策论丨陈清泰：摘掉企业头上的所有制标签，将是生产力的又一次解放
陈清泰：
摘掉企业头上的所有制标签
记者 侯润芳
原载新京报 2018-11-23
如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，对企业“一碗水端平”，将是生产力的又一次解放。
陈清泰
曾任国务院发展研究中心
党组书记、副主任
近期，多家国资驰援上市民企，一度引发“国进民退”的争议。如何看待这一说法，如何从根本上消除国企民企进退之争以及这背后深层次的忧虑？
记者采访了国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰。在陈清泰看来，这些年关于国企和民企的政策摇摆，导致“国进民退”还是“民进国退”的争论此起彼伏。这一争论的实质是国企和民企是不是具有平等的地位、能不能公平地竞争。
同样，在陈清泰看来，近期引发关注的民企融资难和国企民企进退之争是同一本质不同侧面的反映。按照现有的政策，政府对不同所有制企业还保留着差异化政策，导致银行对不同所有制企业有亲有疏。因此，从根本上解决民企平等融资问题，就需要所有制政策的进一步改革，而不能强制要求银行给民营企业贷款。
如何激发民企的活力，如何再一次解放生产力？陈清泰表述，要认认真真地解决一些基础性的问题，消除争议产生的根源，将再一次解放生产力。
他给出了五条建议。“如果要消除‘进退’的争论，核心在于政府管资本，在竞争性领域不再管企业；各级政府不再承担‘做大做强’责任，才有望对各类企业‘一碗水端平’。”陈清泰说。
国企民企“进退”之争为何反复出现？
记者：最近资本市场上一度有“国进民退”的说法，而在此前也出现过“民进国退”的说法，如何看待这两种说法的出现？
陈清泰：改革开放后个体私营经济是从“傻子瓜子”和“雇工是不是剥削”的争论开始的。从“允许存在”、“有益的补充”，经历一次次理论突破。十五大把公有制为主体、国有经济为主导，多种所有制经济共同发展上升为“基本经济制度”。这一理论政策的重大突破，在上世纪90年代中后期大大推进“抓大放小”、“产权制度改革”，国有经济有进有退的调整。国有企业很快从轻工纺织等领域退出，给民营经济发展留出了空间，民营经济得到了快速发展。
作为改革的成果，“公有制为主体”，“国有经济为主导”在重要政策文件中不断重复出现。有关所有制的理论政策就定格在这里了。
进入新世纪，2003年国资委成立，作为履行出资人职责的机构，改变了过去的九龙治水，通过管人管事管资产，实行集中统一管理国有企业，把目标集中在做大做强。但此时，民营经济的经济总量逼近一半，原有的空间和领域已经不足以让他们施展，要求有更大的市场空间。从此，国企要求“做大做强”，民企要求扩大自己的业务领域，于是开始了“国进民退”还是“民进国退”的争论。
2003年十六届三中全会决定写了一段很到位的话，允许非公资本平等进入法律法规未禁止进入的行业和领域。2005年国务院发布了“非公经济36条”。但实施还没有到位，2006年政府权威部门宣布，国有企业在七大行业中保持“绝对控制”、九大产业“保持较强控制”。这样，关于“国企”、“民企”的两个政策就对不上号了。紧接着2008年左右，国有资产法出台。这样，民企的直接感受就是“非公经济36条”是一道玻璃门、旋转门，看得见但进不去。此前民企进入民航、煤炭等领域的又一个个被挤出来了。2010年，为拉动经济，国务院再次发布非公经济“新36条”，释放出支持民企的信号。十年之内政策大幅度摇摆，国企民企进退之争此起彼伏。
种种迹象显示，此前所有制理论政策改革的红利逐渐消失，有待与时俱进地再改革。
一是现有理论自身的矛盾不断显现。“公有制为主体”、“在数量上占优势”；“国有经济为主导，控制国民经济命脉”与市场在资源配置中“基础性作用”、“决定性作用”的冲突日益明显。不同所有制在经济总量所占比重、在各个产业那种所有制企业具有控制力，这是市场竞争发展的结果，还是政府政策必须保障实现的目标？实践中，这种规定性给民营经济发展在总量上设置了天花板；给民营经济的市场准入划出了红线和禁区。
二是在维持既有规定和照顾现实之间，政策大幅度摇摆。一方面，保障国有企业“控制经济命脉”、“做大做强”的政策在强化；另一方面，给民营经济“平等竞争地位”的文件频频出台。
三是政策信号很不一致的情况下，“国进民退”还是“民进国退”的争论前所未有地此起彼伏。面对轮番的政策调整，各类企业都没有稳定预期、民营企业缺乏安全感。
“民企融资难的本质在于国企、民企的不平等地位”
记者：“国进民退”还是“民进国退”的争论的实质是什么？
