内容摘要从内设机构改革与审判监督管理的历史互动关系来看，内设机构与审判监督管理不是相互独立的。内设机构改革引发的内部组织机构模式和人员配置方式的变化，都与审判监督管理的内容和方式密切相关。在落实以审判权为核心的司法责任制下，人民法院内设机构改革带来的职能部门削减、院庭长职权削弱以及审判单元扁平化运行等一系列变化和挑战，需要审判监督管理在权力分配和管理模式上与之呼应。本文以人民法院综合配套改革中新型审判监督管理构建的典型实践为样本，对改革实践中的先进经验进行了梳理，对审判监督管理转型的实践特征进行了归纳，并对当前审判监督管理转型过程中的问题和不足进行了反思。在此基础上提出了法院内设机构改革背景下新型审判监督管理构建应当坚持权限管理、人本管理、过程管理、标准管理、集约管理的管理科学思路，并建议通过审判管理主体多元化、四类案件监管信息化、审判团队运行科学化、司法资源配置集约化的方式来优化实践路径，以期为法院审判监督管理工作的科学发展提供智力支持。
关键词：法院内设机构 新型审判监督管理 以审判权为核心 权限管理 人本管理
最高人民法院先后印发《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《进一步加强最高人民法院审判监督管理工作的意见（试行）》等文件，提出要完善新型审判监督管理机制，并就如何全面落实司法责任制、正确处理有序放权和有效监管的关系提出要求，力图回应改革中出现的不愿放权、不敢监督、不善管理等问题，确保监督有序、监督有责、监督留痕，推动建立全面覆盖、科学规范、符合规律的新型审判监督管理制度体系。与此同时，为推进审判权力运行机制改革，进一步落实司法责任制，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院联合下发了《关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知》等文件，力求通过内设机构改革推动建立以审判工作为中心的机构设置模式和人员配置方式。在落实以审判权为核心的司法责任制下，人民法院内设机构改革所带来的内部组织的撤并缩减和审判单元的重新调整，需要审判监督管理在权力运行和管理模式上做出协调呼应。面对内设机构改革削减管理层级后司法效率如何保证，院庭长职权弱化后身份如何重塑等挑战，调整、优化和完善现有审判监督管理体制机制成为一项新的课题。本文拟梳理司改以来改革实践中已有的工作实例，审视在此过程中审判监督管理转型的经验与不足，进一步厘清法院内设机构改革背景下审判监督管理方式面临的问题和挑战，基于人民法院构建新型审判监督管理方式的已有实践，提出新型审判监督管理构建的管理学理念思考，力图探求新时代审判监督管理方式转型升级的优化路径，以期为法院审判监督管理工作的科学发展提供智力支持。
法院系统一直存在审判管理和审判监督两个概念及相关制度。对于审判管理，《最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》指出，审判管理就是人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效的活动。这是关于审判管理权最权威的定义。而审判监督的概念，目前有两种含义，一种属于法律程序上的概念，即审判监督程序，是对生效裁判的审查和提起再审。另一种含义则是指对人民法院审判工作的监督，包括案件程序和流程监控、案件质量评查与司法绩效评估，乃至个案监督等。在这个意义上，审判监督与审判管理并无实质区别。2017年5月，最高人民法院发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(法发〔2017〕11号文)，不再区别审判管理与监督，而以“审判监督管理”这一概念统称法院对审判活动的监督管理行为。根据最高人民法院《完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2015〕13号文)《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(法发〔2017〕11号文)等文件，审判监督管理是指人民法院为完成审判任务，保障司法公正和效率，对审判活动实施指导监督和事务管理的活动。本文述及的“审判监督管理”不包括审判监督程序上的概念。
根据中央对内设机构改革的总体要求，法院内设机构改革目标就是在遵循司法规律的前提下，探索建立服务以审判工作为中心的审判权运行机制和法院管理机制，着力优化完善法院内设机构的职权配置。对外更好地实现法院作为国家机关在维护社会公平正义、多维度参与创新、社会治理方式等方面的重要作用，对内促进法院内部工作质量及办案效率的提升，节约办案成本，建立公正高效权威的司法制度。法院内设机构改革从外观看是机构、人员的调整，其实质则是对法院内部职能配置的完善，管理方式的优化，以及办公办案方式的转变，从整体上优化法院事务办理方式和流程，实现工作质量、效率的提升。相关方案明确了省以下人民法院内设机构改革的基本原则：一是精简效能原则；二是服务审判原则；三是分级设置原则；四是统筹推进原则。要求“按照审判工作规律和司法工作特点，突出审判业务机构审判职能，充分发挥非审判业务机构服务保障职能，促进审判体系和审判能力现代化。”《五五纲要》进一步明确，要“建立健全适应内设机构改革后职能优化需要的工作运行机制，完善内设机构职能定位，健全以服务审判工作为中心的法院内设机构运行模式，优化工作流程，提高机构运转效率。坚持扁平化管理和专业化建设相结合，进一步突出法官在办案中的主体地位，确保司法责任制落地见效。”法院内设机构发展沿革大致是一个随业务量增加而增加业务庭，审判分工不断细化以适应改革开放和市场经济发展带来的案件类型变化和数量增长的过程。庭室专业分化并不断衍生出新的审判业务机构，尤其是民商事审判业务专业化拆分趋势明显（刑事审判机构除最高人民法院外变动不大），业务审理上分工越发精细，审判机构数量持续增多。正如有学者认为，“法院系统在党政军机构经历数次精兵简政为主题的机构改革、裁军、人员分流运动之际，出现了另类的逆生长”。与此同时，业务量的增加和审判业务分工的细化要求审判监督管理进一步加强。“法院内设机构增多带来的细致的分类和分级管理，增厚了内部层级、繁复了管理内容、加长了信息链条，庞大的内设机构产生了巨大的组织成本，联络、沟通、治理、监督的投入加大，需要强化管理。”“《一五纲要》提出还权合议庭，但《二五纲要》《三五纲要》就又将审判管理提升到了一个新的高度，把原来一五改革从窗户扔出去的科层级行政管理模式又从正门请了回来”。而且随着人民群众对于办案效率、司法公信力等司法需求的提高，也使得审判管理通过绩效管理控制审判权获得了正当性，审判管理在历次改革中实际上处于逐渐扩张的态势，而且法院层级化的内设机构组织体系，一定程度上也为审判管理的科层制和行政化提供了空间。因此，内设机构与审判监督管理从来不是相互独立的，内设机构改革引发的审判业务机构模式和人员配置方式的变化，也与审判监督管理的内容、方法和深度息息相关。一种审判管理模式的实现需要内设机构的基础支撑，而内设机构的形式决定了选择何种审判管理模式来保障机构的运转。
