优化税制结构 推进中国式现代化税务实践

作者：

李 平（国家税务总局税收科学研究所）

近年来，我国税制改革持续深化，税制结构不断优化。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”，为进一步优化税制结构指明了方向。笔者认为，立足新时代新征程，我国优化税制结构应从优化税种结构、优化直接税和间接税结构、优化中央和地方税收结构、优化税费结构四个方面着手，以高质量推进中国式现代化税务实践，助力全面建设社会主义现代化国家。

一、优化税种结构，推动税制由收入功能型向发展功能型转变，提高税制整体运行效率

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前要围绕高质量发展优化税制结构，推动税制由收入功能型向发展功能型转变，充分发挥税收调控经济和调节收入分配的职能作用。为此，要合理设置各类税种及其比例关系，构建比例协调、运行高效的税制体系。

一是优化税制结构模式。2023年，我国货物劳务税收入占税收总收入的比重为53.9%，所得税收入占税收总收入的比重为30.9%，财产税收入占税收总收入的比重为7.3%，其他税收入占税收总收入的比重为7.9%，基本呈现以货物劳务税为主、所得税为辅的税制结构模式。与经济合作与发展组织（OECD）成员国相比，我国货物劳务税收入占税收总收入的比重较高，所得税收入占税收总收入的比重较低。随着经济社会的发展，为更好发挥税收调节收入分配作用，要推动建立以货物劳务税、所得税为双主体的税制结构模式，并积极创造条件推动向以所得税为主体的税制结构模式转变。

二是优化税种收入结构。2023年，我国增值税收入占税收总收入的比重为38.6%，企业所得税收入占税收总收入的比重为22.7%，消费税收入占税收总收入的比重为9.6%，个人所得税收入占税收总收入的比重为8.2%，这四个税种收入之和占税收总收入的比重高达79.1%，可以说是名副其实的主体税种。为确保税收收入数量和质量，应合理调整主体税种收入结构，做到“有增有减”，增值税收入占税收总收入的比重应保持稳定或适当提升，继续强化增值税在税收收入保障方面的主体作用；调整消费税征收范围和税率，引导合理消费、环保消费；优化所得税结构，逐步提高个人所得税收入占税收总收入的比重，更好发挥个人所得税的收入分配调节作用。

三是优化税种组合模式。除了优化税种结构，还要注重通过优化税种组合来提高整个税制的运行效率，形成促进高质量发展的税收政策体系。在促进创新发展方面，构建包含企业所得税、个人所得税、增值税等多个税种，涵盖创新链、产业链、资金链、人才链的全流程税收优惠政策体系，加快形成同新质生产力更相适应的税收制度。在促进绿色发展方面，加强环境保护税、资源税等绿色税种和消费税、增值税、企业所得税等传统税种的优化组合，构建以环境保护税、资源税为重点，以车辆购置税、车船税、耕地占用税、消费税、增值税、企业所得税等为辅助的绿色低碳税收体系。在促进协调发展方面，发挥企业所得税与增值税、消费税、个人所得税的组合优势，支持区域协同发展；发挥企业所得税、个人所得税、增值税等主要税种和城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等地方税种的组合优势，支持城乡一体发展。

二、优化直接税和间接税结构，健全直接税体系，提高税制整体公平程度

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。当前要围绕促进共同富裕来优化税制结构，提高税制整体公平程度，强化税收调节分配作用。由于直接税具有税负不易转嫁、累进税率征收等特点，课征直接税对调节纳税人收入、推动健全收入分配制度更为有效。在世界各国的税收实践中，如果一个国家的税制目标强调社会公平，则更加重视直接税体系建设。尤其是直接税中的个人所得税，在调节收入分配和促进社会公平方面意义重大。

近年来，我国不断推进直接税体系建设，直接税收入占税收总收入的比重从2012年的31.5%提高到2021年的40.5%，提高了9个百分点。2021年OECD成员国直接税收入占税收总收入的比重的平均值为53.3%，比我国高出12.8个百分点。在直接税中，OECD成员国所得税占比为45.7%，其中个人所得税占比为31.9%，企业所得税占比为13.8%；而我国所得税占比为32.4%，其中个人所得税占比仅为8.1%，企业所得税占比为24.3%。通过以上数据比较可以看到，我国直接税比重较低的原因主要在于个人所得税占税收总收入的比重过低。我国直接税比重较低特别是个人所得税占税收总收入的比重过低，势必影响整个税制的公平程度，影响税收调节收入分配作用的发挥，所以要通过优化直接税和间接税结构，进一步健全直接税体系，适当提高直接税比重。

健全直接税体系，首先要继续完善综合与分类相结合的个人所得税制度。未来个人所得税制度建设目标，不仅在于提高个人所得税收入占税收总收入的比重，更要增进税制的公平性和合理性。要规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，逐步扩大个人所得税综合征收范围，优化税率结构，调节过高收入。要进一步完善专项附加扣除项目，加大鼓励生育、养育、教育等项目的扣除力度。借鉴发达国家个人所得税扣除标准指数化的做法，探索建立个人所得税基本减除费用和专项附加扣除的动态调整机制，依据宏观经济形势和物价变动等因素，适时调整减除费用和附加扣除标准，有效照顾弱势群体，促进税制公平。

健全直接税体系，除了完善所得税制度，还要加强财产税制度建设，逐步壮大财产税体系。要遵循税收公平原则，积极稳妥推进房地产税立法，改革完善房地产税收制度，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用。为调节代际之间的收入差距，研究征收遗产和赠与税的可行性。

