税收政策促进就业的理论分析与实践探索

作者：

袁继军（国家税务总局青海省税务局）

就业是最大的民生。税收是国家调控经济的重要手段，对稳就业可发挥积极的作用：一方面，国家通过制定、延续、优化和精准落实各项减税降费政策，对大学生、退役军人等重点群体就业创业给予大力支持；另一方面，税务部门通过精细化服务，积极对接个人和用人单位的需求，提供精准帮扶，持续优化营商环境，可为促进就业保驾护航。本文通过对我国就业现状、不同税种对就业影响的原理分析，提出促进就业的税收政策的完善建议。

一、我国目前的就业现状

（一）就业规模

就业人员是指年龄在16周岁及以上、从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人员。根据国家统计局最新数据（见表1，略），截至2022年，我国就业总人数为73 351万人，相较于2018年减少2 431万人，降幅约为3.21%，就业人数整体呈现下降的态势，同比增长率也一直下降，2022年同比增长率下降突破1个百分点。

（二）就业结构

1.城乡就业结构。我国城镇就业人数从2018年至2021年呈现逐年增长的趋势（见表2，略），增长总数为2 481万人，增幅约为5.60%，2022年开始就业人数出现下降，相较于2021年减少842万人。乡村就业人数逐年减少，从2018年到2022年的五年间总人数减少4 070万人，降幅约为12.92%。随着城市化进程的加快，我国农村劳动力大规模向城镇转移，对城镇就业产生一定的压力，农村劳动力大量流失。

2.产业就业结构。如表3（略）所示，从2017年到2021年第一产业就业人数逐年减少，减少3 223万人，降幅约为15.88%，2022年第一产业就业人数较2021年增加591万人；第二产业就业人数从2017年开始连续两年下降后开始回升，并处于波动状态；第三产业就业人数从2017年至2021年呈现逐年增加的趋势，总数增加1 867万人，增幅约为5.49%，2022年出现就业人数减少。从2017年到2021年我国第一产业的就业比重不断下降，就业劳动力逐渐被第二产业、第三产业吸纳。虽然受经济下行的影响出现波动，但第三产业还是逐渐成为就业的主要选择。

（三）就业现状分析

1.就业结构性矛盾突出。就业人数整体呈现下降的趋势，且就业结构性矛盾突出。在部分劳动力难以实现就业的同时，部分企业却出现招工难的问题。劳动密集型企业因为去产能或者转型升级等原因，导致传统制造业岗位的需求逐渐减少，出现许多失业人员。这些失业人员的个人素质和知识水平与新兴、高新技术等知识密集型产业的发展需要存在差距，即使失业人员就业愿望强烈，也很难在就业市场中找到适合的岗位，因此产生了劳动力的供需矛盾。

2.农村劳动力转移带来机遇和挑战。随着城镇化的发展，我国农村劳动力持续向城镇流动，不仅对解决部分地区企业的用工荒问题和填补地方基础设施建设的劳动力缺口产生了积极作用，为产业转型升级留足空间，也为农村劳动力的高效转移带来了机遇。但是农村劳动力的持续流出使部分地区的农业生产效率低下，农村土地荒废，而城市又无法吸纳过多的农村劳动力，这就造成了就业压力增大，政府的转移支付增加。

二、税收对就业影响的理论分析

税收对就业的影响体现在税收政策的刺激导向上。税收优惠政策通过让渡一部分税收收入降低企业经营成本，可以让纳税人少缴或不缴税款，直接或者间接促进就业。一方面，实施直接促进就业的税收政策，引导企业雇佣重点就业人群，增加就业岗位；另一方面，减少企业的税收负担，让企业有更多的资金投入研发和扩大生产经营规模，吸纳更多劳动力就业，从而在一定程度上缓解就业矛盾。

（一）税收对劳动力供给的影响

税收对劳动力供给的影响主要是通过税收对劳动报酬率的影响来实现的。它主要反映在两个方面：一是税收对劳动力供给的替代效应，即增税降低了闲暇的机会成本，导致劳动者增加闲暇时间，从而减少劳动供给；二是税收对劳动力供给的收入效应，即增税后工资下降，劳动者为了维持原有的收入和生活水平而更加努力工作，以劳动代替闲暇，从而增加劳动力的供给。在替代效应占主导地位的情况下，增税将使劳动力供给减少，减税将使劳动力供给增加。在收入效应占据主导地位的情况下，增税将增加劳动力供给，减税将减少劳动力供给。