长期以来，我国存在着司法行政体制不分的问题。管理法官与管理其他公务员差别不大，较少考虑到法官职业的特殊性。“‘法官也是干部’这一事实决定了法官在行使职权时始终离不开人民法院乃至整个国家权力体系的影响。”因此，法院除了作为国家的审判机关，还被赋予了更多的角色。法院业务量的增加带来人员的不断增加，人员在超出一定编制规模后又不断增加新的庭室。通过庭室这种法院内部管理层级的重要载体，其将组织目标从院级层面分解传导到个人层面，这种科层制的自上而下的管理具有力度强、幅度小的特点，成为达成任务目标最为高效的方式，也有利于裁判标准尺度的统一。同时，庭室的设置是内部功能分化、知识分工背景下“法院对于中国社会的复杂性剧增所导致的复杂社会冲突的回应”。为了回应复杂的社会冲突，提高组织效率，通过设置庭室来层层传导目标，这种科层制具有韦伯所提及的高效率的特性。但是内设机构改革导致职能部门削减合并，庭长、副庭长等管理主体的职数减少，同时部门合并引起了管理幅度增大，院庭长和监督管理部门无法对每名法官进行充分有效的监督和指导，管理力度一定程度降低，自上而下的压力传导也被削弱等问题，从而导致实现司法目标的动力和效率下降。同时，在立案登记制带来的法院受理案件数量的快速增长以及来源于法院外部监督及内部考核的压力没有丝毫减少的情况下，人民法院要做到“放权但不放任”，就要克服内设机构撤并后对司法效率提升的影响。
随着司法责任制和院庭长办案制度常态化的推进，院庭长的审判管理职权被削弱:一是院庭长不再享有直接分案权，而是建立起全随机分案为主，指定分案为辅的案件分配机制。二是院庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行签发审批（除审判委员会讨论决定的案件），也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。但由此对审判管理带来的影响也显而易见。一方面，由于法官素质和能力各有差别，不利于统一法律适用，容易出现同案不同判的现象，从而给案件质量的保证带来难题；另一方面，人员分类改革后，审管、审监、立案等庭室的人才转入一线审判业务庭做法官，非一线审判业务部门的吸引力下降，也一定程度上造成了管理力量的不足，导致很多院庭长认为审判监督管理的“抓手”不够。此外，院庭长职权被削弱后，使其已经养成的传统审判管理思维习惯在审判权与审判管理权之间变得无所适从。“传统审判管理思维与司法责任制下审判权力的强化使得院庭长的权力在二者之间被左右摇摆。”容易出现的一种现象是部分院庭长主观上“不愿管”，客观上“不敢管、不善管”，导致审判管理权逐渐被边缘化。另一种现象是内设机构改革背景下科层制虽然被削弱，但是作为行政负责人，考虑到其要承担除案件责任之外的责任，部分院庭长对部分法官独立办案“不放心”、“不放手”。而从法官角度来看，部分法官本身不自信、不习惯，依旧希望在审判实践中得到领导的审核把关。即便最高院以及各级法院已经制定了审判权力清单，对审判权、审判管理权和审判监督权进行了界定，一些院庭长依然利用制度赋予的参与审判过程的权力，以管理和监督的名义，通过“并非外在性的、暴力化的和违法性的，恰恰相反，更多时候往往是内在性的、自然而然的、合法化的”的隐性权力安排，进入案件实体裁判领域。内设机构改革后，法院管理逐渐向扁平化运行模式转变。多数法院均建立了相应的审判团队，每个审判团队以法官为中心，配置一定数量的法官助理、书记员等司法辅助人员，组建了相对独立、紧密协作的办案单元和管理单元。审判团队的建立需要一套扁平化的运行模式与之配套，这就对管理者和法官个人都提出了相对更高的要求。对管理者来说管理方式发生了变化，改革前的管理方式是从院长到主管副院长到庭长到副庭长，再到审判长、审判员逐级展开层层推进的塔形结构，另外以审委会、庭务会、审判长联席会的形式发挥案件监督管理指导的作用，审管办作为专业化的职能部门，承担对全院案件的流程管理、质量评查、监督检查等管理职能。而改革后，庭长不再指定分案而由立案庭随机分案，审判团队建立，专家法官会议研判案件，院庭长干预案件范围被限定等变化，形成了由审判委员会、院庭长、审监庭、立案庭、专业法官会议、审判团队等作为管理者与法官的直接对话，这种管理结构的变化对管理方式提出了新的要求，比如如何将管理融入到对法官的服务当中，在服务中实现管理，如何激发法官的自主性和创造精神，激发法官参与审判监督管理的热情，实施民主管理、科学管理等等。与此同时，以法官为中心、为法官减负的呼声也相应地将审判辅助事务的集约化和社会化管理提上了议事议程。此外，伴随着人工智能时代的到来，信息化建设成为推进审判监督管理转型升级的重要抓手，给审判监督管理带来了新的途径和方式，如何最大限度地发挥信息化和人工智能对于提升审判监督管理水平的作用，与扁平化的运行模式融合提升等都成为构建新型审判监督管理的思考方向。
三、司法综合配套改革中新型审判监督管理构建的典型实践《人民法院司法改革案例选编》是最高人民法院在深化司法体制改革过程中打造的一项亮点工程，旨在全面搜集、深度挖掘各地法院推进司法改革的特色经验，提炼可复制、可推广的典型做法，并以案例的形式推广，为各地法院推进改革实践提供重要参考。2017年至今，最高人民法院先后印发了《人民法院司法改革案例选编》（一）至（六），共计115个案例，全面展现了各地法院贯彻中央司法体制改革精神的积极探索和生动实践，内容涉及司法改革的方方面面，其中不乏构建新型审判监督管理的有益探索。经对全部司改案例进行梳理归纳，以入选司改案例是否明确提出审判监督管理新做法，形成具有较鲜明地方特色的做法或模式为标准，共梳理归纳出35件专门或部分针对审判监督管理改革的典型案例，占全部案例的将近三分之一，具体情况如下（详见图表1-4）：
图表1：人民法院司法改革案例编选（一）涉及审判监督管理转型的基本情况梳理
案例 编号 | 报送 单位 | 典型做法 | 关键词 归纳 |
3 | 北京市朝阳区人民法院 | 一是按照繁简分流的思路，组建“1法官+1书记员”的速裁团队，推动“简案快审”；二是按照专业化审判的思路，组建“1法官+1法官助理+1书记员”和“1法官+2（1名法官助理，1名高校实习法官助理）+1书记员”的专业化审判团队，促进“类案精审”；三是案件量大的庭室内组建服务审判核心业务、对接各个办案单元的辅助工作专门团队，将大部分审判事务性工作交由该团队统一办理，形成了“1+N+1”的集约化审判团队组建模式，实现“事务专办”；四是以“注重实绩、科学评价、激励先进、鞭策后进”为原则，科学制定绩效奖金分配实施细则，重点考核办案数量、质量和效果，不与法官等级、行政职级挂钩。绩效奖金发放注重向一线倾斜，并适当拉开档次。 | 组建新型审判团队 |
4 | 天津市高级人民法院 | 先后编制《庭审质量标准》《裁判文书质量标准》《案件质量标准》《司法公开标准》《审判权力与责任追究标准》，明确了权责清单和权力行使依据，增强了法院系统内部对监督管理的认同感。推进标准化与信息化深度融合，将流程标准中的具体要求嵌入法官网上办案的节点控制， 将质量标准中的具体要求嵌入网上办案系统，实现关键问题无疏漏。 | 司法标准化 |
6 | 上海市高级人民法院 | 建立大数据审判辅助体系。由智能辅助办案、智能法庭、智能管理等35个子系统组成，为法官办案服务，实现了执法办案规范化、网络化、移动化、智能化。如：智能辅助办案系统，具有审判流程监督、类案智能推送、裁判文书辅助制作等6大功能；智能管理系统，包括审判流程管理、审判质效管理、法院行政管理、队伍业绩管理、法院安全管理等30个子系统，实现了法院管理全程可视化，提高了管理效率；大数据司法分析系统，已建立案件审判态势、金融诈骗类犯罪案件、涉P2P金融犯罪案件等7个大数据专项分析平台，提升了数据分析处理能力、知识发现能力和辅助决策能力。 | 通过大数据、信息化助力审判监督管理 |
8 | 苏州市中级人民法院 | 开发应用庭审语音智能转写系统，实现语音向文字的同步智能转换。搭建同案不同判预警系统，通过对海量裁判大数据进行智能情节特征提取和判决结果智能学习，自动匹配类似案例集合，并据此计算出类案判决结果。推进审判事务性工作“服务外包”，设立诉讼材料集中收发、扫描中心，采取服务外包方式将纸质诉讼材料扫描、文书邮寄等事务性工作交外包人员负责。研发全国首个“纸质文档智能管理云平台——云柜系统”，利用物联互通技术，实现纸质诉讼材料经由云柜有序流转。 | 将互联网+、大数据、云计算、人工智能等与法院工作全面结合、深度融合。 |
