环境保护税对大气污染治理的政策效果评估——以283个地级市大气污染治理效果为例

Original 税务研究税务研究 2023-09-20

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作者：

张月（西北大学经济管理学院）

王凤（西北大学经济管理学院）

吴燕杰（西北大学经济管理学院）

一、引言与文献综述

工业污染排放是城市大气污染的主要源头。针对工业污染排放问题，早期的排污费制度立法层次和收费标准均偏低，致使减排降污效应不足（马蔡琛等，2020）。2018年1月1日正式生效的《环境保护税法》，立法层级上升至国家法律高度，有的地方还采用了高于原排污费的幅度税率中的较高税率标准。环境保护税开征后，“费改税”对大气污染治理是否存在绿色红利效应？不同税率地区的大气污染治理效果是否存在差异？这些问题亟须探究，以便为环境保护税的完善提供政策依据。

已有研究探讨了环境保护税的绿色红利效应，认为其对解决环境外部性产生积极作用（Pereira 等，2016），尤其是在重污染行业内效果显著（Freire-Gonzalez 等，2018），并主要归因于环境保护税倒逼污染企业使用清洁生产要素、创新绿色生产技术（于连超等，2021）。但也有学者提出相反观点，认为征收环境保护税势必增加企业生产成本，挤压绿色创新支出，不利于末端污染治理（Lyubich 等，2018）。上述文献多从企业视角探究环境保护税的政策效果，尚没有基于城市大气污染治理效果视角评估环境保护税的政策效果。基于此，本文以我国2016—2019年283个地级市为样本，运用双重差分法精确评估环境保护税对大气污染治理的效果，进一步从环境保护税税率探究不同税率导致的政策效果差异，为完善环境保护税制度提供实证依据。

二、理论分析与研究假设

环境保护税主要对企业排污者行为与地方政府管理加以双重约束，最终影响城市空气质量。一方面，环境保护税倒逼高污染企业绿色生产技术创新等以降低污染物排放，从而使空气质量优化。“波特假说”认为，环境保护税作为市场化的环境规制手段，将外部成本内生化以调动企业技术创新积极性，在生产过程中使用清洁生产技术或在生产末端采取治污措施（温湖炜等，2020）。另一方面，环境保护税通过立法确立了征收的强制性，对政府征收行为加以规范和约束，征收强度远高于排污费。因此，从企业排污者与政府监管者两个视角，本文提出假说1。

假说1：环境保护税开征对大气污染治理具有良好的政策效果。

环境保护税对企业排污行为的约束或治理效果受到环境保护税征收范围、税率水平等因素的影响，而各地的环境保护税税率是在法定幅度税率范围内自行确定的，所以，不同的税率水平，效应不同。环境保护税税率提升直接增加企业税负，企业税负增加会迫使企业优化生产工艺或改进污染处理排放设备，最终从生产源头和末端处理对污染物进行治理。当税率较低不能对污染企业造成成本压力时，污染企业容易产生“付费排放”行为，不利于污染物治理。只有当税率提升后的边际生产成本大于其清洁能源使用成本、改进生产工艺成本或改进末端污染处理设备的边际治污成本时，理性生产者才会倾向于在生产源头使用可再生清洁能源或改进生产工艺，或在生产末端进行绿色技术创新优化排放设备（刘金科等，2022），而高耗能资源的使用量下降最终体现于污染物减少（Cullenward 等，2020）。因此，我们提出假说2。

假说2：环境保护税征收税率提升将进一步优化大气污染治理效果。

三、模型设定、变量与数据

（一）模型设定

目前，我国对于大气污染治理效果的观测主要以城市观测结果体现，所以，我们以不同城市在环境保护税实施前后是否改变税率标准为分组依据，采用双重差分方法进行因果识别。对照组是环境保护税实施后采取税负平移的161个城市，实验组是环境保护税实施后进行税负提标的122个城市。通过实验组和对照组内大气污染的对比来评估环境保护税的政策影响效果。考虑到城市空气质量变化具有明显的季节性特征，本文构建如下计量模型：

