“双碳”目标下支持打造国家清洁能源产业高地的税收建议

作者：

袁继军（国家税务总局青海省税务局）

2021年，习近平总书记在青海考察工作时强调，青海要打造国家清洁能源产业高地。实现绿色低碳发展，能源是主战场。党的二十大报告指出：“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。”在减碳倒逼机制下，经济发达省份有更大的清洁能源消费需求，而青海省在能源结构优化转型上有空间、有条件，可积极建设国家清洁能源产业高地，为全国如期实现碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）作出青海贡献。税收是政府宏观调控的重要政策工具。在打造国家清洁能源产业高地的过程中，应充分发挥税收在校正环境成本外部性、促进环境改善和应对气候变化方面的重要作用，助力实现“双碳”目标。

一、青海省清洁能源产业的经济和税收特点

近年来，青海省致力于建设国家清洁能源产业高地，将资源优势转化为产业优势，不断培育壮大新能源产业，清洁能源产业发展已形成规模优势，税收收入规模也不断攀升。

（一）清洁能源装机容量和发电量快速增长，但能源资源利用与巨大的开发潜力不相适应

青海省清洁能源装机总量从2017年的2 164万千瓦增长至2021年的3 893万千瓦，年均增长15.81%。清洁能源占电力总装机的比例从2017年的84.43%提高至2021年的90.83%。青海省清洁能源发电量从2017年的400亿千瓦时增长至2021年的737亿千瓦时，年均增长16.51%。其中，水力发电、光伏发电、风力发电5年来分别增长0.62倍、0.71倍、7.82倍。清洁能源发电量占全省总发电量的比重达83.09%，较2017年提升了12个百分点，清洁能源产业高地建设初具规模。青海省可用于新能源开发的荒漠土地面积约10万平方公里，装机规模可达35亿千瓦，折合年发电量约5.6万亿千瓦时。但到2021年年底，青海省光伏发电装机总量仅占全省可开发量的0.5%，风力发电装机总量仅占全省可开发量的12.7%，清洁能源开发与青海清洁能源巨大的开发潜力相比还有很大差距，与清洁能源产业高地的发展定位有一定距离。

（二）清洁能源部分行业聚集效应突出，但产业融合发展步伐缓慢

依托丰富的水能、风能、太阳能等可再生能源资源，青海省清洁能源产业实现稳步增长。分行业看：2021年青海省税务部门登记注册的水力发电企业为255户，较2017年增加36户，年均增长3.88%，占清洁能源总户数的33.2%，5年来累计入库税收收入80.12亿元，占全省清洁能源税收收入的71.77%，较2017年增长1.23倍；光伏发电企业366户，较2017年增加148户，年均增长13.83%，占清洁能源总户数的47.66%，5年来累计入库税收收入30.39亿元，占全省清洁能源税收收入的27.22%，较2017年增长3.69倍；风力发电企业147户，较2017年增加90户，年均增长26.72%，占清洁能源总户数的19.14%，5年来累计入库税收收入1.13亿元，占全省清洁能源税收收入的1%，较2017年增长1.15倍。由此可以看出，近年来青海省光伏发电和风力发电行业增势迅猛，逐渐成为清洁能源产业增长的支撑点。与水力发电、光伏发电、风力发电出色的发展势头相比，青海省光热、天然气、生物质能等发电企业仅有4户，5年来仅实现税收收入20余万元。由于其他清洁能源产业发展进度缓慢，青海省打造“多极支撑、多能互补”能源体系的目标短期内实现难度较大。

（三）清洁能源税收收入规模不断攀升，但对总体税收收入的贡献度不高

青海省清洁能源税收收入从2017年的10.53亿元增长至2021年的30.4亿元，年均增长30.35%，累计入库111.63亿元。分年度看，5年来青海省清洁能源分别实现税收收入10.53亿元、18.36亿元、26.57亿元、25.77亿元、30.40亿元，同比分别增长51.93%、74.36%、44.72%、-3.01%、17.97%。虽然青海省清洁能源产业税收收入规模呈持续上升的趋势，但2021年清洁能源税收收入占青海全省税收总收入的比例仅为6.98%，对总体税收收入的贡献度仍然偏低。