陈清泰：“国进民退”还是“民进国退”是个伪命题。但反映出的却是市场的割裂。作为执政的党和政府追求的绝不是谁进和谁退，而应鼓励所有企业在法律认可的范围内公平竞争，都做强做大、所有资本资源都能最大限度地发挥潜能，实现把经济总量做得最大的目标。
中国的所有制改革是渐进式的。曾经发挥了积极作用的理论政策一旦被固化，就会成为后续发展的障碍。
为保证公有制为主体，在经济总量占优时，政府就会显性或者隐性地实行差异化政策；为保障国有经济控制力，政府就会设定诸多行政性垄断和民营企业市场准入门槛；各级政府分别管理着一个国有企业群，就承担着“做大做强”的责任，就会对不同企业有亲有疏，甚至有的为做强所管国有企业，不惜强制盈利的民营企业被亏损的国有企业并购。
国企民企“进退之争”的实质不是这个问题的本身，而是各类市场主体是不是具有平等的竞争地位、能不能公平地开展竞争。
人为地认定各类所有制成分在经济总量所占的比重和由哪种所有制保持“控制地位”，与发挥市场配置资源的公平、效率原则是有冲突的。除少数极特殊领域外，各类企业在各个产业所占比重应当是市场竞争的结果，高一点、低一点是动态的，无需特别关注。不能将那些人为规定放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场、降低效率，刻意实现。
现在，社会舆论、政府管理和涉及的诸多政策都打上了“所有制烙印”，包括已经上市的公众公司，每家企业都有一个“所有制标签”，分作“体制内”和“体制外”，国有企业有行政级别，有最高的“政治地位”，“央企”、“央媒”已经成为专有名词。不同所有制企业在获取土地、矿权等自然资源、特许经营权、政府项目、银行贷款、资本市场融资以及市场准入等方面处于不平等的地位。在企业之间也形成了一条很深的“所有制鸿沟”，国有企业为规避风险倾向在体制内交易，各类生产要素的流动受到阻碍。世界上几乎没有哪一个市场经济国家把所有制提到如此的高度，以至于割裂市场、降低效率。
面对这样的政策环境、舆论环境，民企发展到一定程度就感觉受到不公平待遇，自身发展受到限制，未来缺乏信心和安全感。
“在根本上解决民企融资问题，还需在所有制理论政策上要有新的突破”
记者：所以，近期引发关注的民企融资难、融资贵与国企民企“进退之争”的实质是一致的吗？
陈清泰：是的。“融资难、融资贵”不是问题的本质。银行的基本功能是有效分配资金，规避信贷风险。按照这个原则，银行应当对客户保持“所有制中性”，只有公平看待各类企业配置资金，才能保障资金效率。对不同企业有亲有疏，就会错配。国有银行与国有企业之间有关联性，国有企业背后还有政府的背书，这就使不同所有制企业贷款的风险性出现差异，银行因此会区别对待。这就出现了民企深陷融资难、融资贵的同时，多家银行竟与某央企一次签下共计一万多亿元的“意向性授信”。
我国的民营企业，包括大企业、中小企业和初创企业，都蕴含着巨大的潜力、活力和创新力。释放这一巨大潜力并不需要什么吃偏饭，只要十八届三中全会决定提出的”建设统一开放，竞争有序的市场”，对各类所有制企业坚持权利平等，机会平等，规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒”等，能真正落地，就会出现一个新的局面。
记者：最近针对民企融资难的问题，密集出台了很多政策。你怎么看？
陈清泰： 我认为，要求银行去解决小微企业融资难的问题是不对的。
银行还是要让要它回归本位，追求收益、规避风险。政府不能强制要求银行给小微企业贷款，因为小微企业的风险确实比较大。但是小微企业对活跃经济、创新和就业有很强大的正外部性。所以，政府应该承担起支持小微企业发展的责任。
对银行来说，给小微企业提供贷款具有风险防控问题，也有成本效益问题。政府可以建议大银行成立专门服务于中小企业的信贷部，还可以支持成立专门服务于中小企业的银行，还可以设立有政府背景的贷款担保基金。更重要的是鼓励和支持风险投资基金，拓展多种直接融资渠道。政府自身应研究出台减免税政策，鼓励小微企业的成长和发展。
记者：近期，我们就国资入股上市民企问题采访过企业家曹德旺，他认为，“国进民退”真相是地方政府为了拯救这些民营企业，让国资出手把这些企业先收下来，国企不听不行，必须执行。你怎么看这一说法？
陈清泰：我对曹总讲的情况不了解。对于国企来说，“抄底”还是“救市”是两个完全不同的问题，如果国企根据自身发展战略而下手，这是无可争议的。但如果政府示意国企去“救市”，我认为这是一种扭曲，最后不一定有好的效果。