其中：i代表城市，t代表季度，Y_i,t表示i城市第t个季度大气污染物的平均排放水平（选择6项指标分析政策效果）；Treat_i是二元分组虚拟变量，Post_t为二元时间虚拟变量，Treat_i×Post_t衡量政策净效应的交互项；Control_i,t为一系列控制变量，j代表控制变量个数（共5个控制变量），n=2、3、4、5、6；μ_i为城市个体固定效应，η_t为时间固定效应，在回归中加入城市与时间的双向固定效应，能够识别出更为准确的计量结果。此外，为剔除其他随城市、时间变化因素的影响，设置ε_i,t作为随机扰动项。

（二）变量与数据

1.被解释变量。《中国空气质量在线监测分析平台》公布的大气污染数据包括空气质量指数（Air Quality Index，AQI）、细颗粒物（PM_2.5）、可吸入颗粒物（PM₁₀）、二氧化硫（SO₂）、一氧化碳（CO）、二氧化氮（NO₂）、臭氧（O₃）共7种。在环境保护税大气污染物税目（以下简称“税目”）下，可吸入颗粒物（PM₁₀）不属于子税目，细颗粒物（PM_2.5）对应税目下11个子税目，税目下有7个子税目是形成臭氧（O₃）的前体物，税目下的氮氧化物子税目是形成二氧化氮（NO₂）的主要化合物，二氧化硫（SO₂）、一氧化碳（CO）均为税目下的子税目，所以，本文选择AQI、PM_2.5、SO₂、CO、NO₂和O₃作为被解释变量，AQI是依据各种污染物浓度值换算的综合空气质量数值。

2.核心解释变量。城市i在第t年是否进行税负提标（Treat_i×Post_t）为核心解释变量。Postt反映政策是否在t年实施，以2018年1月1日为临界点，在此之后赋值为1，否则为0；Treat_i是城市i是否进行税负提标，若城市i属于实验组则取值1，否则为0。

3.控制变量。借鉴陈弄祺等（2016）、杨斯悦等（2020）的研究方法，控制变量选择经济发展水平（GDP）、火电产量（TPO）、民用汽车拥有量（CAR）、城市常住人口总数（TP）和就业人数占比（EP）。

4.数据。根据样本可得性，大气污染数据来自空气质量在线监测分析平台。该平台发布的最新大气污染月度数据截至2020年6月，因而，本文选取2016—2019年全国地级市作为初始样本。其他数据来源于《中国城市统计年鉴》等。为保证数据质量，对数据进行如下处理：剔除数据缺失的城市，最终构建283个地级市，16个观测季度，共2424个有效面板数据库。

主要变量的描述性统计如表1（略）所示。从实验组和对照组各污染物排放浓度均值看，政策前的PM_2.5均未达标，但政策后的对照组达标，实验组未达标；两组的SO₂、CO、NO₂、O₃政策前后均达标，但是部分城市的个别污染物排放仍严重超标。对比政策前后大气污染物排放变化情况可以发现：除O₃以外，两组其他污染物浓度均有不同程度的下降；实验组政策后的AQI、PM_2.5、SO₂、CO降低幅度均大于对照组，但NO₂下降幅度略小于对照组。可能的原因：实验组城市中非金属矿物制品业，电力、热力生产和供应业，黑色金属冶炼和压延加工业三个行业的氮氧化物排放量占全国工业氮氧化物排放量的近40%。实验组的NO₂排放基数远大于对照组，从而导致实验组NO₂排放量在政策前后变化比例小于对照组。