11 | 福建省厦门市中级人民法院 | 推进审判辅助事务外包，与厦门市鹭江公证处共建“诉讼与公证协同创新中心”，入驻公证机构人员，协助开展诉前调解、司法送达、调查取证、财产保全、执行辅助等业务。推进司法辅助事务集约管理，设立审判辅助中心，集中处理审判辅助事务。 | 探索“诉讼+公证”模式，推进辅助事务外包；试行“辅助中心”模式，实行辅助事务集约管理。 |
13 | 广东省中山市第一人民法院 | 通过购买社会化服务将法院一般操作性事务“外包”作为提高审判质效、破解人案矛盾的切入点。将购买社会服务与集约化管理、信息化有机结合，解决管理模式和工作手段滞后的问题。通过案由差异化组建专业化审判单元，解决审判同质化问题。 | 社会化解决操作性事务，推进专业审判纵深发展。 |
17 | 重庆市江北区人民法院 | 通过集约化管理、社会化服务和智能化运用，推行文书送达、诉中保全、文书校核、电子签章文印、执行查控、文书上网、网络公告、扫描归档等八项审判辅助性事务集中办理。 | 辅助事务集约管理，破解人案难题 |
18 | 四川省成都市中级人民法院 | 落实审限刚性管理，在个案流程信息化管理的基础上，以自动化管控节点时间，实现“静默化、触发式”制度管理，做到程序问题与期间期限的及时管控。 | 个案流程信息化管理 |
图表2：人民法院司法改革案例编选（二）涉及审判监督管理转型的基本情况梳理
案例 编号 | 报送 单位 | 典型做法 | 关键词 归纳 |
2 | 北京市丰台区人民法院 | 在院庭长行权模式改变的背景下，充分考量入额法官“U型”年龄结构、司法能力不均衡、带团队抓管理经验不足等因素，由1名资深法官带领1-2名审判经验相对较少的法官，与若干法官助理、审判辅助人员组成“孵化器”式审判团队。团队内员额法官权责平等，团队负责人重点发挥在团队管理方面的引领、带动作用。建立裁判文书互评、重大复杂案件评议、长期未结案件均衡调配机制。明确团队内重大疑难复杂案件均由团队负责人直接负责，实质参与案件的“审、议、决、责”。改变庭长行权方式，监督所有案件程序运行，把控好重大敏感案件，团队内有实体争议的问题通过法官会议解决。 | 打造“孵化器”式审判团队 “以老带新”形成整体合力 |
5 | 河北省沧州市中级人民法院 | 一是建立公示平台，推行阳光监督。将院庭长对个案的监督管理，严格控制在职责和权限范围内，并要求以在工作平台上公开为前提，不进行公开标注的，不得进行个案监督，承办法官可以拒绝监督。二是进一步细化“四类”案件具体情形，明确并限定院庭长可以进行个案监督的范围。三是着力解决司法改革后院庭长不愿监督和管理弱化的问题，要求院庭长对于被标注、公示提请监督的案件，必须听取承办法官汇报案情，掌握案件进展情况。因院庭长怠于行使或不正当行使审判监督权或审判管理权，导致裁判错误并造成严重后果的，依照干部管理有关规定和程序追究院庭长的监督管理责任。 | 推行以“四类”案件为切入点的院庭长事中监督管理新模式，强化院庭长监督管理职责 |
9 | 江苏省南京市中级人民法院 | 微观层面，依托司法人工智能，变人工监督为智能指引。运用关联案件查询系统，防范恶意诉讼。运用参阅案例和法规推送系统，统一裁判尺度。运用同案不同判预警系统，纠正裁判偏差。通过案件法律要素特征，推荐全省范围内相似案例数据，推动“类案类判”。运用文书自动纠错系统，实现文书智能校对服务。 中观层面，依托信息化平台，变事后监督为程序管理。完善审判流程管理系统，从立案分案到结案归档的每个环节和节点都纳入可查可控范围，实现实时监控、动态跟踪、及时提醒。运用信息化平台对审判案件从送达手续、事项变更、笔录制作、资料齐全、程序合法等方面进行智能评估，节约管理成本。 宏观层面，依托司法大数据，变粗放监督为精准监督。改革审委会监督机制，完善数字化审委会系统。运用审判质量效率评估系统，研判规律性问题。研发审判工作量评估软件，建立案件权重系数和评价指标体系。 | 发挥信息化、大数据、人工智能等现代科技的作用强化审判监督管理 |
10 | 浙江省台州市中级人民法院 | 一是再造审判流程，打造多元化解和繁简分流新模式。整合乡镇街道综治调解、行业特色调解以及特殊主体特邀调解等调解组织资源，创建“1+N+X”诉调衔接模式。选派未入额法官担任调解法官，组建“调解法官+调解员+书记员”的调解团队派驻诉讼服务中心。 二是科学分类审辅事务，对类型化案件、民事送达、诉讼服务事项进行集约化审理。 三是借助科技手段，促进案件办理的提速增效。探索以庭审录音录像代替传统书面记录改革，开展轻微刑事案件远程视频庭审。推进网上立案、阅卷、送达、信访及收退费，着力打造全方位、立体式的“互联网+”诉讼服务。 | 采取多元矛盾化解、分类审判、集约化办理、科技减负等措施实现案件提质增效 |
12 | 广东省广州市中级人民法院 | 一是实施繁简分流机制改革。构建以“立案初次甄别、速裁团队审前排查、复杂案件谨慎退出”为主要内容的二次繁简分流机制，创新“示范诉讼”“门诊式”庭审模式，全面建立远程视频开庭、提讯系统，探索网上协同办案模式，实现简案快审、繁案精审。 二是研发审判执行流程节点管控系统。突出抓好审限内结案，探索实行超审限系统自动“锁死”机制，实现了“零超期”目标。建立民事、刑事长期未结案专业调查委员会，制定《广州市中级人民法院长期未结案件管理办法》，实现调查监督常态化。 三是建立案件标准化裁判机制。进一步完善专业法官会议。建立“判前文书检索机制”，主动向审判人员推送关联案件。制定类型案件的统一裁判标准，制定包括《醉酒驾驶案件审判参考》等8个审判参考。完善两级法院参考性案例制度，确保两级法院裁判尺度统一。 四是深化审判辅助人员管理改革。积极争取市委支持，配齐配强审判辅助人员。在全国率先出台法官助理负面权力清单制度。实行三级九等分级管理，将辅助人员薪酬与等级挂钩。 五是推进智慧法院建设。建成具有鲜明特色的“三通一平”智能诉讼服务体系。律师通过“律师通”、当事人通过“审务通”办理事务，查询信息，联系法官。法官通过“法官通”回应上述需求。 | 探索“诉讼+公证”模式，推进辅助事务外包；试行“辅助中心”模式，实行辅助事务集约管理。 |
13 | 四川省筠连县人民法院 | 一是认定标准具体化，通过群体性案件的界定本地化，疑难、复杂案件的范围具体化，类案冲突案件情形固定化，违法审判案件的含义明确化实现监管范围从抽象到具体转变。 二是明确规定立案庭、承办法官、其他部门、院庭长四类发现主体和规定庭长、副院长、院长的审查权限三个环节，实现监管程序从无序化到有序化转变。 三是通过规范静默化监管方式、规范报告进展情况和评议结果的时间和方式、规范提交讨论的范围和时限三种监管方式，实现监管方式从行政化到扁平化转变。 四是强化信息技术支撑，通过自动化识别、标签推送、节点控制、全程留痕，实现监管责任从虚无化到有形化转变。 | 完善“四类案件”监管制度 |
图表3：人民法院司法改革案例编选（三）涉及审判监督管理转型的基本情况梳理
案例 编号 | 报送 单位 | 典型做法 | 关键词 归纳 |
2 | 北京市西城区人民法院 | 对审判工作进行精细划分，制定模块化审判工作标准。“模块化”是指将全部审判工作划分为一些可以单独命名的、具有相对独立性的工作单元，如送达、证据、法庭调查、裁判观点等“模块”，每个模块由工作任务、工作方法、评价标准三项内容构成，对审判中经常出现的实务问题，给出操作性强、标准明确的规范。答案一方面来源于法律规定，一方面来源于资深法官最有效、最标准的经验，这些模块横向覆盖了审判程序的各方面，纵向按照案由分类梳理，形成一张审判规范的网络，汇聚成为“模块化审判工作标准”。 | 依托模块化审判工作标准 |