（二）税收对劳动力需求的影响

如果不考虑就业受财政支出的影响，单从税收本身来看，税收会使社会资源由私人部门转移到政府手中。一方面，征收直接税降低了投资预期净收益率和投资增长率，降低了就业水平；另一方面，征收间接税往往使产品价格提高，销量降低，生产减少，造成就业需求减少，失业人口增加。当税负增加时，企业为了降低成本和支出，会减少就业岗位，产生就业压力；反之，当税负减少时，就业岗位就会增加，从而缓解就业的压力。

（三）税收优惠对就业的收入影响和替代影响

1.收入影响。对于正常生产经营的企业而言，税收优惠政策让渡的税收收入间接提升了企业经营利润，增加了企业可支配资金，提高了企业投资效率，企业将多余的资金投入扩大再生产，就会增加对劳动力的需求；对于濒危企业和新建企业而言，税收负担会增加企业经营成本，企业为了维系生存会通过裁员的方式减少对劳动力的需求，此时通过税收优惠降低企业税负，可以保住此类市场主体，稳定就业人数。

2.替代影响。在企业生产经营中资本和劳动是最重要的两种要素，根据税收政策的不同会产生替代效应。一方面，当税收优惠政策对企业的资本和技术创新产生刺激作用时，就会降低企业对劳动的需求。比如，国家对高新技术企业的企业所得税减免政策会降低资本相对于劳动力的价格，产生替代效应。另一方面，当税收优惠政策直接降低劳动力成本时，就会增加企业对劳动力的需求。比如，国家出台了针对大学生、残疾人、退役军人等重点群体的就业支持政策，大量的人力投入就替代了资本投入。但由于税收优惠政策涉及人群的受益面较窄，会对未享受此类优惠政策的就业人群产生挤压效应，导致出现受惠群体对非受惠群体的替代。

三、我国现行税收政策对就业的影响以及存在的问题

（一）现行税收政策对就业的影响

1.企业所得税。作为我国所得税的重要组成部分，企业所得税在促进企业发展和促进就业方面发挥了重要作用。我国政府在保证财政收入稳定的基础上，通过一系列的税收优惠政策降低企业的用工成本，扩大用工需求，使企业吸纳更多的劳动者。企业所得税对促进就业的影响可以分为直接影响和间接影响。直接影响是对于雇佣下岗工人、应届毕业生、退伍军人、残疾人士等特殊群体的企业给予直接的减免优惠，促进此类人员的就业。间接影响是通过给予企业大量的税收优惠，降低企业的经营成本，促进企业做大做强，创造更多的岗位，吸纳更多的劳动者。因此，企业所得税主要从以下两个方向发力。一是促进中小微企业的发展。拥有独特优势的中小微企业与民营经济高度重叠，既是保市场主体的重要对象，也是保就业的重要力量。二是引导第三产业发展促进就业。党的十八大以来我国经济结构逐渐优化，经济重心向第三产业转移。第三产业涉及的领域众多，发展前景广阔，通过企业所得税政策降低第三产业的税收负担，推动其发展必然能激发巨大的吸纳就业的潜力。

2.个人所得税。个人所得税优惠政策可以吸引人才，支持创业。比如，对科技人员因对完成、转化职务科技成果作出重要贡献获得的股份等暂不征收个人所得税的政策，有利于激发创新活力。同时，个人所得税也可以降低中低收入者的税负，缩小贫富差距，刺激消费增长，推动经济发展。现有研究普遍认为，个人所得税的收入效应大于替代效应，个人所得税的税负降低能有效促进就业。然而，我国劳动力市场处于买方市场，直接税收入占税收收入比重较小，通过个人所得税调节就业可施展的空间较窄。个人所得税在税收政策覆盖的广度以及深度方面的不足，使得个人所得税在宏观调控上的作用较弱，对于低收入群体的激励作用有限，难以直接创造就业机会。

3.增值税。实行增值税优惠政策，可扩大企业的再生产和再投资，增加企业对劳动力的需求，促进社会就业。一是对社会劳动力需求总量产生影响。比如，自2018年起，税务部门实行大规模增值税留抵退税政策。该优惠政策能产生收入效应，不仅减轻企业的税收负担，增加企业的留存利润，也刺激企业扩大投资规模和生产规模。通过激发企业的活力，增加社会劳动力需求总量，从而促进就业。二是对劳动力结构优化产生影响。在社会劳动力需求总量不变的情况下，通过增值税税收优惠政策，企业可以将更多的资金投入技术研发等创新活动，产生替代效应，即用高技能的劳动力代替低技能的劳动力，增加对高技能劳动力的需求，从而优化劳动力结构。