（四）清洁能源主体税种表现突出，但行业间税收差异较大

分税种看，青海省清洁能源税收主要集中在增值税、企业所得税和耕地占用税三大税种。2017—2021年青海省三大税种分别实现税收收入60.38亿元、31.42亿元、13.11亿元，分别占清洁能源税收收入的54.09%、28.15%、11.74%，其他税种收入合计仅占清洁能源税收收入的6.02%。

1.增值税受政策影响大，行业间税收收入分布不均。青海省清洁能源增值税收入从2017年的6.24亿元增加至2021年的15.14亿元，年均增长24.81%。分行业看：青海省水力发电行业开发利用时间早，企业基本进入持续盈利阶段，税收收入年均增速稳定保持在13%左右，增势趋于平稳；光伏发电行业由于在2018年12月31日后不再享受增值税即征即退50%的优惠政策，5年间其增值税收入年均增长245.66%，呈爆发式增长趋势；风力发电行业5年来实现增值税-0.35亿元，主要原因是其享受增值税留抵退税和即征即退50%的双重优惠政策，且风力发电项目前期投入较大、产生的进项税额留抵较多，税收收入实现时间晚，所以增值税短期内呈负增长。

2.企业所得税贡献突出，企业盈利能力不断增强。青海省清洁能源企业所得税收入从2017年的0.88亿元增加至2021年的8.41亿元，增长8.56倍。分行业看，水力发电、光伏发电、风力发电行业企业所得税收入5年来分别增长16.56倍、4.23倍、40.90倍，年均增速分别达到104.69%、51.25%、154.42%，企业所得税收入的逐年高速增长表明青海省清洁能源税收贡献进一步增强，行业整体盈利处于较高水平，企业发展呈现良好局面。

3.耕地占用税收入快速增长，清洁能源投资规模持续扩大。青海省清洁能源耕地占用税收入从2017年的2.02亿元增加至2021年的5.39亿元，增长1.67倍。光伏发电设备占地面积大，因此光伏发电是耕地占用税最主要的税收收入来源，占青海省清洁能源耕地占用税收入的72.77%。耕地占用税作为一次性税源，是企业在投资建设前期缴纳的主要税种。耕地占用税收入快速增长，体现出青海省清洁能源企业投资意愿充足、投资步伐加快。

二、制约青海打造国家清洁能源产业高地建设的税收因素分析

税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。“双碳”目标的设定，对税收“向绿而行”提出了更高要求。税收应在促进“双碳”目标的实现、支持青海打造国家清洁能源高地中发挥重要的推动作用，主要体现在筹集财政收入、优化资源配置、促进绿色发展等方面。但现行税收制度、政策、征管还存在一些不足之处，影响和限制了绿色税收职能作用的充分发挥。

（一）税收制度因素

1.增值税制度设计本身导致清洁能源产业税负偏高。传统的火力发电企业可以购买煤炭等燃料进行增值税进项税额抵扣，而风力发电、光伏发电等发电设备不依靠“原材料”进行发电，所以即使风力发电和光伏发电的新能源企业能够享受增值税即征即退50%的优惠政策，但其增值税税负仍相对偏高。

2.企业所得税政策亟须调整。一是优惠力度偏小。虽然我国对高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税，对企业研发费用给予加计扣除等税收优惠政策，一定程度上降低了企业研发成本，促进了新能源企业的技术创新，但与一些国家为了尽快转变能源消费结构、对部分新能源发电行业实行免征企业所得税的税收优惠政策相比，优惠幅度仍有待进一步提高。此外，我国实行企业购置环境保护、节能节水等专用设备的投资额的10%可以从企业当年应纳税额中抵免的政策，与一些国家如荷兰对企业购置的节能设备按照购置成本的50%进行税前扣除相比，我国对新能源产业的税收优惠力度较小。二是优惠期限较短。实现“双碳”目标是国家长期的重大发展战略部署，而目前企业所得税“三免三减半”的税收优惠只有6年的优惠期限，与实现“双碳”目标的时间不相适应，难以对清洁能源产业大规模发展形成有效的引导。

