税收：强国建设民族复兴的稳定鳍

作者：

白彦锋（中央财经大学财政税务学院） 

李泳禧（中央财经大学ESG研究所）

纵观近现代以来英国、美国等成功崛起大国的历史，经济实力是核心基础（人民日报社理论部，2013），科技实力是根本支柱（陈奉林，2006），军事实力是关键保障。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。强国建设民族复兴的过程是国家治理体系不断完善、治理能力不断增强，从而达成治理目标、展现治理效能的过程。

政府在国家治理体系主体中居于重要地位（应松年 等，2020），是推动强国建设民族复兴的责任主体。马克思提出，“赋税是喂养政府的奶娘”，政府的稳定运转离不开税收筹集的稳定收入。税收政策是政府履行国家治理责任的重要手段，既能实现逆周期调节，维持经济稳定运行（王军，2020），又能引导资源配置，支持科技创新，培育战略性新兴产业和未来产业，促进经济稳定增长。税负分配是政府促进社会公平、维持社会稳定的重要抓手；税收服务是政府与基层的稳固纽带，税务部门是与人民群众联系最紧密的政府部门之一（王军，2021）；税收数据能够全面及时反映经济动态变化（田彬彬，2022），有力支持政府的决策分析与形势判断。在航海领域，主要靠船舵控制方向、“稳定鳍”促进稳定。从国家治理中的职能作用可以看出，税收是强国建设民族复兴的“稳定鳍”。习近平总书记指出，“一个大国的崛起，绝不可能是轻轻松松、一帆风顺的，必然要经历一番艰苦的磨炼和斗争”。保障强国建设民族复兴的大船劈波斩浪、行稳致远，需要发挥好税收的“稳定鳍”作用。

一、强国建设民族复兴视角下的税收职能

（一）筹集财政收入

强国建设民族复兴需要政府稳定地提供一定规模的公共产品。比如，国防普遍被认为是纯公共产品，强大的军事实力可以保护国家的主权，为国家提供一个稳定的发展环境，是强国建设民族复兴的重要保障。公共产品的提供需要财政资金，筹集财政收入是税收的基本职能（高培勇，2023）。通过向个人和企业征收税款，政府能够获得资金来满足公共需要，包括基础设施建设、教育、医疗、国防等各个方面。而税收具有强制性、固定性、无偿性的特征，这些特征使得税收能够保证财政收入的稳定，进而保证公共产品稳定提供。

（二）支持国家战略

国家战略是国家集中资源补短板、强弱项、锻长板、增后劲的重要抓手，对强国建设民族复兴有着重要意义。税收不仅仅是财政收入的主要来源，更是国家战略实施的关键支撑。从短期看，经济运行过程中不可避免地会面临周期性波动，在经济衰退时，政府可以通过减税政策，激发企业和个人的消费和投资欲望，提高社会总需求，促使企业增加生产和雇佣更多劳动力，进而刺激经济的复苏，反之则反。通过税收政策的灵活运用，政府能够实现逆周期调节，有效熨平经济波动，保持经济稳定运行，减少实现长期国家战略的阻碍。从中长期看，一方面，在当今全球化的经济环境中，通过制定差异化的税收政策，能够创造有利于本国企业生存和发展的环境；另一方面，通过调整税收政策，政府可以引导社会资源的配置，影响市场主体的行为，使资源更加合理地流向国家战略的重点领域。比如：通过减税优惠引导资金流向科技创新、环境保护等战略性领域；通过提高某些消费品的税率来调整居民消费结构，影响居民消费习惯等。

（三）促进社会公平

社会公平有助于维护社会稳定，是社会长治久安的重要保障。习近平总书记指出，“社会稳定是国家强盛的前提”。在市场经济中，财富分配不可避免地呈现出一定的不均衡。一些人可能因为资源、技能或机遇的优势获得更多的财富，而另一些人可能因为疾病、自然灾害等各种原因而陷入贫困。若社会贫富差距达到一定程度，则会造成社会动荡。调节财富分配是税收的重要职能，通过税收的方式，政府可以在社会中重新配置财富，缩小财富差距，缓解社会矛盾。一方面，收入相对较低、财富相对较少的人群适用较低的税率、享受更多的税收优惠，从而负担相对较少的税收。另一方面，健全反避税防控体系，避免富人通过合法手段规避税收，鼓励高收入、高净值人群更多承担社会责任、回报社会。通过税收制度保障社会中弱势群体的利益，缩小社会贫富差距，促进社会公平，可为社会稳定打下坚实基础。