（二）存在的问题

1.政策稳定性不足。一是税收优惠政策只覆盖部分行业、部分人员，实施期限不稳定。大多数促进就业的税收优惠政策实施期限为1～3年，时间短，效应低，很难真正解决就业问题。比如，针对大学生创业享受的税收优惠政策只是在大学毕业年度或者毕业后两年享受，享受时间不超过3年。二是补丁性文件繁杂。比如，针对小微企业，其优惠政策在近10年调整了多次，虽然频繁的修改可以有效地适应经济发展的需要，但是会使企业难以对政策进行有效评估，无法有效调整其对劳动力的需求水平。

2.税收优惠作用不明显。一是税收优惠政策只覆盖部分行业、部分人员。税收优惠政策的覆盖面对于企业所承担的税收负担有着重要的影响。虽然税收优惠政策多次调整，但是由于经济发展速度较快，新的经济形态层出不穷且我国人口众多，致使目前我国促进就业的税收优惠政策覆盖面有限，只是局限于部分行业、部分人员。享受优惠的企业大多限于服务型企业、商贸型企业以及加工型企业，而未将所有能安置人员就业的企业包括在内。二是政策实施精准度不高，政府部门之间信息不联通、标准不统一，政策的优惠形式无法有效契合企业的实际发展需求。三是简单的税收优惠政策独木难支。目前的政策倾向于通过对企业进行税收减免、减少用工成本来促进企业增加就业人员，而非从长远出发，通过提高就业人员技能与素质直接带动劳动力就业。

3.政策体系性不强。政府部门为了降低失业率，每年都会为了促进就业出台各种税收优惠政策，但是政策的设定不够严密且繁多分散未成体系，政策之间相互独立，未考虑到我国就业形式的多样性、复杂性和真实性，影响了促进就业的税收政策激励效应的发挥。而且，随着经济形势不断变化，各种就业形式层出不穷，非标准就业越来越多，政府相关部门出台的政策也缺乏针对性。

4.主体税种作用不显著。面对日益复杂严峻的就业形势，我国政府出台了一系列税收优惠政策，发挥了税收优惠政策在促进就业方面的积极作用。这些税收优惠政策主要集中在企业所得税和个人所得税中，并且多是针对某一类企业（如制造业等）、某一类人员（如高校毕业生、残疾人等）的税收优惠政策。而我国第一大税种增值税在促进就业方面的税收优惠政策较少，税收优惠的“含金量”较低，在促进就业方面发挥的作用不够显著。

四、促进就业的税收政策建议

（一）完善相关的税收政策

1.发挥所得税对促进就业的作用。一是应适当下调企业所得税的税率，将企业所得税的税率调整至20%，以减轻企业负担，吸纳更多人就业。同时，下调税率也能提高企业的国际竞争力，满足企业对外扩张发展的需要，进而带动就业。二是减轻个人所得税税负，并扩大税收优惠政策的覆盖面。扩大个人所得税优惠政策的范围，不能仅仅关注当前的部分创业、就业群体，而要将眼光放长远，立足于培养有潜力创业的群体，以激发就业活力。

2.出台推动第三产业发展的税收政策。产业的有序发展壮大是促进就业的重要保障。第三产业凭借强大的经济拉动能力以及远超第一产业和第二产业吸纳就业的能力，逐渐成为缓解我国经济下行压力和促进就业的重要助力，因此，税收优惠政策要大力向第三产业倾斜，助推第三产业强力发展。主要应从以下两方面发力。一是产业的扶持要因地制宜。我国地域辽阔，资源分配、经济发展水平等并不完全相同，而且第三产业所涉及的行业范围也十分广泛，因此，建议部分放权给地方政府，鼓励其结合当地实情和产业发展状况，对标本地发展目标，对第三产业提供精准扶持，推动第三产业做大做强，充分发挥其吸纳就业的能力。二是通过创新加强第三产业的融合发展。第三产业内部以及第三产业和其他产业之间的融合发展不断加深，不仅可以带动经济的快速发展，而且会促进相关新兴岗位的涌现，产生较大的就业机会。

（二）提高优惠政策的稳定性

1.健全系统性优惠政策。有效发挥税收优惠政策的效应，须规范优惠政策，清理一些不实用或重复的政策，将同类型的税收优惠政策统一进行整理，趋于系统化，以解决优惠政策分布零散的问题，提高政策对企业和就业者的实施效率，便于企业和就业者依法而行，使各类优惠政策真正落到实处。