如果一个企业真的活不下去了，就应该进入破产程序；还有挽救希望的可以实行破产重整。全球金融危机后，2009年美国公用汽车公司和日本的日本航空公司都先后申请破产保护。进入重整程序后，新的管理者进入，以壮士断腕的精神，快速大幅度调整管理层、裁减员工、引进新的投资者、剥离低效业务和无效资产。一年后企业重生，恢复上市。这是近年出现的很好的案例。我们要知道，在市场经济条件下企业的“生”很重要，“死”同样重要。有死的威胁才会促使企业慎重决策、防范风险。
供给侧改革是推动建立破产机制的好机会，但我们错过了。这是因为，政府担心企业死掉、担心员工下岗，特别担心国企的死掉。企业的生生死死是经济结构和产业结构动态优化的过程，员工的可流动性是经济活力的表现。但企业和员工的流动性需要社会基础设施的保障，特别是员工可携带的失业、养老等社会保障的制度支撑。在政府管企业的体制下，没有哪届政府愿意让一个国企业在自己任时死掉，所以就不惜成本地输血、挽救，很多成了僵尸企业。如果这是个别现象，无足轻重，如果带有普遍性、持续性，就会资源错配，拖累整体经济效率的提高。在目前供给侧改革的大规模调整中，并没有看到多少企业破产，说明我们还有很多制度性改革没有到位。
“消除国企民企进退之争，核心在于政府管资本、不管企业”
记者：此次的争论给我们什么启示？
陈清泰：近20年“国进民退”还是“民进国退”的争论一波又一波。每次争论都是对经济的伤害。为稳定社会预期，党和政府的政策文件一再阐释公平对待各类企业。很多表述非常彻底，2002年中央提出的“两个毫不动摇”在之后大量的文件中不断重复宣誓，但是争论并未平息。
我们要反思一下，为什么我们在“国进民退”、“民进国退”这个伪命题上争论了20年，原因在哪里？我们要想办法消除这个原因，要认认真真地解决一些基础性的问题，我相信它会再一次解放生产力。
记者：在您看来，争论的原因在哪里，如何从根本上解决这一问题？
陈清泰：最近争论再起。种种迹象显示，争论背后存在一些的深层次的原因，需要对症下药地推进改革。
第一，梳理不同所有制的政治地位、社会地位和经济地位的重要表述。其中与“国家治理体系和治理能力现代化”、“坚持权利平等、机会平等、规则平等”等表述不一致的部分，需要进行新的解读和调整。
第二，加快资本为主的改革。国企改革了40年但至今还没有到位。对于各级政府来说，作为公共管理最主要的机构，如果分别管理着一个国有企业群，承担着对他们做大做强的责任，而企业之间是竞争关系，这就使政府“被”站到了竞争者的一边，就很难站在超脱的地位公平对待各类企业。消除“进退”的争论，核心要转向管资本，在竞争领域不再管企业、不再承担“做大做强”的责任，才可能对各类企业“一碗水端平”。
第三，加快国家治理体系和治理能力现代化。国有经济有两大功能，一个是政策性功能。较长时期以来，国有企业作为政府经济调控的工具、推动增长的抓手，使我们较快地走过了追赶期。这期间国有企业作为政府行政的工具，具有特殊的地位、与政府有特殊的关系。当前在转向市场起决定性作用、实现国家治理现代化时，在竞争领域国有资本不能再作为政府行使职能的工具，要转向聚焦投资收益，不再因非经济因素谋求对产业的企业的控制。
第四，加快混合所有制改革，摘掉企业头上的所有制标签，改变对企业按所有制成分进行分类、统计和区别对待的做法。转向按法定企业制度将企业分为公司企业、合伙企业、独资企业和按企业法注册的国有企业。
第五，进一步明确阐明“公有制为主体”、“国有经济为主导”的内在含义。经充分论证，列出“国有企业控制国民经济命脉”的产业清单。
上世纪90年代初“姓资姓社”问题的突破，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长的潜力。今天，在向创新驱动转型的时期，特别需要释放亿万人民求富创业的内在动力、扩大中等收入阶层，如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，对企业“一碗水端平”，将是生产力的又一次解放，为奔向高收入国家奠定基础。
同题问答
记者：2018年让您印象最深刻的一个经济事件是什么？为什么？
陈清泰：中美贸易摩擦暨贸易战。这使我们反思和促使我们更深入研究需要进一步深化改革的哪些问题。
记者：您认为2018年中国经济最大的亮点是什么？2019是否会延续？
陈清泰：经济上较大跨度的对外开放，上了一个新台阶。这符合我国改革方向，是可持续的。
记者：2018年哪项改革措施您最关注？为什么？
陈清泰：民营经济的发展引起进一步的关注，通过改革进一步改善营商环境的问题提上重要日程。我国跨越中等收入陷阱的一个重大问题就是进一步解放非公经济生产力，培育强的中等收入阶层。
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