4 | 天津市河西区人民法院 | 一是推行集约化管理，将诉前调解、直接送达、财产保全、简单案件和批量案件集中管理。 二是推行社会化外包。通过购买社会化服务的方式，将内控建设、卷宗扫描、司法公开外包。聘请专业会计师事务所作为内控建设领导小组成员，制定风险评估、岗位轮换、财务部门岗位责任制、内部控制评价与监督等22项制度文件，编写涵盖预算业务、收支业务、采购业务、资产、合同、建设项目控制等10个部分的《内部控制体系使用手册》。 三是将审判执行工作摄影、录像、留存、归档，法院官方网站、微博、微信公众号等新媒体平台运营维护，PPT、H5、视频短片制作等司法公开事项外包给专业化公司进行。 | 创新集约化社会化工作模式，促进审判质效全面提升 |
6 | 上海市虹口区人民法院 | 一是推进法官自主管理。组建审判责任评定、庭审和文书评查、立审执兼顾、纪律作风等四个法官自主管理委员会。由退休法官担任总顾问，分管院长担任总协调人，成员主体为资深法官，均由民主推选产生，激发了法官参与审判管理的积极性和自觉性。 二是推进全院集约管理。推进审判辅助事务集约化管理。试点阶段，建立审判执行辅助事务中心，将公告、调查、保全等辅助性事务从业务部门剥离，由中心予以集中管理和实施。成立执行集约化服务中心，将执行非核心事务予以分流和集约处理。 三是深化院庭长定向管理。强化对“重点案、重点事、重点人”的定向管理，管理排摸好“重点案”、管理谋划好“重点事”、管理关注好“重点人”。 | “法官自主、全院集约、院庭长定向”三位一体构建审判监督管理新机制 |
7 | 江苏省南京市鼓楼区人民法院 | 一是运用现代信息技术，统筹管理共性审判辅助事务。借助“互联网+查控、担保”，助力保全工作高效。运用“互联网+送达”，运用内外网交互的法院专递收发系统，将当事人的送达材料及送达地址导入集中送达平台内，经驻场邮政进行统筹处理。 二是研发智能办案系统，加速助推审判核心工作效率。搭建远程科技法庭系统，探索网络审判方式。研发智能办案系统，实现裁判文书自动生成。三是深化信息化手段，智能解决执行难题。运用“互联网+定期查询、智能反馈”，动态管理执行终本。 | 发挥科技优势 统筹共性事务
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15 | 广东省佛山市中级人民法院 | 一是出台《关于规范院庭领导审判管理和监督职责的若干规定（试行）》，以列举清单的方式，明确院庭领导分层行使宏观指导审判、制定规章制度、优化工作机制、统一裁判尺度、行使案中监督权等10余项管理监督职责。院庭领导履行监管职责的情况，纳入个人绩效考核并占20%-40%的权重。 二是出台《关于建立监察室与审判管理办公室联动监督工作机制的意见》，防止审判监督与纪律监督两条线、两张皮。 三是全程留痕，确保监管有序。院庭领导转交审管办或部门内勤登记备案。合议庭或承办法官报庭长审批后提交审管办登记备案。院庭领导行使管理监督职责的处理结果在办公办案平台上全程留痕，相关案件登记表正本存入案件附卷备查，副本交由审管办登记备案。 | 完善审判监督管理和廉政风险 |
16 | 海南省海口市中级人民法院 | 一是建立案件报备和随机抽查制度，要求法官对六类重点案件必须向院庭长进行报备。二是把院庭长履行审判监督管理的情况纳入院庭长业绩考评内容。三是在案件流程管理中抓重点、重点抓。在立案环节实行“四报告”制度，由立案庭对案件进行初步筛选和评估，及时向院长、分管副院长、相关业务庭庭长和上级部门报告；案件移送业务庭后，由庭长对新收案件的起诉书等作简要了解，判断和确定需要重点监督的案件；案件审理过程中，由纪检监察部门及时将投诉案件情况向院庭长报告，并作为院庭长监督的重点。四是强化院庭长经常性庭审巡查机制。五是强化院庭长在案件质量评查中的核心作用。增加各专职委员负责领导和组织其分管或协管业务口案件评查的工作职责。 | 规范院庭长监督管理 |
17 | 四川省宜宾市中级人民法院 | 一、全院参与，强化监管主体的监督管理职责。一是从“点、线、面”三个层次确定院庭长监管职责。二是加强审判团队自律管理。三是坚持审管办专责管理。四是深化职能部门协同管理。 二、全程监督，全面加强对审判权运行的监督制约。一是推行案件分流管理。二是加强静默化流程监管。三是加强类案管理与指导。四是加强案件评查监督。 三、全员覆盖，完善审判业绩考核和责任追究机制。一是优化法官考评机制。二是加强审判权日常监督。三是加强法官队伍管理。四是落实办案过错责任追究。 | 构建全院全员全程审判监督管理体系 |
20 | 青海省泽库县人民法院 | 以内设机构改革为契机，弱化审判庭对团队的影响，强化审判团队主体地位。该院院庭长全部编入审判团队，带头办理疑难复杂案件。将审判团队作为整体进行绩效考核。 针对特定类型案件提炼表格式审判要素，让法官助理通过运用《要素表》，提高庭前准备工作质量。将相对固定、特色鲜明的家事、交通事故、劳动争议、合同纠纷等案子安排指定的审判团队，做到类案同审、多案连审。 创新电话送达举措。启用“电话录音+公证”送达系统，通过电话告知开庭时间及地点、举证期限、领取诉讼文书等事项，通话内容全程录音，自动保存在公证机关存储平台，具有法律认可的证据效力。 |
统筹内设机构改革和审判团队建设 |
图表4：人民法院司法改革案例编选（六）涉及审判监督管理转型的基本情况梳理
案例 编号 | 报送 单位 | 典型做法 | 关键词 归纳 |
96 | 北京市顺义区人民法院 | 一是成立案件评查委员会，组建相对固定的评查团队，实现评查主体固定化。 二是实现评查程序规范化。建立完善初评+复评模式，围绕评查尺度、程序、实体讨论形成初评意见，若会议投票结果与初评意见相悖，则对案件进行复评。建立异议案件复议机制，承办人若对评查结果有异议，可向审判委员会提出复议。 三是实现结果应用精准化。每季度编发《案件评查专刊》，汇总、梳理评查出的问题，辅以典型案例，为解决类案问题提供参考。召开法官会议集中讲评。 | 成立案件评查委员会，发挥案件质量评查监督作用 |
98 | 天津市河北区人民法院 | 将“四类案件”具体细化为“七类21项”，提高识别操作规范化水平。明确“四类案件”发现主体及发现重点，实现告申庭、承办法官、院庭长、监察部门等多主体多环节监督管理。规范院庭长监管方式、承办法官接受监督方式、结果处理程序、监管责任追究等监管程序。 在案件信息管理系统中嵌入个案监督管理模块，全程记录案件审理、监督管理情况。办案系统对各类主体甄别出的案件标注不同颜色，在“大数据应用”系统中增设院庭长监督情况统计模块，及时收集研判监督数据情况。 | 完善“四类案件”全流程监督管理机制，全面提升案件质效 |
100 | 上海市长宁区人民法院 | “四管齐下”监督管理全员覆盖：院级层面“重点管”，庭级层面“直接管”，职能部门“牵头管”，法官个人“自主管”。 “四查并举”执纪问责全面监督：聚焦部门建设开展党组巡察，聚焦行为规范审务督察，聚焦问题线索严格信访核查，聚焦司法责任开展案件评查。 “四维一体”案件质效全程管控：动态监督管理规制审判程序，统一规范类案审理思路，司法公开倒逼落实规范指引，案件评查差错认定提升质效。 | 侧重全员覆盖全面监督和全程管控 |
102 | 江苏省昆山市人民法院 | 以电子卷宗随案同步生成及深度应用为基础，重塑审判管理流程。法官接收电子卷宗后，在线向司法辅助集约服务中心发送指令，中心根据指令完成材料制作、集中送达、保全等程序性事项。提供语音识别转化、智能转写、法条检索等庭审技术支持。应用“案件裁判智能研判系统”“简易裁判文书一键生成系统”“法律文书左看右写”等系统，自动分析电子卷宗，自动推送类似案例供法官参考。针对案情相对简单的5类案件自动生成参考裁判文书。 辅助事务从审判团队剥离。引进社会化服务，将纸质材料扫描、电子卷宗编目、EMS专递寄送、装订归档等事务外包，使法官助理工作减少约50%。 原有的“法官+法官助理+书记员”团队模式，转变为多个“法官+法官助理”团队共用一个辅助事务服务团队的扁平化管理模式。 | 以信息化实现审判管理智能化和办案流程可视化，实现审判监督的在线管理。以集约化和社会化实现审判辅助事务有效剥离。 |
