高质量发展、共同富裕与税收制度

作者：

孙颖鹿（河北大学管理学院） 

宋凤轩（河北大学共同富裕研究中心）

在推动高质量发展的过程中，税收主要通过增值税、企业所得税、环境保护税、消费税、资源税等税种的税制要素设计实现对社会资源的优化配置，提升物质财富积累水平、全社会经济发展效率和发展的可持续性（刘尚希 等，2019；黄凤羽 等，2021）。在调节收入分配、促进共同富裕的过程中，税收主要通过所得税制度设计合理分配收入（杨志勇，2021），个人所得税的累进税率设置和慈善捐赠所得税税前扣除制度都能够有效调节分配效果，提升分配的公平性（宋凤轩，2023）。推动高质量发展、促进共同富裕不仅需要完善的税收制度设计促进财富创造和收入分配公平，还需要高水平的税收征管制度规范财富积累机制和收入分配秩序，以更好实现税收职能（岳希明 等，2022），为贯彻落实新发展理念、加快构建新发展格局、最终实现高质量发展和共同富裕目标提供坚实的制度保障（高培勇，2021）。新发展阶段须充分认识税收在推动高质量发展和促进共同富裕中的重要作用，以科学的税制设计和完善的税收征管制度更好地推进高质量发展、促进共同富裕。

一、推动高质量发展、促进共同富裕的税收制度现状

（一）推动高质量发展的税收制度现状

税收制度推动高质量发展的重点体现在两个关键词，即“创新”和“可持续”。

创新是引领高质量发展的第一动力。创新驱动的经济才能实现持续的高质量发展，而科学发现、技术发明和产业创新是实现高质量发展的关键动因（金碚，2018）。新发展阶段对创新的要求聚焦于解决高新技术“源头活水”的问题，通过制度设计激励企业提高自主研发投入、加强科技成果应用，实现整个社会资源的优化配置，带动全要素生产率提升和增长动力升级，为经济社会发展创造更多财富的同时，促进经济发展质量的提升。在高质量发展目标下，税收对微观主体的创新激励主要体现为多税种优惠倾斜、直接优惠和间接优惠相结合的多元化优惠方式的特征：自2023年1月1日起，企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，再按照实际发生额的100%在税前加计扣除；2023年延续对国家级、省级科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间向在孵对象提供孵化服务取得的收入免征增值税的政策，以及对创业投资企业个人合伙人所得税优惠政策延续至2027年12月31日，等等。这些税收优惠制度设计对激发微观主体的创新活力、促进产业转型升级形成内在推动力，对我国突破创新瓶颈、转换经济增长动能，进而实现高质量发展具有重要作用。

可持续是高质量发展的长效保证。可持续发展要求经济向低排放、低能耗的发展方式转变（陈诗一，2009），以此推动绿色发展、低碳发展。党的二十大报告明确指出“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”。因此，污染防治和环境治理是改善环境和提升经济发展质量的重要内容。税收对经济发展可持续的推动作用主要体现在对高污染、高能耗行为的矫正和对节能环保行为的激励两个方面，通过不断健全绿色税收制度，为经济发展的可持续提供有力保障。2018年环境保护税的开征有效引导企业转向更为绿色的生产方式，带动经济的高质量发展（牛欢 等，2021）。2021年对部分成品油征收进口环节消费税，进一步强化了绿色税制对高质量发展的促进作用。2023年延续对废矿物油再生油品免征消费税政策以及对页岩气资源税减征30%的税收优惠政策，从正向激励了绿色生产和消费行为，推动经济发展的可持续。绿色税收政策措施对于绿色低碳生产、可持续的高质量发展提供了重要制度保障。

（二）促进共同富裕的税收制度现状

收入分配公平是共同富裕的首要内涵（张来明 等，2021）。改革开放以来我国经济保持持续快速增长，居民收入不断提高。与此同时，以居民收入差距扩大为代表的收入分配问题也愈加显著（杨志勇，2022），影响了共同富裕目标的推进，需要制度工具予以有效调节。税收调节是促进共同富裕的重要手段（董琦 等，2022）。其中，个人所得税直接作用于个人收入的属性和累进税制设计使其成为调节收入分配最有效的税种（宋凤轩 等，2023）。新发展阶段，个人所得税制度不断优化，其调节作用也逐步提升。2019年新《个人所得税法》实行综合与分类相结合的征税模式，将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得四项所得纳入综合所得征收，提升了税制的公平性（田志伟 等，2023）；个人所得税基本减除费用由3 500元/月（工资、薪金收入）提高至6万元/年（四项综合所得），以及三档较低税率级距扩大和专项附加扣除制度的设置进一步提升了个人所得税的累进性（张玄 等，2021）。2022年3月国务院印发《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，增加了3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，扩大了个人所得税专项附加扣除范围；2023年8月国务院印发《关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》，其中规定从2023年1月1日起，将3岁以下婴幼儿照护、子女教育以及赡养老人三项专项附加扣除标准分别由原来的1 000元、1 000元、2 000元提高至2 000元、2 000元、3 000元。个人所得税专项附加扣除的完善进一步强化了个人所得税的收入分配调节职能与作用。