2.建立政策实施长效机制。要增加税收优惠政策的连续性，应采取精准施策，针对不同群体公布不同优惠政策的实施年限，做到长期政策与短期政策并行和统一，以避免影响企业和个人的短期行为。结合国外的实践经验判断，此类优惠政策实施的年限至少应该保持在3年以上，以3～5年为标准。长效且系统的税收政策会提高企业对未来经营的预期，增加企业投放资金、扩大产业规模的意愿，从而扩大就业。与此同时，延长优惠期限也可以让企业拥有充分的决策时间，依据经济的运行情况调整企业的发展目标。

（三）加大税收政策的优惠力度

1.扩大优惠政策覆盖范围。我国需要扩大促进就业的税收优惠政策的覆盖范围。一是扩大享受税收优惠政策所涉及的主体范围，科学充分地考虑社会群体的公平待遇问题，不仅关注就业的弱势群体，还要关注拥有发展潜能的群体以及新兴职业群体。二是扩大税收优惠政策所涵盖就业形式的范围，如将签订无固定期限劳动合同和签订劳务派遣合同的劳动者群体纳入税收优惠政策的覆盖范围中。三是扩大享受税收优惠政策的企业范围。对吸纳安置就业人员的企业给予相同的政策支持，在原有政策的基础上适当减少限制条件，吸纳更多的企业参与到促进就业中，最大程度地发挥税收优惠政策促进就业的效应。

2.调整税收优惠形式。在制定与就业相关的税收优惠政策时，应制定差异性的税收优惠政策。税收优惠政策对于不同类型的企业所产生的促进就业的效果差异较大，应避免制定“一刀切”政策。要完善与就业容量挂钩、与消化就业存量统一的产业政策，支持吸纳就业能力强的第三产业和中小微企业。有区别地针对不同产业类型、规模、地区的企业实施不同的税收优惠政策，让税收红利精准“滴灌”于企业，减少政策“漫灌”造成资源错配情况的发生。

3.释放主体税种红利。在谋划新一轮财税体制改革中，应当调整税收政策，释放增值税等主体税种红利。比如，税务部门可以出台促进第三产业发展的增值税税收优惠政策，特别是对与劳动力市场紧密相关的中介机构、教育培训、信息咨询、志愿服务等行业实行减免税政策，在市场准入、税收管理等方面降低门槛，提供宽松的经营环境。同时，强化税收政策与就业政策的协同，会同有关部门，及时出台、抓紧实施一批针对性、组合性、协同性强的税收优惠政策。在政策实施上强化协同联动，放大组合效应，着力提升主体税种的税收优惠政策在促进就业方面的积极作用。

（四）优化税收政策实施

1.加大税收政策的宣传力度。税务部门要加大对税收政策宣传的力度，最大可能保证税收政策的准确传达，并且给予纳税人相应的指导。应围绕“互联网+税务”，加强对短视频、微信公众号等互联网新平台的建设，打造“面对面”“点对点”全天候的税收宣传新模式，扩大宣传范围，提升政策解读的层次，及时针对税收政策实施过程中存在的困惑统一纳税咨询回复口径，提供规范、权威、简洁明了的咨询服务，让税收政策更加公开、透明。同时，要加强税企之间的沟通交流。税务部门可以有针对性地面向劳动力吸纳能力强或者有劳动力短缺的企业举办专项税收政策讲座，为企业提供免费的纳税咨询与指引，让企业在更加全面、准确地了解优惠政策的基础之上，用好用足税收优惠政策。

2.健全实施效果的反馈机制。要充分发挥一项税收政策的积极作用，不能仅将其实施作为终了，而更应关注其实施后的效果，并且将成效作为评判的标准。因此，健全税收政策实施效果的反馈机制必不可少，以反馈情况来判断税收政策产生的效应，并及时作出相应的调整。一是在该政策实施前制定评估标准和评估时限。二是按照设定的评估时限在税收政策的实施过程中，汇总各地政策实施的效果。由各地税务部门随机抽取部分企业进行调查，及时了解在实际运行过程中产生的问题。比如，对于吸纳特殊群体就业的企业进行走访调研，询问就业者的情况，了解激励措施的落实效果。三是根据汇总的情况进行研判和调整，切实加强政策的实施成效，达到制定政策的预期目标。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。）

欢迎按以下格式引用：

袁继军.税收政策促进就业的理论分析与实践探索[J].税务研究，2024（2）：67-72.

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