103 | 浙江省台州市中级人民法院 | 通过清廉司法系统合理设置风险节点，设置三色预警模式实时监控管理明确平台强制使用规则。每庭室设一名廉政监察员，对平台运营使用和廉情动态变化进行梳理分析。 | 建设清廉司法风险防控系统，通过信息化防范廉政风险。 |
104 | 浙江省丽水市莲都区人民法院 | 明确会议功能定位，根据需要将民事、刑事等其他专业法官会议合并召开，及时解决执行规范化和立审执协调等相关问题。细化会议管理流程，实行分层管理，形成院长统管、分管院领导主管、局长实施的“三级组织架构”，制定完善会议申请召开程序、会议规则、备案登记、全程留痕记录制度等管理机制。总结司法经验，形成可供参考的意见建议。 | 创新建立执行专业法官会议制度 推动执行领域法律适用标准统一 |
106 | 江西省高级人民法院 | 推动“审送分离”，研发全省司法送达服务平台，构建以各法院为单位的分散集约送达机制。建设“收转发e中心”平台，在全省三级法院全部上线使用，对诉讼材料接收、流转、送达工作集约化、智能化管理。首创全省法院集约送达中心，集中组建全省送达服务团队，规范全省送达工作标准程序。 | 创立省级集约送达中心，将以院为单位的分散集约送达升级为全省统一集约送达 |
107 | 河南省信阳市中级人民法院 | 在六个环节甄别“四类案件”；从分案、审限、结案、隐形超审限、上诉卷宗流转等五方面加强审判流程监督；从明确院庭长权力清单、界定四类案件范围、监督全程留痕、明确院庭长行使审判监督管理权的14项禁止性行为细化院庭长事中监督方式；从常规评查、重点评查、专项评查三个层次发挥专业法官会议事后监督作用；将法官业绩考评与案件质量评定和员额退出、表彰奖励、奖励发放等挂钩。 | “五位一体”监督管理模式：多环节启动监督管理程序、全程跟踪审判流程、完善院庭长事中监督管理、专业法官会议推进案件评查、完善法官审判业绩考核制度 |
108 | 湖北省襄阳市中级人民法院 | 建立“重点案件”评查制度，将5大类型、10种情形的案件纳入“重点案件库”。“入库案件”分别由审理案件的合议庭和审判管理部门评查，并提交审判委员会研究认定。通过落实整改追责追求案件评查成效。 | 建立重点案件评查制度，完善审判责任认定追究机制 |
109 | 广东省深圳市中级人民法院 | 积极争取当地党委和政府支持，将法院购买社会化服务纳入市委改革项目并实现长效经费保障。健全购买服务机制，细化购买服务标准，编制购买服务内容目录，将辅助事务区分为核心辅助事务和非核心辅助事务，将非核心辅助事务采取市场化、社会化外包方式适度剥离。 | 建立审判辅助事务社会化长效运行机制 |
113 | 四川省宜宾市中级人民法院 | 确保行权“平等性”。科学设计发言顺序。按照职级、年资由低到高的顺序依次发言，防止领导意志影响其他发言人而使讨论结果失真，明确参会人员的发言效力一律平等。 突出指导功能，突出总结全局性、指导性和典型性的审判工作经验职能，着重研究涉及统一裁判尺度和法律适用问题，向审判委员会推选备选参考性案例。 建立联系沟通制度，下级法院对法律适用问题认为有必要参考上级法院意见的，经本院专业法官会议决定后，可以提请上级法院专业法官会议讨论，上级法院讨论结果供下级法院参考。下级法院对类案、个案的法律适用与上级法院存在争议的，可以提请上级法院召开上下级法院专业法官会议联席会议。发挥法官会议服务咨询和服务院庭长的管理监督职能。 | 细化专业法官会议运行规则，促进法律适用标准统一 |
114 | 贵州省高级人民法院 | 制定院庭长审判权力清单，明晰监督权限。细化“四类案件”清单。明确规定不同主体、不同阶段、不同层级发现和标记需要监督管理案件的方式，确保在审判执行中全流程及时发现问题。发挥专业法官会议法律适用参考咨询机构作用，审判委员会专注审判经验总结和对审执工作的监督指导，按程序讨论“四类案件”。积极探索系统自动化识别、标签化处理，逐步实现系统对符合本规定应当监督管理情形的案件自动提示、标记及推送，并自动进行节点控制。遵循“谁审理、谁裁判、谁决定、谁负责”原则，没有参与案件审理和决策的院庭长一般不承担错案责任。院庭长故意或重大过失未正确履行“四类案件”，导致错误裁判并造成严重后果的，承担监督管理责任。以“四类案件”的办理情况作为考核评价的重要参考因素。 | 围绕“四类案件”狠抓监督管理 |
115 | 甘肃省张掖市甘州区人民法院 | 构筑立体分案体系，推进案件向区综治中心、审前调解中心、专业审判团队分流。强化六个支撑，有效提升办案质效。 | 推进多元分流，分调裁审高效运行
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四、内设机构改革背景下新型审判监督管理构建的实践审视总结全国各地法院的典型经验做法，审判监督管理转型实践归纳起来，主要围绕以下方面中的一个或多个展开。
1.规范院长庭长监督管理
前述36件案例中，以规范院庭长监督管理为主题的选编案例就有六件。一方面，防止院庭长审判监督管理权的滥用。如天津市河北区人民法院等五家法院都对“四类”案件的具体情形进行了细化，明确并限定院庭长进行个案监督的范围，明确院庭长审判监督管理权的权力清单。同时，规范院庭长监督管理的过程，院庭长监督建议的时间、内容、处理结果等内容必须在案卷中和办公平台上做到全程留痕，明确规定了院庭长对“四类”案件进行监督管理的方式。另一方面，又要防止院庭长审判监督管理权的缺位。如海南省海口市中级人民法院要求法官对六类重点案件必须向院庭长进行报备，防止监督职能的弱化和缺失；河北省沧州市中级人民法院要求院庭长对于被标注、公示提请监督的案件，必须听取承办法官汇报案情，掌握案件进展情况。对因院庭长怠于行使或不正当行使审判监督权或审判管理权，导致裁判错误并造成严重后果的，依照干部管理有关规定和程序追究院庭长的监督管理责任。
信息技术与审判管理是智慧法院的管理手段与载体，两者在互动与融合中推动司法质效的提升。选编案例中多家法院借助大数据、信息化和人工智能的手段强化审判监督管理，提高审判质量和效率。如江苏省南京市中级人民法院发挥信息化、大数据、人工智能等现代科技的作用，推进司法权行使的微观指引，辅以质效数据的中观诊断，再通过大数据及队伍建设的宏观管理，完善审判监督管理新模式。又如四川省成都市中级人民法院在个案流程信息化管理的基础上，落实审限刚性管理，以自动化管控节点时间，实现“静默化、触发式”制度管理，做到程序问题与期间期限的及时管控。此外，上海市高级人民法院建立大数据审判辅助体系，由智能辅助办案、智能法庭、智能管理等35个子系统组成，为法官办案服务，实现了执法办案规范化、网络化、移动化、智能化；苏州市中级人民法院搭建同案不同判预警系统，通过对海量裁判大数据进行智能情节特征提取和判决结果智能学习，自动匹配类似案例集合，并据此计算出类案判决结果；江苏省昆山市人民法院以信息化实现审判管理智能化和办案流程可视化，实现审判监督的在线管理等。根据内设机构改革后的新形势，多家法院建立了以审判团队作为基本办案单元和管理单元的运行模式，促进审判力量扁平化管理。如北京市朝阳区人民法院分别对应繁简分流、专业化审判和辅助工作分别组建“1法官+1书记员”“1法官+1法官助理+1书记员”“1法官+2助理（1名法官助理，1名高校实习助理）+1书记员”和“1法官+N助理+1书记员”的审判团队模式；青海省泽库县人民法院以内设机构改革为契机，弱化审判庭对团队的影响，审判庭更多地侧重流程监管督促，将院庭长全部编入审判团队，将审判团队作为整体进行绩效考核，强化审判团队主体地位，同时以辅助事务外包为依托，推进审判团队办案专业化；北京市丰台区人民法院在院庭长行权模式改变的背景下，充分考量入额法官“U型”年龄结构、司法能力不均衡、带团队抓管理经验不足等因素，由1名资深法官带领1-2名审判经验相对较少的法官，与若干法官助理、审判辅助人员组成“孵化器”式审判团队。审判辅助事务管理作为一种特殊类型的管理，属于审判管理的一个分支。