三、优化中央和地方税收结构，健全地方税体系，增加地方自主财力

我国作为世界上最大的发展中国家，推进中国式现代化需要理顺中央和地方职责关系，健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制。当前优化税制结构的一个重要方向是优化中央和地方税收结构，调整中央和地方收入划分格局，完善中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性，引导地方改善营商环境、扩大内需、促进消费、改善民生。

1994年分税制改革后，我国确立了中央税、地方税以及共享税组成的税收收入分配格局。此后，根据经济形势发展变化和宏观调控需要，不断调整相关收入划分。2002年实施所得税收入分享改革，企业所得税和个人所得税收入统一由中央和地方按60∶40的比例分享。2016年全面推开营改增试点，实施增值税五五分享改革，将原属地方收入的营业税（目前已改为增值税）以及中央和地方按75∶25比例分享的增值税，统一调整为中央和地方按50∶50的比例分享。随着上述系列改革的推进，共享税收入占比提高，地方税收入占比下降。当前，亟须健全地方税体系，通过制度安排切实保障地方政府履行职能所需的稳定收入，增强地方政府的财政自我供给能力。

一是要拓展地方税源，扩大地方税收收入。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，统筹推进房地产税收制度改革。稳妥推进消费税改革，逐步把高耗能、高污染、资源性产品纳入消费税征收范围；统筹考虑中央和地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤地推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，补充地方税收收入来源。改革环境保护税，将挥发性有机物纳入征收范围。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

二是要调整中央和地方共享税分成，补充地方财力。对于增值税、企业所得税、个人所得税等共享税，根据中央和地方事权和支出责任比例，在保证中央财政收入和宏观调控能力的同时，更加注重调动地方积极性、促进区域协调发展等因素，合理调整共享税的中央和地方分享比例，适当提高地方分享比例。

三是要合理配置地方税权，推进非税收入改革。充分考虑我国区域发展不平衡的现实状况，在中央统一税收立法的前提下，适当扩大省级税政管理权限，将一些具体税种的税收管理权赋予地方政府，依法确定地方税税率、税收优惠等事项。考虑到非税收入主要归属地方、是地方财力的重要组成部分，要进一步理顺征管职责和规范征管，加强非税收入管理法治化建设，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

四、优化税费结构，完善政府收入体系，提高税收治理效能

近年来，我国持续实施减税降费政策，宏观税负水平不断下降，税收收入占GDP的比重从2015年的18.1%下降至2023年的14.4%，一般公共预算收入占GDP的比重从2015年的22.1%下降至2023年的17.2%，政府收入占GDP的比重从2015年的35.3%下降至2023年的32.2%。这一方面表明我国实施的减税降费政策取得了显著成效，另一方面也表明政府财政能力出现了不同程度的减弱。

从理论上讲，若保持合理的宏观税负，应该做到税收收入增长与经济增长同步，并且满足政府公共支出的需要。即在政府职能既定的前提下，宏观税负的高低，取决于政府取得的税收收入能够维持政府正常行使职能的经费支出及公共产品的最基本供给的资金规模。如果宏观税负水平过低，将导致政府财力不足，加重政府债务负担，甚至影响政府公共服务职能的发挥。全面建成社会主义现代化强国和解决发展不平衡不充分的问题，都需要强大的财力支撑。因此，基于我国政府收支现状，应在稳定宏观税费负担的前提下，完善政府收入体系，提高政府收入质量。

一是突出结构性减税降费，稳定宏观税费负担。我国减税降费规模除了“增量”，还有较大的“存量”，需要清理规范税费优惠政策，缓解财政收支压力。此外，如果每年都设置一个减税降费的规模目标，会导致经营主体对减税降费产生不理性的预期，不仅不利于激发企业的内生发展动力，还可能导致已经亏损严重的企业靠减税降费政策延缓生存，对冲了市场优胜劣汰的作用。因此，需要进一步优化减税降费政策，突出“定向调控”和“精准调控”的结构性减税降费政策思路。在稳定总体宏观税费负担的前提下，统筹考虑清理规范税费优惠政策、加强税费征管质效等因素，适当降低一些税种、费种的名义税率、费率。

二是强化政府预算管理，增加政府收入来源。2023年，我国一般公共预算收入216 784亿元（其中，税收181 129亿元，非税收入35 655亿元），政府性基金预算收入70 705亿元，国有资本经营预算收入6 744亿元，社会保险基金预算收入111 500亿元。要健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。适时调整国有资本经营预算的覆盖范围、上缴机制、上缴比例等，增加政府收入来源，缓解财政压力。

三是推进费改税，规范政府收入机制。我国在2018年成功进行了环保领域的“费改税”实践。要通过新一轮财税体制改革，对现有的政府非税收入和其他收费项目进一步清理整顿，把具有税收特征的非税收入和其他收费改为税收，不断健全以税收为主的政府收入体系。借鉴发达国家普遍采取征收社会保障税的做法，研究把社会保险费纳入财政预算，增强社会保险费的刚性，同时依靠加强征管能力，进一步降低社会保险费名义费率。在2016年河北省试点水资源税和2017年北京、山西等9个省份试点的基础上，加快全面推行水资源费改税，实现收费制度向征税制度的平稳转换。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第10期。）

欢迎按以下格式引用：

李平.优化税制结构 推进中国式现代化税务实践[J].税务研究，2024（10）：13-16.

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