在直接税中，企业所得税和个人所得税还通过对慈善捐赠行为的税收优惠发挥调节作用。《企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”《个人所得税法》第六条第三款规定：“个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定对公益慈善事业捐赠实行全额税前扣除的，从其规定。”

（三）助力高质量发展与共同富裕的税收征管制度现状

实现高质量发展与共同富裕，不仅要以完善的税制设计推动高质量发展、促进收入公平分配，而且要以高水平、高效率的税收征管助力税收调节职能作用的发挥。首先，税收征管范围的拓展和征管过程的规范化为提高税收征管水平提供制度保证。以平台经济税收征管为例，近年来我国不断完善对平台经济的税收征管制度建设：2021年出台的《国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》中明确提出“强化平台企业涉税信息报送等税收协助义务，加强平台企业税收监管，依法查处虚开发票、逃税等涉税违法行为”；2022年7月中央政治局会议又提出要完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管。这些为规范收入分配秩序、有效维护社会公平正义以更好地发挥税收的调节功能提供了有效保障。其次，税收征管数字化转型为增强税收征管精准度、进一步发挥税收效能提供技术保证。随着税收征管改革的不断推进，我国税收征管正在由以票控税、人工监管过渡到以数治税、智能监管的模式，智慧税务在各地税务机关中普遍推广，为精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治提供了智慧支撑与平台支持。最后，高质量的税收服务是提升纳税便利度和税法遵从度进而更好地发挥税收职能作用的重要方面。2018年国家税务总局发布了《办税事项“最多跑一次”清单》，打通了纳税服务的“最后一公里”；2019年国家税务总局发布了《全国税务机关纳税服务规范》（3.0版），对纳税人办税进行了更为细化、明确的指导，方便了企业和个人办理涉税业务，提高了税收服务效率，有效助力了税收职能作用的发挥。

二、推动高质量发展、促进共同富裕，税收制度有待进一步完善

（一）推动高质量发展的税制设计需进一步优化

在促进创新方面，研发费用加计扣除是我国激励企业创新的重要手段。比如，根据《财政部 税务总局关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》（财政部 税务总局公告2023年第7号），自2023年1月1日起，企业开展研发活动中实际发生的研发费用，在按规定据实扣除的基础上，再按照实际发生额的100%在税前加计扣除。一些发达国家为了鼓励企业研发，在研发费用税前扣除的基础上，实行研发费用税收抵免的税收优惠政策。比如：澳大利亚针对营业额在2 000万澳大利亚元以上的企业研发费用给予38.5%的税收抵免；葡萄牙《企业所得税法》规定，企业研发费用的税收抵免率为32.5%。而按照我国企业所得税一般税率25%计算，研发费用100%加计扣除的优惠政策相当于企业研发费用的税收抵免率为25%（100%×25%）；按照高新技术企业、技术先进型服务企业等适用的15%低税率计算，研发费用100%加计扣除的优惠政策相当于企业研发费用的税收抵免率为15%（100%×15%）。可以看出：一方面，相对于一些发达国家超过30%的研发费用税收抵免率，我国最高25%的研发费用税收抵免率的优惠力度相对较低，为了促进我国企业的研发，我国可进一步提高对于企业的研发税收优惠；另一方面，我国高新技术企业等享受的研发费用税收抵免率（15%）小于一般企业享受的研发费用税收抵免率（25%），不利于高新技术企业等的研发积极性。

在推动可持续发展方面，充分发挥税收抑制污染物排放功能与作用的环境保护税，其制度设计有待进一步完善。首先，环境保护税的征税范围较窄，排放的二氧化碳等污染物并未纳入环境保护税的征税范围（徐会超 等，2018）。其次，环境保护税税率偏低，基本比照原排污费标准的税率设计固然会在一定程度上稳定企业税负，但会影响企业主动降污的积极性，导致环境保护税的“绿色”功能削弱（马蔡琛 等，2020）。此外，有助于推动可持续发展的消费税、资源税等的征税范围也相对较窄，部分严重污染环境的塑料制品、排放大量二氧化碳以及二氧化硫的有害商品、破坏臭氧层的消费品和森林、草原、滩涂、湿地等自然资源还未纳入消费税和资源税的征税范围，其矫正功能与可持续发展目标还存在一定距离。