对审判非核心事务进行集约化管理，逐步实现辅助工作从审判核心业务中彻底剥离是保障法官集中精力办好案，提升审判管理效率的重要途径。选编案例中的“集约化”探索主要围绕以下两个方面展开：一方面是审判辅助事务集中办理。如重庆市江北区人民法院推行的审判辅助性事务“八个集中”；又如苏州市中级人民法院推进审判事务性工作“服务外包”，采取服务外包方式将纸质诉讼材料扫描、文书邮寄等事务性工作交外包人员负责，研发全国首个“纸质文档智能管理云平台-云柜系统”，利用物联互通技术，实现纸质诉讼材料经由云柜有序流转。另一方面，通过社会化的方式将审判辅助事务外包是各地法院推进审判辅助事务集中管理的主要方式。选编案例中多地积极探索“向外借力”，如广东省中山市第一人民法院通过购买社会化服务将法院一般操作性事务“外包”；江苏省苏州市中级人民法院设立诉讼材料集中收发、扫描中心，将纸质诉讼材料扫描、文书邮寄等事务性工作交外包人员负责。审判管理应该为审判职能服务，而法官才是实现审判职能的主体，因此审判管理应该更多注重为法官提供服务。传统审判管理的相关决策以院长、庭长为核心，审判管理决策难以反映审判职能的最大需要，尤其是体现一线法官的期望与需求。而选编案例中的上海市虹口区人民法院积极探索法官自主管理模式，组建了审判责任评定、庭审和文书评查、立审执兼顾、纪律作风四个法官自主管理委员会，将法官的意见融入到审判权力运行的管理、监督及审判责任的评定、落实过程之中，激发了法官参与审判管理的积极性和自觉性。这种通过建立法官自主管理委员会或者团队等形式，强化了法官对审判管理过程的参与和投入，从而解决了传统审判管理纵向效能上逐级递减的问题，进一步丰富和完善了新型审判监督管理的机制。法院同时具有审判与管理/行政的双重属性，院庭长具有行政与司法的双重权威，“这种双重权力属性本身并不会对案件形成严重的实质干预，造成严重干预的是，在同一场域下多重权力的混同。”也就是说，如果裁判结果的作出并不是院庭长以审判者的身份介入，而是以管理者的身份进行介入，就可能打破审判组织之间本身具有平权性，造成司法逻辑与行政逻辑的混同。从样本实践的情况来看，尽管样本中的多家法院通过明确细化院庭长监督管理的个案类型范围、“四类案件”发现主体及发现重点、院庭长的监督管理责任等方式解决院庭长监督扩大或管理弱化的问题，但由于“四类案件”的规定过于原则化，在制度落实过程中就可能出现诸如院庭长监督管理案件范围被不当扩大的问题。比如有些法院将“四类案件”当成一个“筐”，尽可能多地将各类案件都往里“装”，例如选编案例中的海南省海口市中级人民法院就明确将六类案件纳入了监管范围。转型实践中对于院庭长意见的影响力的关注寥寥无几。实践中，院庭长给予法官或合议庭的意见表现为所谓的“意见”“建议”“看法”等，但是实际上对于“地位”较低的法官或合议庭而言，迫于院庭长的科层权威和专业权威，法官会自觉地“揣摩上意”，不会轻易违背院庭长的意思，而导致所谓的“意见”“建议”“看法”异化为命令。实践中法官不愿意或者不敢在院庭长插手干预个案时主动记录、报告或者举报，更不愿意去填写一系列的登记表格备案，导致院庭长即便干预个案也很难追责的情况依然难以实质改变。因此，内设机构改革面临的重要问题是如何防止在还权合议庭审判组织后院庭长审判管理权的边缘化以及院庭长监督管理过程中的隐性权力安排。相对于传统意义上审判庭的层级管理模式而言，审判团队模式可以将本院内部的各类人员进行优化组合，凝聚团队精神，形成更具专业化的分工协作，其扁平化的管理模式可以有效减少管理层次、提高办案效率，还可以在一定程度上消融深植于法院系统内部的官僚系统。如笔者在前述内设机构改革对审判监督管理转型的挑战中所分析的，内设机构改革追求的扁平化虽然具有天然的分权优势，但当组织规模足够大、人员数量足够多时，扁平化管理由于管理幅度的增大可能失去原有科层化管理效率上的优势。尤其对大部分基层法院而言，案件量巨大，法官质量参差不齐，在撤销庭室后，如何保证审判质效及裁判尺度的统一就是必须面对并解决的问题。尽管部分样本案例在司法的标准化和法律适用的统一上都做了很多有益的尝试，但对于扁平化管理中最为重要的审判团队的运行模式，仅仅从人员组建模式、强化审判团队主体地位、以老带新等方面展开，缺乏针对审判单元行权模式、审判团队成员同质化等方面的深度探索。而且需要注意的是，即使在扁平化的审判单元，也有可能形成单元内部的小的行政化样本，审判团队管理者容易异化成类似于院庭长的行政化角色，有“审判长行政化的风险”。因此，新型审判监督管理模式的构建还应继续探索如何保障审判权的平权运行，如何借助审判单元的扁平化运行模式克服原有的行政化弊端，而不应造成新的审判单元内小范围的变相科层制。“组织是由一系列相互依赖的子系统组成，拥有产生稳定性的内在机制，当组织面临变革时，这种结构惰性就会产生反作用力以维持原有的稳定状态。如果只对一个子系统实施变革而不影响其他子系统，那么变革就会被更大的系统抵消”。而审判主体、审判行为与审判监督管理之间也是一个系统，通过系统内部的整合和优化可以进一步提高管理的效率。但是选编案例中除了少数几家法院比如河南省信阳市中级人民法院构建“五位一体”监督管理模式、上海市长宁区人民法院通过“三个四”构建全员覆盖、全面监督和全程管控的审判监督管理模式外，大多仅仅针对审判监督管理的一个方面进行了深度改革。而新型审判监督管理机制的构建关系到审判权运行的各个领域和环节，如果单就一方面推进改革而忽略相关配套改革的系统性，缺乏全局性、系统性的管理,可能非但不能解决老问题，还会滋生新问题。由于审判事务分散在立案、审判、执行的各个阶段，审判权运行中的问题也往往出现在立审执职能交叉的区域。内设机构改革之前，审判管理的职能纵向分布在院长、分管院长和庭长手中，横向零散在立案庭、研究室、政治部、监察室和审监庭等部门，未能形成一套“横向到边、纵向到底”的管理体制。部门之间易因目标措施不一、权责交叉不清、信息沟通不畅等问题导致政出多头，从而影响审判管理的整体效果。内设机构改革之后，随着分权运行模式的强化，院庭长要更加注重审判管理职能的统筹协调，更加注重审判管理模式从多头交叉向系统分层转变，探索建立多元多层组织管理模式，提高管理的统筹性、衔接性、全面性和有效性。
五、内设机构改革背景下新型审判监督管理机制构建的路径优化基于人民法院审判监督管理机制的转型实践，在现有改革思路与制度资源的基础上，思考符合司法规律的现代审判监督管理转型的科学监督管理理念，方能更好发挥思想理念对制度行为的引导与规制作用。
按照现代企业管理学理论，科学的管理应坚持刚柔并济，做到导向性与监督性、服务性与制约性并重。司法责任制下审判管理权改进的重要方向，是理顺审判权、审判监督权、审判管理权之间的关系，将审判管理权对审判权的干预圈划在最合理的范围内。因此，院庭长管理的监督性与制约性应该体现出“刚”的一面，即要将审判权、审判监督权、审判管理权对应的主体明确予以区分，对审判监督权和管理权予以明确细化的列举，在权力配置上予以细分和限缩，通过权力清单予以限制。现在的改革实践基本上是朝着这个方向在进行。未来，要进一步区分审判权、审判监督权、审判管理权的定位，明确审判管理权、审判监督权作为辅助性、程序性权力的定位，并严格规定相应权力行使的程序和流程，尤其要确保权力运行的全程流痕。除了“刚性”的一面，院长庭长管理应该更加注重向导向性、服务性的“柔性”的一面延伸。院庭长要善于在审判主体平权化运行的过程中，将管理融入到服务当中，淡化控制理念，实施民主管理、人性化管理，在服务中实现管理，将审判权力运行中的问题借助法官自主管理委员会、专业法官会议、审判委员会等柔性管理平台予以解决，将传统的个案监督的审判管理与统一法律适用的标准、注重审判经验的总结、提升法官的专业能力相结合，进一步发挥审判管理的引导、建议、激励、服务作用，从而放大管理的效能。任何制度或权力的运行，人永远是主角，人的态度、人的感受，是其中的关键环节。法院是以审判职能为核心的司法机构，法官是实现审判职能的主体，因此审判管理应该是处于从属地位，为审判职能服务。