（四）辅助谋策施策

在大国实现崛起的道路上面临着众多不确定性，且大国通常面临着复杂的内部情况，需要因地制宜、因人施策。因此，精准谋策、精准施策对于大国崛起具有极其重要的作用。税收作为政府与基层的稳固纽带，能有力辅助决策部署。一方面，税收辅助政府精准谋策。税收数据准确度高、涉及面广、穿透力强、更新速度快，大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术为税收数据的有效采集、迅速处理、准确分析提供了基础。深挖税收大数据“金山银库”，在微观层面，可以了解企业的生产经营状况、纳税人的收入水平等详细信息；在中观层面，可以观察税收对某一行业或领域的影响；在宏观层面，可以清晰了解国家经济的总体运行情况。另一方面，税务部门与其他政府部门开展数据共享与合作，辅助政府精准施策。比如，通过发票流挖掘本地重点行业供应链与销售链痛点，将数据与商务部门的服务信息进行共享，辅助商务部门，打通产业链供应链。

二、历史视域下的大国崛起与税收——以美国为例

（一）税收政策促进产业发展

大国崛起的过程中，通常会伴随着产业结构的优化和升级。工业化往往能够使一个国家的经济和社会发展取得显著的进步，从而在国际竞争中取得优势（金壮龙，2023），因此，工业化是实现国家经济发展、提升国家综合实力，进而实现大国崛起的重要途径。回顾美国崛起的过程，美国从农业大国，逐步发展成工业大国，再到服务业和高科技产业的大国（郭树华 等，2018），税收发挥着不可或缺的重要作用。

关税是促进产业发展的重要抓手。对于新兴产业，通过关税政策可以弥补国内和国外生产成本上的差距，从而抵消外国产品在竞争上的优势，保护本国工业的发展，同时，对于国内急需的某些产品又可采取特别的政策，让其免税进口以填补供给缺口。对于成熟产业，可以通过实施“竞争性”关税，鼓励外国商品的进口，从而与本国的商品形成竞争，促进本国成熟产业进一步发展，降低本国的物价并限制垄断的形成。对于粮食、能源等关系国家安全领域的产业，通过关税政策，一方面，推动构建多元稳定的贸易渠道，保障国家粮食、能源资源、产业链供应链安全；另一方面，保证国内有一定的生产和技术能力以及人力和经验储备（邹加怡，2021）。

1790年，美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿在《关于制造业的报告》中提出了将关税由单一收入筹集职能转变为收入筹集与贸易保护两种职能的想法。他提出，运用关税政策，保护美国国内新生工业的生存和发展（刘畅，2013）。美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊任期内，通过了《1816年关税法》，标志着美国的关税实质上转变为保护关税（张京萍 等，2017）。1897年至1901年期间担任美国第二十五任总统的威廉·麦金莱说：“我们成了世界第一大农业国，我们成了世界第一大矿产国，我们也成了世界第一大工业生产国，这一切都源于我们坚持了几十年的关税保护政策。”1913年，美国第二十八任总统伍德罗·威尔逊签署了《安德伍德关税法》，大幅降低了美国具有较强国际竞争力的产品的进口关税，以此来鼓励外国商品的进口，促进企业间的竞争，降低相关商品的价格。美国《1962年贸易扩大法》第232条款规定，当进口商品的数量会影响美国国家安全时，总统有权通过关税及其他措施调整进口。唐纳德·特朗普执政时期，基于“232调查”对铝、钢铁进行进口限制或配额措施（白彦锋等，2020），实质上是通过关税手段保护国内产业。

二十世纪八十年代后，美国税收政策开始向促进产业转型升级倾斜，美国通过税收减免、投资税收抵免、加速折旧等税收政策，激励研发创新，推动科技产业升级（刘群 等，2004）。比如，拜登政府在2022年推出了《通货膨胀消减法案》，突出对电动汽车、关键矿物、清洁能源等前沿领域的支持，其中一些条款规定，只有购买了美国制造的电池组件或关键原材料的电动汽车，才能享受税收抵免的资格。这种歧视性税收优惠能促进美国本土新能源汽车产业链的发展，但也引发了欧盟、日本、韩国等经济体的不满。