四、实证分析与稳健性检验（略）

五、结论与政策建议

（一）结论

本文以2016—2019年中国283个地级市的面板数据，运用双重差分法对环境保护税的大气污染治理效应进行分析，得出以下结论。（1）相较于税负平移城市，税负提标城市的综合空气质量（AQI）以及PM_2.5、SO₂和CO排放的治理效果显著，但是NO₂和O3的治理效果不显著。（2）除了O₃的治理效果不显著之外，税负提标的高税率组（每污染当量4.8～12元）的AQI以及PM_2.5、SO₂、CO和NO₂的治理效果均显著，但税负提标的中等税率组（每污染当量1.8～4.8元）只有AQI、PM_2.5、SO₂的治理效果显著，而CO未得到有效治理，NO₂排放不降反升，可能存在“付费排放”现象。（3）环境保护税开征仅对高污染地区的SO₂和CO有明显遏制作用，未能对AQI以及PM_2.5、NO₂和O₃产生治理效果。

（二）政策建议

1.将全部臭氧（O₃）前体有机物纳入环境保护税大气污染物征税范围。臭氧（O₃）对眼睛和呼吸道有刺激作用，对肺功能也有影响，较高浓度的臭氧对植物也是有害的。从环境保护税的大气污染治理效应看，O₃是在环境保护税征收后未得到显著治理的污染物之一。一定程度上，这与我国环境保护税目前只对臭氧前体有机物的10%征税有关。有限的征税范围，没有充分发挥税收对污染物排放的治理作用。因此，需将全部臭氧前体有机物纳入环境保护税大气污染物征收范围。

2.税负提标中中等税率的山西省应提高一氧化碳的税率水平至高税率水平（每污染当量4.8～12元）。根据2019年12月到2020年2月冬季的24小时日度监测数据发现，中等税率组除山西省以外的其他省份的CO 24小时排放浓度均值均小于1mg/m3，而CO 24小时平均排放浓度标准限值为4mg/m3，只有山西省CO 24小时排放浓度存在超标现象，超标天数为12天。因此，建议提升山西省一氧化碳税率至高税率水平，以治理山西省CO排放问题。

3.税负提标的中等税率组（每污染当量1.8～4.8元）应提高氮氧化物的税率水平至每污染当量4.8～12元。税负提标地区的中等税率组共包括7个省份，分别是四川、重庆、贵州、海南、湖南、广西和山西，这7个省份的工业源氮氧化物排放量约103吨，占税负提标地区工业源氮氧化物总排放量的53%，超过二分之一。2020年四川、重庆、贵州、海南、湖南、广西和山西的GDP同比增长分别为8.2%、8.3%、8.1%、11.2%、7.7%、7.5%、9.1%。可以看出，这些省份承受环境保护税税负的经济能力在提升，因此，这些省份氮氧化物的环境保护税税率水平应提高至高税率（每污染当量4.8～12元），以解决NO₂排放治理问题。

4.将挥发性有机物中的PM_2.5前体物纳入环境保护税征收范围。高污染地区税负提标未能对PM_2.5、NO₂和O₃产生明显治理效应，从而导致其综合环境质量治理效果欠佳。为此，应“各个击破”，从而使高污染地区的空气质量治理产生显著效果。上述政策建议1和2可以分别解决O₃和NO₂未得到有效治理的问题。关于PM_2.5，由于高污染地区中由挥发性有机物二次转化形成的PM_2.5占据一定比例，本文建议将挥发性有机物中的PM_2.5前体物纳入环境保护税征收范围。生态环境部《重点行业挥发性有机物综合治理方案》（下文简称《方案》）指出，重点区域即京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等是挥发性有机物排放的主要地区，并且高污染地区中石化行业、工业涂装行业等重点行业是产生挥发性有机物的主要行业。《方案》列出的重点区域重点行业挥发性有机物中PM_2.5前体物共有11种：甲苯、正十二烷、间/对二甲苯、苯乙烯、正十一烷、正癸烷、乙苯、邻二甲苯、1,3-丁二烯、甲基环己烷、正壬烷。而目前的环境保护税仅对其中的甲苯和苯乙烯征税，其余9种均未被列入环境保护税大气污染物征税对象，所以建议将正十二烷、间/对二甲苯、正十一烷、正癸烷、乙苯、邻二甲苯、1,3-丁二烯、甲基环己烷、正壬烷均纳入征税范围，以便控制挥发性有机物的排放，更好发挥环境保护税对高污染地区PM_2.5的治理作用。