传统审判管理的相关决策以院长、庭长为核心，决策的民主性、代表性受到削弱，加之审判管理部门与一线审判部门存在信息上的不对称，审判管理决策难以反映审判职能的最大需要，尤其是一线法官的期望与需求，导致审判纵向管理效能上逐级递减。因此，内设机构改革背景下的审判监督管理要坚持“以人为本”的服务理念，更好发挥服务审判职能的作用。这就需要进一步激发法官的主观能动性和创造力，促使他们积极自我管理和参与院庭管理，故要从制度层面保障法官的知情权、参与权和表达权，促进法官审判行为自我校准，同时更加尊重法官在审判监督管理及审判责任评定中的自主化、专业化意见，为法官民主参与管理经验总结、管理规则制定搭建平台，使法官集体的智慧和经验总结成为审判管理决策的有益补充。要通过考核机制的构建和法官文化的建设，营造具有人文关怀和可持续发展的管理氛围，激发法官参与审判监督管理的积极性和自觉性，增强管理的可接受度。过程管理，是一种以规范化的业务流程为中心，以持续提高组织业务绩效为目标的系统化管理方法。而审判管理既是静态和事后的结果意义上的管理，也是动态、事中和事前的过程意义上的管理。以往的审判管理重视事后对已结案件的质效评价，忽视了审判工作从立案到结案再到执行各个节点的工作要点、时限要求、流程标准、岗位指引等动态环节上的管理。因此，新形势下的审判监督管理需要遵循“动静结合”的原则，将被动纠错向全程监控、主动预防转变，通过信息化的手段，实时追踪案件的相关数据和流程节点，推动实现对审判流程事项的全程留痕、待完成事项的提示催办、将到期事项的定时提醒、有瑕疵事项的实时预警、违规性事项的及时冻结等自动化、静默化辅助功能。在关注审中流程信息的同时，将统计、调研、法宣、服务的目光投向事前、事中、事后的全过程，覆盖案件质量、效率、效果的全方位流程管控并做到各流程节点之间的无缝衔接。标准管理是审判管理的基础。审判质量效率及效果的各项指标是评估、监测、指导审判工作的“晴雨表”和“风向标”。分解指标、严格评查与考核、对审判活动在数据上进行管理，有其管理科学上的积极意义。但实践中，多数法院多以“列表式”处理审判数据，过分看重案件质量评估在横向比较中的数据排名，重视指标数据，但对获取数据所做的分析深度不足，数据潜力未能充分利用，这种做法难免违背司法规律，偏离案件质量要求。然而“审判是复杂的、高智能的、诸多因素交互作用的社会活动，不能简单地诉诸数字化管理与评价”。因此，未来需要将审判监督管理从单纯指标监控的“表”延展到指标数据管理与基础质量管理的“里”并重。既要挖掘并解决指标背后折射的基础管理问题，又要加大对指标体系评估范围外审判活动规范化的管理力度。要探索在扁平化管理模式下对审判主体的同质化管理，以制度规范为抓手，为审判人员执法办案的全过程提供办案指南和行为标准，并通过考核惩戒激励措施的落实，将制度规范转化为审判人员的日常工作习惯。要通过专业法官会议等现实平台以及人工智能等虚拟平台，构建包括法律法规、指导案例、裁判方法、审理技巧、说理语言等在内的审判智能支持系统，从根本上解决标准管理的司法能力的“里”的问题。“集约化最早是一个经济学概念，是主要通过改进生产要素的质量和合理使用生产要素来实现经济增长的连续不断的社会再生产过程。现在集约化已经成为现代管理提高效率与效益的一个基本取向，也为法院破解案多人少难题提供了一种可行的思路。”审判活动与审判监督管理活动是一系列管理事项的集合，通过整合集约管理事项，有利于提高管理效率。因此，要在司法改革顶层设计的框架之下，推动法院工作的集约化，将司法资源进行集中管理和统一调配，做到司法资源的高效节约使用。要根据案件类型、审判流程等因素，将分散工作、平行运转、线状管理的模式打破重组，使各项具体工作更加专业、精细和高效。具体可以通过案件和诉讼程序的繁简分流、审判辅助事务的集中管理、诉讼服务事项的集中办理等来实现。同时，要以信息技术实现节约劳动力成本，实现审判辅助事务的智能化、标准化操作，探索将审判辅助事务外包，向社会购买服务，将审判辅助事务进一步剥离，将法官和法官助理从繁杂的事务性工作中解放出来。改革后的内设机构需要有相应的审判监督管理模式与机制相配合，基于人民法院审判监督管理方式转型实践的经验和反思，新型审判监督管理的构建可以通过以下途径具体展开：1.审判管理主体多元化，搭建民主专业权威立体监管格局（1）宏观层面——通过审判监督指导委员会增强全局管理权威以往的审判监督管理缺少一个专门的权威机构牵头协调立案、审判、执行各阶段、各层级、各部门的工作衔接问题，单纯靠审管办或审监庭横向监管协调其他平级部门作用疲软。针对这个问题，可以设立类似审判管理监督指导委员会这样的议事协调机构，通过下设庭审及文书规范督察、案件质量评查、适法统一及审判事务协调（立审执兼顾）、审判纪律作风监督、重点工作协同推进等一些专业委员会，由分管副院长作为总协调人，选聘审判经验丰富的审委会委员或从内设机构改革退下来的经验丰富的老庭长等担任成员，负责对审判质效、审判保障以及党组重点推进的工作加强督察指导，协助院党组、审判委员会开展对全院审判工作的宏观管理，从而解决监督权力过于分散、协调配合机制不够顺畅的问题，从而形成“全院上下一盘棋”的有效合力。（2）微观层面——通过法官自主管理团队递增纵向管理效能一是切实加强法官自主管理的制度设计。法官自主管理团队的人员组成应该以一线审判业务庭骨干法官为主体，不具有对应领导职级，相互之间具有平权性，突出法官在审判权力运行、监督、管理过程中的主体地位。二是注重发挥法官在审判品质控制中的专业优势，集中提升法官“庭审”和“文书”的两大技艺，一方面，通过开展案件质量评查，对案件尤其是改判、发回重审案件进行质量点评、总结教训，对需要追究审判差错责任的案件以一线审判的专业视角提出评定的初步意见，从而增强事后纠错追责过程的专业性与说服力；另一方面，通过开展庭审及文书规范督察和发改案件解析，通过审务督察的形式，对庭审突出问题集中梳理讲评，对具有示范效应的庭审及优秀法律文书进行推优评选，对发改案的主要事实和改发理由通过归纳、提炼，提示类案处理的相关注意问题来指导审判实践。三是充分借助法官智慧完善审判管理，集中发挥法官对审判管理的“意见箱”“智囊团”的作用。审判管理要积极回应并使服务保障法官的需求成为审判监督管理转型的必然趋势。为更好地听取法官对于审判工作的意见建议，提炼法官的管理智慧，可以通过举办类似法官内部交流会的形式，收集相关意见、部门在一线审判执行工作中存在的问题，并提出合理化建议，同时院领导和相关综合部门领导与会倾听，并及时答复和落实解决，切实为法官减轻负担，使审判工作流程更加顺畅，在一线法官和审判管理相关部门之间架起桥梁，解决以往审判管理信息不对称的问题。（3）中观层面——加强管理主体衔接配合整合横向管理效能内设机构改革之前，审判管理的职能分散在政治部、审管办、审监庭、研究室、监察室等多个部门。部门之间易因目标措施不一、权责交叉不清、信息沟通不畅等问题导致政出多头，从而影响审判管理的整体效果。通过内设机构改革，一方面，可以将审管办、审监庭、研究室资源整合，成立新的审监庭作为审判管理的专门机构，拓宽专门管理的广度，发挥专门管理的科学化、常态化优势，推动审判监督管理方式由刚性管理向服务保障转变。另一方面，要做好专门审判管理机构与审判监督指导委员会、法官自主管理团队等新的审判监督管理主体之间的工作衔接和配合，避免审判管理重回改革前职能分散交叉的状态。可以将法官自管团队协助督导委员会开展工作，一是使督导委员会的工作推进有了具体落实的一线骨干力量和触角，二是使法官能够确保真正参与到审判管理有了权威的依靠渠道。通过宏观微观的有效结合以及与其他审判管理主体的有效衔接，避免多部门之间因目标、权责、信息沟通而影响审判管理整体效果的问题。2.“四类案件”监管信息化，确保院庭长管理不越位不缺位