3.环境保护税税制还须优化。环境保护税定位为治污而非减碳，没有专门针对碳排放征收，税收对工业节能减碳的调节力度小，企业的环境保护税税负较低，难以充分发挥环境保护税推动实现“双碳”目标的作用。2021年青海省环境保护税收入仅占全省税收收入的0.21%，说明环境保护税在税收制度中的作用并不显著。从税制设计看，环境保护税税制存在税率较低、税目分类不明确等问题，税制有待进一步优化。

（二）税收政策因素

1.增值税政策支持力度不够。目前清洁能源行业中只有风力发电可以享受增值税即征即退50%的优惠政策，水力发电、光伏发电项目的优惠政策均已到期不再执行。增值税的相关优惠政策对水力发电、光伏发电行业支持力度不够，不能有效降低相关行业的税收负担。

2.其他清洁能源税收优惠政策尚存空白。青海省现已开始探索建设兆瓦级干热岩发电示范项目及可再生能源制氢储氢用氢示范项目，在《青海省生态经济发展规划（2021—2025年）》中制定了力争在“十四五”期末建成装机300万千瓦和打造高原绿氢输出基地的目标。但现行的税收政策中缺乏对天然气、生物质能、氢能等可再生能源发电项目的优惠政策，且对清洁能源储能电源和储能设施方面缺乏税收政策支持，在推动清洁能源互补融合发展方面激励不足。

3.城镇土地使用税缺乏统一征收标准。目前青海省对在省内设立的光伏产业园、生态太阳能发电等园区（含光伏产业生产经营用地，包括建设用地、按原地类管理的土地），认定为工矿区，对园区企业按照对工矿区企业征收城镇土地使用税的相关规定，征收城镇土地使用税。但其税率由各市、自治州人民政府自行决定，且集中式光伏发电项目实际占地面积测算存在计算标准和征收标准不统一的问题，不利于新能源发电产业的有序、良性发展。

（三）税收征管因素

1.税收征管信息化水平有待进一步提升。随着电子化办税普及率不断提升，更多的清洁能源产业纳税人选择线上电子化办税，但目前的电子征税系统智能化水平还不能完全匹配纳税人的需求，大数据在税收治理环节发挥的作用还不够充分。

2.多部门协同管理机制不顺畅。如《环境保护税法》确定了“企业申报、税务主导、环保协作、政府协调”的征管模式，规定了由生态环境主管部门监测排污数据并定期交送税务机关，由税务机关征收环境保护税并将涉税信息定期交送生态环境主管部门，但并未明确具体的职责分工，多部门协同治理的局面还未打开。

3.信息共建共享平台未搭建。信息共享机制是实现绿色税收有效征管的重要技术保障。目前税收征管系统和环境保护检测系统之间的数据并未实现平台化交换，且缺乏统一的信息共享标准，在实际征管过程中存在信息化链条不统一、平台监测数据并未覆盖全部纳税人的情况，影响环境保护税的征收效率。

三、支持青海打造国家清洁能源产业高地的相关税收建议

积极支持青海打造国家清洁能源产业高地，要高度重视税收在低碳发展中的“助推器”作用，通过优化税收制度、完善税收政策、创新税收征管，进一步理顺税收与低碳发展的关系，寻求税收制度、税收政策、税收征管与建设国家清洁能源产业高地的最佳结合点，以生态文明的理念绿化税收制度，提档升级绿色发展方式，促进清洁能源产业集约化发展，助力经济社会实现低碳转型。

（一）优化税制设计，推动国家清洁能源产业高地建设

1.适当降低清洁能源产业增值税税率。考虑到清洁能源发电没有增值税进项税额抵扣的实际，从降低清洁能源发电行业税负的实际情况出发，建议适当降低水力发电、光伏发电、风力发电等清洁能源发电产业的增值税税率，促进行业健康有序发展，进一步激发市场活力。