（二）税收体系保障社会稳定

社会再分配需要通过征收税收和政府非税收入实现，个人所得税是其中关键。美国联邦个人所得税制度十分复杂，有大量的扣除、宽免和抵免的规定，其内容占据了美国《国内收入法典》将近一半（财政部《税收制度国际比较》课题组，2000）。理论上，虽然个人所得税设计相对复杂，征收效率偏低，但是其符合受益原则与量能课税原则，公平正义程度高（高培勇，2023）。

1861年，美国首次征收个人所得税，但直至1913年《美国宪法第十六修正案》生效，美国才开始常态化征收个人所得税，在此以前，个人所得税仅作为一种临时的筹款机制存在（刘畅，2013）。马克思、恩格斯提出通过“征收高额累进税”等措施，“一步一步地夺取资产阶级的全部资本”，可见设计累进税率是实现再分配的重要手段。美国常态化征收个人所得税以来一直采用累进税率，最多时税率级次达到56级。1913年至今100多年来，美国个人所得税最高税率呈现“M”形变化趋势，两个高点分别出现在1918年和1944年，分别为77%和94%。二十世纪三十年代至二十世纪八十年代以前，得益于个人所得税的再分配效应，美国贫富差距逐渐缩小。1986年《税制改革法案》大幅降低了美国个人所得税的最高边际税率，贫富差距又开始迅速扩大（朱明熙 等，2014）。除累进税率外，美国个人所得税制度中的区别纳税人身份、替代性最低税等设计也体现其公平性。美国从1949年开始以婚姻状态区别纳税人身份，制定不同的个人所得税税率，到如今逐步完善成户主申报等4种类型，确保家庭承担的整体税负更为公平和合理（王红晓 等，2017）。1969年《税收改革法案》引入替代性最低税旨在防止富裕纳税人通过大量享受税收优惠来减少其税负。

（三）税收合作维持国际地位

大国崛起必然伴随国家海外利益的延伸和拓展，各国必然需要建立海外利益保障机制（韩保江，2021）。税收合作是海外利益保障机制的重要组成部分。

在所得税出现前，关税是主要的跨境税种（高阳，2020）。美国最早的税收合作是关税领域的合作。十九世纪时期，美国就与加拿大、夏威夷开展过双边互惠贸易，1890年关税法修正案赋予总统以谈判、达成互惠性商业协定的权力。1934年，美国颁布了互惠关税法，授权总统可以与拉美各国缔结最高不超过50%优惠的关税协定。第二次世界大战后，美国主导了《关税和贸易总协定》的原则和规则制定，推动贸易自由化和降低关税，对战后发挥美国资本与技术优势、构架以美国为核心的世界体系、巩固美国产业链地位有重要意义。

随着经济全球化迅猛发展及数字产业的快速崛起，所得税领域的税收合作成为当前国际税收合作的主要议题（冯俏彬，2021）。一方面，合理分配征税权，避免双重征税与双重不征税，维护全球经贸环境，促进国际贸易进一步发展，需要税收合作；另一方面，一国税务机关想要精准掌握本国居民纳税人的境外收入或利润并高效从中取得税收，离不开征管互助。

美国主要通过构建国际税收协定网络、全球税收信息交换机制和积极参与国际税收改革议题开展所得税领域的税收合作。早期的国际税收合作主要在西欧、美国及其殖民地之间开展（马海涛 等，2023）。1928年，国际联盟发布了世界上第一个双边税收协定范本，其中消除重复课税的主要方法为境外税收抵免制度，来自美国国内法。从二十世纪五十年代开始至今，美国一直处于全球税收协定网络核心区（马海涛 等，2023）。

美国积极构建全球税收信息交换机制，确保跨境资金流动的透明度，减少逃避税的可能性。2010年，美国通过了《海外账户税收合规法案》，于2014年正式生效，要求美国公民无论在国内还是海外，都需要对其持有的外国账户进行年度报告，海外金融机构需自动交换个人账户达5万美元以上或企业账户余额25万美元以上美国公民账户信息，否则将受到严厉惩罚。