一是细化具有社会影响案件标准。细化群体性纠纷人数标准，以及可能影响社会和谐稳定案件标准。如一方当事人人数在10人以上，可能引发关联诉讼、集团诉讼的；审理结果可能对相关区域、特定领域、特定行业的发展具有重大影响，涉及群体利益的等。二是细化疑难、复杂案件标准。三是细化可能发生类案冲突案件标准。如重点关注被上级法院改判或者发回重审的案件，以及与本院、上级院生效案件冲突案件。四是细化反映法官有违法审判执行行为的具体类型。如通过审务督察、案件评查等渠道发现，或者举报人当面或以书面、电子文件等方式实名反映法官办理人情案、关系案、金钱案或者渎职嫌疑等案件。探索大数据分析在廉政风险评估上的运用。在每一项下再逐一细分，从而实现识别规则的具体化、统一化，促使院庭长监管有序开展。一是积极探索系统自动化识别、标签化处理，逐步实现系统对符合本规定应当监督管理情形的案件自动提示、标记及推送，并自动进行节点控制。要将上述“四类案件”的识别规则库嵌入审判管理信息系统平台，凡是与规则库中自动识别规则相互匹配的案件，系统自动提起监管。二是明确发现方式，实现及时监督。规定不同主体、不同阶段、不同层级发现和标记需要监督管理案件的方式，确保在审判执行中全流程及时发现问题。三是多系统融合对接。按照易操作、易管理原则，监管平台和立案、办案、电子卷宗、信访等平台无缝对接，在监管平台即可实现查看案件详情和电子卷宗，在线发表监管意见。为确保及时发现转化为有效监督，对依规定标记的案件，合议庭必须在裁判前及时报告案件进展和评议结果。一是明确多角色责任。可以通过信息化平台设置院长、庭长、立案、办案、审管办、纪检、信访、宣传、办公室等多种角色，将从立案到结案归档各个节点的工作要点、时限要求、流程标准、岗位指引和文书样式嵌入信息化办案平台，实现待完成事项的提示催办和将到期事项的定时提醒，以及有瑕疵事项的实时预警。二是监管过程留痕。建立监管痕迹库，将识别标记、提出意见、反馈结果、流程审批等每一步操作的主体、内容、时间都记录在库，实现对已完成事项的全程留痕。三是结案扎口管理。被标记监管的案件只有院庭长发表了监管意见，承办法官反馈了监管意见，才能通过结案申请，使各项监督管理工作全部公开进行，全程留痕保证“每一件被监管案件有人管，每一条监管意见有回音”，实现组织化、平台化、公开化监督管理。3.审判团队运行科学化，完善审判单元平权运行与监管审判团队的组建不能为了组建而组建，因此不能要求审判团队都是“1+1+1”的整齐划一模式，要因地制宜，在对各部门案件特征、人员结构、办案饱和度进行深入调研分析的基础上，推动形成灵活机动、梯次排布的审判团队组建模式。同时，在院庭长行权模式改变的背景下，考虑到入额法官年龄结构、司法能力不均衡、带团队抓管理经验不足等因素，可以根据法官审判经验、业务专长、管理能力等特点，做到资深法官和经验相对较少的法官之间的合理搭配，切实发挥以强带弱、优势互补的团队培育作用。此外还可以尝试组建大要案审判团队、院庭长审判团队等多元的审判团队，以及尝试从政法院校中择优选任实习法官助理充实到专业化审判团队中，促进审判实务与法学理论的深度融合，进一步提升审判工作的专业化水平。要努力协调好审判团队与审判庭、合议庭以及与其他团队之间的关系，推进审判权运行更加符合司法规律。要以院庭长办案为推动，强化审判团队主体地位。院庭长全部编入审判团队，带头办理疑难复杂案件。各类审判团队之间不存在行政隶属关系，相互之间平等行权、自洽运行。团队内部平权管理，审判团队内部法官主体地位平等，发挥主审法官主体作用，与审判工作相关管理职权交给主审法官。明确法官与法官助理、书记员等的相关权责，根据审判工作的需要，审判团队的法官、法官助理、书记员实行轮岗交流，鼓励团队人员双向选择，构建自主扁平的审判团队自我管理模式。对于专业化的审判团队而言，要根据其办案类型专一、辅助力量充足、研究能力突出的特点，配合专业法官会议制度，促进法律的统一适用。比如起草相关类案审理思路和办理规范，编写有参考意义的典型案例和有推广价值的办案经验。以内设机构改革为契机，由内向外打破原有的办案格局，弱化审判庭对团队的影响，同时做到审判团队与审判庭的优势互补。建立以审判团队为基本单元的审判管理、绩效考核机制。从个人的单一考核向团队的单元考核方式转变，从事后的重审判质效指标结果的审判绩效考核方式向重审判程序节点、统一法律适用的全面监督、全员覆盖的审判绩效考核方式转变，使每个审判团队成为优质高效的司法价值创造中心。审判管理部门对审判团队和员额法官的审判执行业绩进行考评，全面、客观、科学评价审判团队和法官的办案质量、数量、效率和效果。绩效考核奖金分配上，注重向一线倾斜，与法官等级和行政职级脱钩并适当拉开差距，全方位调动团队成员工作的积极性。明确法官对团队辅助人员享有奖惩建议权，考评、评价结果作为等级晋升、择优遴选及员额退出等的重要依据。4.司法资源配置集约化，实现管理模式和工作手段革新
一是推动类型化案件的集中审理。按照繁简分流的思路，推动简易案件、批量案件的集中审理，使简易案件真正分流进入审判“快车道”。例如可以通过组建相应的特色速裁团队，统一负责类似物业服务合同、信用卡纠纷等简单案件的审理，探索建立归口分案、要素式审判、裁判文书批量生成等简单案件快速处理机制。此外可以将批量案件优先分配给同一法官或同一审判团队办理，数量较多的批量案件分配给不同审判团队后，通过指定领办法官，统一负责庭前准备、首次示范开庭、起草模板文书、代表研讨案件、联系其他承办人等事项，努力实现多案连办，尺度统一。二是以简化程序节约时间成本。积极探索优化司法确认程序，扩大小额诉讼程序适用范围，扩大独任制的适用范围，通过明确对于需要公告送达的简单案件可以适用简易程序审理，规范庭审和裁判文书简化规则等民事诉讼程序上的改革，节约案件审理的程序和时间成本，真正做到“简案快办”。探索以“合并同类项”的方式提取案件审理中的共性事务，交由专门人员或团队来集中办理，以此将审判人员从审判非核心事务中解放出来。坚持需求导向，灵活借助外力，通过审判辅助事务外包等社会化方式从辅助事务的分散型管理向向社会购买符合规定的服务项目的集约化管理转变。一是探索对法官服务的集约化，即将庭审记录、送达、诉中保全、信息录入、电子签章文印、归档、执行查控等项目，由审判执行辅助中心或审判事务管理办公室对接社会服务方集中管理。二是探索对群众服务的集约化，包括登记立案、诉前调解、诉保受理、资料转递、信访、上诉等项目，由立案庭负责对接社会服务方集中管理。三是通过信息化提升上述两方面服务的效率。建设法院移动端平台，完善网上立案、电子送达、庭审签到、卷宗流转节点扫描、在线签收等信息化功能。启用电子印章和电子签名，解决多点办公带来的文书交换低效等问题，从而提高审判非核心服务的数字化和网络化。人力资源的集约管理除了前述提到的审判团队建设以外，主要是通过智慧法院建设来节约人力成本，利用信息技术减少生产力消耗，实现审判工作的智能化、标准化操作，实现管理模式和工作手段的革新。一是通过庭审技术支持，实现书记员的集约管理。通过庭审智能语音识别系统，提供智能转写服务；通过电子卷宗实现质证的可视化，从而缩短庭审时间和提高记录效率。建立书记员专门管理机构，将书记员由原先分散隶属于各业务庭对口保障法官的传统人跟人模式，转变为集中统一管理，根据庭审需要对书记员派单，根据每单完成的质量和效率，对书记员实施精准考核。二是通过“类案法律文书智能生成系统”、宽屏电脑“法律文书左看右写”等应用，实现电子卷宗智能提取和对应关联案件基本事实、争议焦点等关键信息的自动分析，自动推送相关指导案例、类似案例及法律法规供审判人员参考。三是优化司法智库支持平台建设，统筹集成审判调研资源，为法官提供一体化、智能化的业务支持和规范指引，全力促进适法统一。最终通过信息化的不断推进，越来越多的工作将被人工智能替代，节省人力资源的成本。
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来源：《上海法学研究》集刊2020年第3卷（法治理论与实务文集）。转引转载请注明出处。责任编辑：朱 炯 王柯心