2.加大企业所得税优惠力度。在规范合理制订环境保护技术标准的基础上，扩大环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录的范围，提高企业所得税的优惠力度，即对购置使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》中规定的专用设备，将其投资抵免额从10%提高到40%，对其他列入国家产业鼓励目录的环境保护设备按投资额的10%给予税收抵免。在加速折旧方面，允许电力储能设备实行加速折旧，对关键设备可以考虑像法国、荷兰等发达国家那样允许当年在企业所得税前100%税前扣除。在政策优惠期限方面，对企业所得税“三免三减半”起始时间等方面加以完善，延长清洁能源产业相关的企业所得税优惠年限，增加企业在投资抵免、加速折旧等方面的税收优惠，构建统一、长期、有效的新能源发展税收支持政策，保持政策的完整性和连贯性，切实减轻企业税收负担，有效引导企业投资。

3.完善环境保护税的功能定位。要充分协调环境保护税等相关税制对碳排放的惩罚性约束作用，尽快扩大环境保护税的征收范围，通过在环境保护税中增设“二氧化碳”税目来实现碳税的征收，将在生产消费过程中产生二氧化碳的化石燃料纳入征收范围，提高煤炭使用成本，倒逼企业将资金投入碳减排技术研发和应用，促使企业加大对清洁能源的使用。

（二）完善税收政策，支持国家清洁能源产业高地建设

1.扩大税收优惠范围。一是继续对光伏发电及水力发电项目实行增值税即征即退50%的优惠政策，通过优惠税率、减税、退税等方式支持清洁能源产业发展。二是在工业生产环节，实施鼓励低碳工艺和资源循环利用的税收优惠政策，有效协调和衔接对风力、光伏、太阳能等新能源的税收优惠政策，促进清洁能源产业的发展。三是对使用清洁电力的行业和企业给予一定的税收优惠政策，鼓励企业使用清洁电力，增强企业购买“绿电”的积极性，提升清洁能源消化能力。

2.优化资源配置。一方面，通过税收优惠政策鼓励和支持储能技术和储能配套设施的研发与推广应用，提升电源稳定性。另一方面，大力建设清洁能源基础设施，建设多能互补的清洁能源示范基地，科学布局地热、氢能、核能等能源供给新品种，推动地热、干热岩等非常规能源产业发展，将天然气发电、地热项目技术研发投入等清洁能源技术创新纳入税收优惠范畴，实现由太阳能、风能、水能少数能源发展转变为水能、风能、光伏、地热、天然气等多能源协同融合发展。

3.统一城镇土地使用税执行政策。进一步细化城镇土地使用税的征收范围，统一征收标准，并且要按照统一公布的标准严格执行，彻底改变以往土地税费政出多门、不按规定执行以及自由裁量权过大等弊端，维护土地税收制度的权威性、统一性、严肃性。

（三）创新税收征管，助力国家清洁能源产业高地建设

1.提高征管信息化水平。进一步完善电子税务局功能应用，开发数据自动更正功能，提高纳税人申报准确率，增加税收优惠精准推送模块，降低相关政策申请门槛、减少审批环节，精简审批手续，为企业提供点对点、定制的个性化服务，确保惠企政策落实落地。

2.畅通多部门税费征管协同机制。建立由税务机关、环境保护部门、地方政府、其他相关部门共同参与、分工协作、各负其责、发挥优势的多部门协同征管机制。积极实现资源整合，进一步规范办税行为，形成多部门既相互协调又相互监督的协同治理机制。

3.建立涉税信息共建共享机制。搭建全国统一的涉税信息共享平台，集中整合税收征管系统和环境保护数据监测系统的各项数据，制定统一的涉税信息标准，严格限制数据采集、应用的范围，建立全国统一的涉税信息数据库，进一步减少税收征管阻力。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第5期。）

欢迎按以下格式引用：

袁继军.“双碳”目标下支持打造国家清洁能源产业高地的税收建议[J].税务研究，2023（5）：55-59.

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