为应对跨国企业的避税活动泛滥问题，2013年，经济合作与发展组织（OECD）和二十国集团（G20）发起税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划。BEPS行动计划对全球经济体持续产生深入影响，全球超过60%的国家（地区）都已加入该行动计划（王文静 等，2023）。2017年，特朗普政府推出《减税与就业法案》，创设了全球无形低税所得规则、境外无形所得规则、反税基侵蚀和规则滥用规则三项规则。这三项规则为2019年“双支柱”方案的提出提供了重要参考。为维护美国税制的国际竞争力，同时也为应对各国对数字经济产业采取的单边税收措施，美国积极参与“双支柱”方案的谈判（励贺林 等，2021）。美国在“支柱一”方案上主动让步，提议排除采掘业和金融业后，选择利润水平最高的大型跨国企业集团向市场国分配更多的利润，以换取支持美国提出的按国别计算的最低税率至少是15%的“支柱二”方案（姜跃生，2021）。

三、强国建设民族复兴目标下我国税收制度建设重点任务

（一）激发创新活力

习近平总书记指出，“当今世界的综合国力竞争，说到底是科技实力竞争”。这要求税收要发挥好支持国家战略的职能，巩固创新作为引领发展的第一动力地位，持续激发创新活力。要加强税费优惠力度，减轻创新型中小企业税负，针对专精特新“小巨人”企业、科技型中小企业制定税费优惠政策；细化个人所得税特许权使用费相关规定，提高科研人员创新激励；优化创新创业平台和创投企业税收优惠政策，提升政策效能。要提高税费服务质量，落实好已有支持创新创业税费优惠政策；发挥好税务咨询作用，加强对科技企业的税收指导；定期对企业创新涉及的国内税收制度文件进行系统性集成和分类处理，编制成指引公开发布。通过税制设计优化，推动国家整体创新活力提升。

（二）维护社会公平

习近平总书记指出，“加大收入分配调节力度”“保证人民平等参与、平等发展权利，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。这要求税收要发挥好促进社会公平的职能，缩小收入分配差距，充分调动人民劳动积极性和创造性。完善个人所得税制度，推进全面综合计征制与家庭计征制改革，合理调整税率级次。推动消费税改革，根据人民生活水平与消费内容的变化合理调整征收范围，优化税率结构。健全财产税体系，稳妥推进房地产税改革，引入遗产税、赠与税，规范财富积累机制，调节财富分配。

（三）推动合作共赢

习近平总书记指出，“大国更应该有大的样子，要提供更多全球公共产品，承担大国责任，展现大国担当”。国际税收秩序是重要的国际公共品，积极构建符合我国利益并兼顾广大发展中国家利益的国际税收新秩序是强国建设民族复兴的应有之义。要推动全球税收合作机制建立，强化多边合作机构职能，共商共建公平公正的税基分配机制，减少税收竞争，共同努力打击逃避税行为；强化全球税收信息交换，推动建立全球性的信息交流和共享机制，防范跨境逃避税行为，减少税收漏洞，提高国际税收征管的效率；站稳发展中国家立场，团结广大发展中国家力量，通过税收征管技术援助、技能培训等方式，帮助其他发展中国家建立健全税收征管体系、提高征管能力。