（二）促进共同富裕的税收制度需进一步完善

我国个人所得税制度在改革中不断优化，但其在征税模式、专项附加扣除制度等方面还存在不足，一定程度上影响了其收入分配调节职能作用的充分发挥。首先，现行征税模式下不同类型所得的差异化税负不利于个人所得税调节职能作用的发挥。在综合与分类相结合的征税模式中，综合征收的工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得主要为劳动所得，分类征收的股息红利所得、财产转让所得、财产租赁所得等所得来自于资本所得，劳动所得3%～45%的累进税率和资本所得20%的比例税率的差异化税率设置影响了二者税负的平衡，限制了税收调节职能的发挥。其次，专项附加扣除制度设计有待完善。当前7项专项附加扣除在应对个体差异化特征的灵活性上略显不足。比如，赡养老人专项附加扣除未考虑老人患有重大疾病等特殊情况。再如，在赡养老人专项附加扣除子女分摊比例设计上，《国家税务总局关于贯彻执行提高个人所得税有关专项附加扣除标准政策的公告》（国家税务总局公告2023年第14号）中规定，非独生子女与兄弟姐妹分摊每月3 000元的扣除额度，每人不超过1 500元。这其中并未考虑子女是否具备赡养老人的能力。假如一个家庭中有两名成年子女，其中一名子女由于疾病等原因不具备劳动能力，无法享受1 500元赡养老人的税收优惠，但现行分摊制度之下另一名子女又无法享受更高额度的扣除，导致专项附加扣除制度的调节作用受限。

在慈善捐赠方面，当前所得税对企业和个人的慈善捐赠行为激励性不强，税收调节效果不够显著（庞凤喜 等，2022）。一是企业慈善捐赠所得税优惠力度有待提高。年度利润总额12%的企业所得税扣除力度本身不高，尽管对超过部分允许向后结转三年，但对于一些规模较大的企业捐赠而言，结转期结束之后可能仍有部分捐赠无法享受税收优惠，这在一定程度上限制了企业的捐赠规模，抑制了企业的捐赠意愿，影响税收收入分配调节职能作用的发挥。二是个人所得税慈善捐赠优惠制度设计还有待优化。当前个人慈善捐赠除少部分可以全额扣除的特殊情况外，大部分个人慈善捐赠按照不超过应纳税所得额30%的部分进行限额扣除，且不可结转扣除，一定程度上影响了个人捐赠积极性。关于个人捐赠所得税优惠，国外很多国家都实行“一定比例扣除+一定年限结转”的做法。比如：美国《国内收入法典》规定，个人向公共慈善组织捐赠的现金扣除比例为50%，且对于超出当年扣除限额的部分允许向后结转五年；法国《个人所得税法》规定，纳税人向位于欧盟的公共或私人非营利组织（包括政党）的捐赠支出可享受捐赠金额66%的扣除，超过应纳税所得扣除限额的部分可向后结转五年。相比之下，我国针对个人捐赠的结转扣除制度设计还应进一步完善。

（三）税收征管制度建设需进一步加强

在促进高质量发展、发挥税收收入分配调节职能作用以促进共同富裕的过程中，我国税收征管制度建设面临着新的挑战。一是平台经济纳税主体认定和计税依据的确认存在难度。平台经济下催生大量个体从业者，其涉税行为具有过程虚拟性、收入碎片化、费用扣除少等特征，给税务机关的实际征管工作带来较大困难。比如，平台经济从业人员中相当比例的人员并未进行税务登记，现有征管条件下税务机关无法对其进行一一识别，部分个人利用这一税收征管弱点进行偷逃税款。二是税收征管数字化水平有待加强。当前，智慧税务已在各级税务机关普遍推开，很多地区都形成了各具特色的智慧税务模式，但地区差异化的技术标准和实施路径使得地区之间的涉税信息衔接存在困难，故地区间涉税信息共享程度有待深化。三是税收服务供求匹配度有待提升。在经济社会发展和现代技术不断升级的当下，纳税人对税收服务的需求水平不断提升，税务机关涉税业务规模和复杂程度也在不断攀升，使得税收服务供给很难满足纳税人的个性化需求，加上涉税专业服务机构的发展相对缓慢，对税收服务供给的补充乏力，不利于税法遵从度的提升，一定程度上影响高质量发展进程和税收收入分配调节职能作用的有效发挥。

