进度和风险防控“两手抓、两手硬”，通过创新留抵退税风险防控体系、强化违法打击力度、增加违法曝光频率等方式，有效防范了留抵退税系统性风险。
（一）处理好组织收入与落实政策之间的关系
表面上看，组织税费收入与落实留抵退税政策之间存在矛盾，税务部门组织收入工作压力进一步加大。但是，组织收入与完成好留抵退税工作是辩证统一的关系。一方面，经济决定税收，实施大规模增值税留抵退税是党中央、国务院作出的重大决策部署，是应对经济下行压力、稳定宏观经济大盘的关键性举措，将会为市场主体释放巨大红利，产生“税款”回补效应，进而促进经济健康发展，利于税费收入的组织。另一方面，依法依规组织税费收入，是税务部门的神圣使命。这两者都是税务部门的职责所在，必须做到应退尽退、应收尽收。
（二）处理好短期利益与长远发展之间的关系
短期看，地方财政支出会面临较大压力，尤其是在土地财政难以为继、传统税源减少的大环境下，实施大规模增值税留抵退税政策会有很强的“阵痛”。但从长远看，实施大规模增值税留抵退税政策，相当于为市场主体“供氧”“输血”，有助于进一步优化税收营商环境，增强市场主体抵御风险的能力，保障宏观经济大盘稳定，实现高质量增长，对税收事业的长远发展和税收收入的可持续增长有积极效应。税务部门在留抵退税政策执行过程中，应密切关注留抵退税退库规模与退税专项资金的使用状况，积极与当地财政部门联系，避免出现因为地方财力不足而导致无法退税、延期退税的情况，努力协调留抵退税过程中的退税资金安排与退税额度不匹配的矛盾。
（三）处理好加快退税速度与有效防范风险之间的关系
在当前的留抵退税工作中，有一种错误认识，认为要求退税进度和要求防范风险是矛盾的。事实上，防范风险是做好留抵退税工作的前提和基础，与退税速度的快慢并没有关系。一方面，加快政策落实速度，确保税款第一时间退到市场主体账户，有助于让市场主体更快、更早享受政策红利，这是出于市场主体现实的需要，也是对税务部门工作的考验。另一方面，不法分子骗取留抵退税违法行为，不仅会扰乱市场经济秩序，而且会降低大规模留抵退税政策的实施效果，必须予以严厉打击。针对总体工作部署而言，“退得快”是发展所需，“退得稳”是安全所系，把握好快与稳的平衡才能在保证退税进度的同时有效防范风险。税务部门既要增强政策直达快享的大局意识，又要坚持防范风险的底线思维，在有效防范风险的同时，想方设法地加快政策落实速度。这是落实落细留抵退税政策的应有之义，两者不可偏废。
实施新的组合式税费支持政策特别是大规模增值税留抵退税政策，是稳增长稳市场主体保就业的关键举措。为确保退税减税红利精准“落袋”，在今后的政策制定与管理实施中，应注意从以下五个方面进行不断深化。
（一）进一步加强部门联动协作
目前，增值税留抵退税工作涉及税务机关多个部门。落实留抵退税政策，需要各部门在专项工作小组领导下通力协作，形成合力，形成行之有效的工作联动机制。政策法规部门要负责协调明确相关政策口径，收集整理政策执行中反映的问题并及时组织研究处理；货物和劳务税部门要承担留抵退税工作的整体规划、政策落实和指导，以及退税规模测算工作；收入规划核算部门要与财政部门、人民银行沟通协调，做好资金保障、退库办理工作，分析留抵退税对税收收入和地方财力影响；纳税服务部门要负责留抵退税政策宣传辅导及纳税服务；税收大数据和风险管理部门要负责防范化解留抵退税政策落实风险，开展问题筛查、指标编制、风险识别、疑点推送；稽查部门要加大打击骗取留抵退税违法行为，坚持“露头就打，打早打小”，筑牢税收管理的最后一道防线。
（二）进一步推进省以下财政分担机制
为减轻省级以下退税压力并提高留抵退税效率，建议明确省与省以下各级政府的留抵退税分担机制。结合各级地方政府的财政体制及财力状况，根据实际增值税收入情况，合理确定留抵退税分担机制，科学分配承担比例，均衡地区财力，使退税制度更加合理和公平。避免出现不合理的财政分配情况，切实减轻基层财政退税压力，确保留抵退税及时退付。同时，要积极做好留抵退税财力保障和退税支持，以确保当面临较大财政分配压力时退税款可以安全直达纳税人，保障退税工作精准落实。
（三）进一步增强支柱行业活力
总体看，大规模增值税留抵退税政策聚焦制造业等重点行业、基础行业，精准锚定国民经济运行和产业链、供应链中的关键环节，充分体现助力稳增长、保就业、惠民生的政策导向。未来可考虑逐步扩大留抵退税政策包含的支柱行业范围，加大退税规模与保障力度，让更多支柱行业能够享受政策带来的红利，更大范围地释放支柱行业活力，有力推动支柱行业成长和发展，扩大就业并带动整个社会经济发展。同时，保障优质服务，为纳税人提供更快捷、更规范、更高质量的纳税服务，帮助支柱行业稳健发展。
（四）进一步完善留抵退税政策内容
现行留抵退税政策只涵盖纳税信用等级为A级或B级的纳税人，但当前所有新设企业信用等级直接被评定为M级的规定，使得新设企业无法享受留抵退税政策，而新设企业在创立初期往往会形成较多的留抵税额。一方面，建议扩大留抵退税政策覆盖范围，考虑将M级新设企业包括在内，提高对新设企业的政策激励力度，激发企业活力，为企业营造更好的营商环境。另一方面，短期内在顶层设计有待完善的情况下，可采取另一种过渡性措施。对于新设企业等不符合退税条件的企业，税务部门可以对其经营规模、经营主体性质、经营能力等进行评估，根据评估结果分为符合退税、一般退税、不符合退税三个等级，并根据退税等级，在留抵退税专项资金中一并予以安排，以支持新设企业扩大投资，应对经营发展所需要的新技术研发和设备升级等问题。
（五）进一步强化留抵退税风险防控
骗取留抵退税具有多样化、隐蔽化、团伙化、跨地域特征，为保证增值税留抵退税政策充分发挥作用，税务机关必须严厉打击、及时防范骗取留抵退税违法行为。首先，在积极引导纳税人正确理解留抵退税政策、应享尽享政策红利的同时，还要善于总结、精准识别骗取留抵退税行为的动向，及时采取应对措施。其次，在税务机关对纳税人的税务监控体系从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变的征管形势下，企业只有加快自身税务风险管理的脚步，从合同、发票、数据、资金等方面强化相关证据链管理，才能保证涉税风险最小、税负最轻。最后，要进一步聚焦团伙式、跨区域、虚开发票虚增进项骗取留抵退税等违法犯罪的风险行为，创新留抵退税风险防控体系，以零容忍的态度坚决予以打击，释放严查重处骗取留抵退税违法犯罪行为的强烈信号，对风险管理部门移交的案源依法依规从严从快进行查处，形成打击骗取留抵退税的压倒性态势，护航留抵退税政策精准落地。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第1期。）
欢迎按以下格式引用：
钟油子.增值税留抵退税政策的实践与思考[J].税务研究，2023（1）：21-25.
-END-
●全流程智慧税务绩效建设的实践与探究——基于国家税务总局河北省税务局的创新实例