四、推动税收制度改革，更好发挥强国建设民族复兴中税收的“稳定鳍”作用

（一）数字化改革

近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术高速发展，数字技术对精准税收制度设计、提升税收服务质量、强化税收治理能力意义重大。一是加强税务数据挖掘能力。强化税收分析队伍建设，提高工作人员数据挖掘与分析处理能力，探索税收分析自动化、智能化技术应用，增强对涉税信息反映的经济社会状况研判能力，从税收角度看经济、看发展、想对策、提建议，强化税收经济分析工作的拓展运用，积极主动服务经济社会发展大局。二是推动跨部门数据共享。建立全国统一的涉税数据标准，联合银行、房管等部门制定数据共享制度，全面掌握个人收入和财产保有信息；实施纳税人涉税信息的一次报送，解决多部门信息采集造成的“多头跑、重复报”问题，简化涉税申报流程，降低涉税政策申报成本；完善“一人（企）式”“穿透式”归集的个人（企业）收入和财产信息系统，在个人（企业）所得税汇算清缴中实现从“人找数”到“数找人”的转变，提升税收服务质量；加强系统安全防护，实行信息分级分类管理和全程可溯安全机制，切实保护纳税人隐私。三是常态化“以数治税”。以个人所得税App应用为基础，将纳税人身份、单位、家庭、个人收入、大型资产等数据一体融合，基于数据全面的个人收入和财产信息云平台，重点监测“网红”等高净值人群的纳税情况，有效杜绝虚假申报、阴阳合同、现金收款、拆分收入等方式进行的逃避税情形，提升监管效能，防止税源流失；通过互联网公开大数据信息辅助税收治理，比如依托“饿了么”“美团”等外卖平台的订单量数据，辅助核算个体及小规模餐饮经营主体的应纳税额。打造规模大、类型多、价值高的税收大数据，以智慧税务推动税收治理现代化。

（二）低碳化改革

习近平总书记和党中央高瞻远瞩作出了“碳达峰”和“碳中和”的重大决策部署，这要求我国税制在前期强调“减污”的“浅绿”基础上，向强调“降碳”的“深绿”发展。一是抑制高碳排放消费习惯。适当提高汽油消费税单位税额，尽快恢复征收航空煤油消费税，适度提高大排量汽车的税率，大幅提高超豪华小汽车和游艇的税率，推动交通部门碳减排转型；研究扩大消费税征收范围，研究高碳行为消费税，将部分高耗能、高排放活动纳入消费税征收范围，比如大型表演、大型游乐设施、豪华酒店活动等。二是激励减碳技术研发应用。增强对碳捕集、利用与封存项目的企业所得税优惠力度，降低《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（2021年版）》（财政部 税务总局发展改革委生态环境部公告2021年第36号）中碳捕集、利用与封存项目“三免三减半”享受税收优惠的条件，完善与之配套的税收优惠实施办法，充分将项目的减碳能力与税收优惠结合起来考虑。

（三）共享化改革

通过完善个人所得税、消费税和引入遗产税、赠与税，加大税收调节力度并提高精准性，可以有效调整财富分配，促进社会公平。一是提高个人所得税公平性。稳步推进全面综合征收改革，逐步将股息、利息、红利等消极所得纳入综合计征范围；开展家庭计征制改革研究，从家庭视角出发判断家庭整体经济状况，减轻低收入家庭、单职工家庭的税收负担。二是增强对奢侈消费的调节力度。扩大消费税征收范围，对高档会所、游艇俱乐部等的奢侈消费行为进行征税；逐步将高档材质家具（如红木、黄花梨）、高档材质衣服（如皮草）等奢侈品纳入征收范围；优化税率结构，大幅提高高档烟、酒的消费税税率。三是研究引入遗产税和赠与税。遗产税、赠与税的开征，能够抑制资本的代际传承带来的财富失衡，推动高净值人群提高知识技术等无形资产的支出与传承，倡导个人通过自身努力获得收入的正确观念。

（四）国际化改革

伴随着经济全球化深入发展与社会信息化持续推进，我国企业加速深度融入国际市场，这要求我国税制应向“国际化”演变，以更好维护我国税收权益。一是加强全球税收合作，旗帜鲜明反对单边主义。坚定在国际税收合作框架下解决问题，积极参与国际税收改革议题，在国际税收改革领域提供越来越多的中国方案。二是帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力。大力推进“一带一路”税收征管能力促进联盟建设，提升联盟的吸引力、凝聚力和影响力；丰富“一带一路”税务学院培训体系，为广大发展中国家和低收入国家提供系统性、前瞻性的培训内容；扩展共建“一带一路”国家国别税收信息研究机制，为广大发展中国家和低收入国家提供税制问题分析与税收改革智力支持。三是持续打击国际逃避税。强化通报和磋商机制，提升税收信息透明度，深化税收信息共享；持续完善“一带一路”税收征管合作机制。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。）

欢迎按以下格式引用：

白彦锋，李泳禧.税收：强国建设民族复兴的稳定鳍[J].税务研究，2024（2）：20-26.

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