三、税收制度推动高质量发展、促进共同富裕的实现路径

（一）优化税收制度，推动高质量发展

在促进创新上。首先，在研发费用税收优惠方式上，借鉴一些发达国家对于研发费用的税收优惠方式，将研发费用加计扣除政策改为税收抵免政策，避免国家鼓励发展的适用低税率的高新技术企业、技术先进型服务企业等享受的研发费用税收优惠的力度低于一般企业享受的研发费用税收优惠力度。其次，在研发费用税收抵免率设计上，建议将所有企业研发费用的税收抵免率提高至30%，以更大力度地激发所有企业的研发活力。

在促进可持续发展上。首先，应进一步完善环境保护税制度设计，尽快将二氧化碳排放纳入征税范围；在税率设计上，适度提高部分重污染物的税率，增强税收对污染行为的矫正作用。其次，应增强消费税和资源税的“绿色”属性。一是加大消费税的调节力度，尽快将一次性塑料制品、高污染化工产品等纳入消费税征收范围，同时提高成品油、电池、涂料等高污染、高耗能商品的消费税税率。二是优化资源税制度设计，逐步将森林、湖泊、湿地、草原等资源纳入资源税征收范围，同时提高对石油、天然气等不可再生资源的税率，促进能源消费结构向更加低碳、可持续的方向转型。通过多税种共同发力，最终形成环境保护税、消费税、资源税等多税种协调配合的绿色税制，促进高质量发展的可持续。

（二）完善所得税制度，提升税收对收入分配的调节职能与作用

良好的所得税制度对于调节收入分配、缩小收入差距进而促进共同富裕具有重要作用。首先，应扩大个人所得税综合所得征收范围，逐步将经营所得、财产转让所得、利息股息红利所得等资本所得纳入个人所得税综合所得征收范围，以有效平衡资本所得与劳动所得的税负，增强个人所得税调节收入分配的职能。其次，针对个人所得税的专项附加扣除制度，应结合个体差异科学设置扣除标准和分摊方式。比如，关于赡养老人的专项附加扣除：一方面，应根据老人的不同特点制定不同的政策，即对于患有重大疾病、无退休金的60岁以上老人，可提高赡养老人专项附加扣除标准至每月4 000元，以降低子女的赡养负担；另一方面，应根据赡养老人的子女特点制定不同的政策，即对于非独生子女共同赡养老人的，允许失去劳动能力子女的扣除额度由其他子女分摊，从而促进个人所得税收入分配调节职能作用的提升。

为鼓励企业和个人更多地参与慈善捐赠，应进一步细化、完善慈善捐赠所得税优惠制度设计。一是完善慈善捐赠企业所得税税前扣除制度设计，如对企业慈善捐赠超过利润总额12%部分的结转年限由三年提高至五年，进一步降低大额慈善捐赠企业的税负，激励企业更多地投身慈善事业。二是借鉴美国、法国慈善捐赠个人所得税优惠的经验，逐步放开个人慈善捐赠超过应纳税所得额30%部分的结转限制，实行三年内结转扣除，以激发个人参与慈善捐赠的积极性，强化税收的收入分配调节职能与作用。

（三）健全税收征管制度，助力高质量发展与共同富裕目标的实现

首先，强化对平台经济的税源监控。进一步健全平台经济税务登记制度、个人所得认定制度和涉税信息报告制度，将平台经济税源监管与平台经济用户注册相关联，对平台经济个人账户下的资金流动进行实时监控，确保对平台经济纳税人涉税信息的全方面监管，为促进经济的有序、高质量发展和税收对收入的有效调节提供保障。其次，完善税收征管信息共享制度建设，提高税务机关征管水平。2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确，“2025年建立税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制”。因此，应按照《意见》的要求，强化跨部门税收征管合作，在《税收征管法》中明确金融、市场监督管理、公安等部门提供涉税信息的义务，强化部门之间的信息交换和执法联动，以全国性税收征管信息共享促进智慧税务建设，提升税收征管效率。最后，优化税收服务供给，提升税收服务质效。一方面，提升税务机关的税收服务供给能力和质量；另一方面，应根据《意见》的要求，加强社会协同，积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务。两个方面协同发力，更好地满足纳税人个性化的办税需求，增强税收服务供求匹配度，推动构建和谐的税收征纳关系，为高质量发展和税收收入分配调节职能作用更好发挥提供更加优化的外部条件。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第1期。）

欢迎按以下格式引用：

孙颖鹿，宋凤轩.高质量发展、共同富裕与税收制度[J].税务研究，2024（1）：51-56.

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