阎锐等：地方立法引领保障上海改革开放的实践与思考

阎   锐  上海市人大常委会法工委副主任，法学博士；张明君  上海市人大常委会法工委办公室主任；林   圻  上海市人大常委会法工委办公室干部，副研究员。

内容摘要

法律是治国之重器，良法是善治之前提。自1979年《地方组织法》赋予地方人大及其常委会地方立法权后，1980年上海市人大常委会制定了上海第一部地方性法规，时至今日，上海地方立法已走过了四十年的发展历程。四十年岁月流转，上海地方立法风雨兼程、砥砺前行,始终与上海的改革开放同频、创新发展共振。截至2019年3月，上海市共制定地方性法规256件，现行有效183件；修改地方性法规334件次，已废止和自然失效73件；作出有关法律问题的决定和法律解释41件次，现行有效26件。经过历届人大及其常委会的不懈努力，上海地方立法有效涵盖了各个领域，对上海经济与社会发展起到了引领、推动、规范和保障作用。

关键词：上海  地方立法  改革开放  创新

一、立法引领保障上海改革开放的主要历程

追寻近四十年的发展轨迹，上海地方立法在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展。纵观其发展历程，大致上可以说以十年为一个发展周期，各个时期的立法呈现出鲜明的时代特征：

（一）20世纪80年代：上海地方立法初创期

党的十一届三中全会作出了党和国家工作重点转移到经济建设上来和改革开放的战略决策。改革开放的春风吹遍了浦江两岸，为上海的经济与社会发展注入了新的活力。1980年3月5日，上海市人大常委会通过《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》，该法规的出台开创了上海市地方立法的先河。在方兴未艾的民主法制浪潮推动下，上海地方立法初创期发展迅猛，形成了上海市第一次立法高峰。在立法内容上，一方面正值十年动乱结束后我国民主制度化、法制化建设的关键时期，急需按照宪法及《选举法》《地方组织法》的规定，将政治体制改革的重要成果予以固化。为此，该时期上海地方立法聚焦在地方国家权力机关的建章立制方面，使得作为地方国家权力机关的上海市人民代表大会及其常委会的各项履职行为基本实现有法可依、有章可循。另一方面，为助推上海经济发展，确保上海城市发展的战略目标如期实现，自20世纪80年代中期开始，上海地方立法的重点开始向经济领域倾斜，关于“三资”企业的设立、新兴技术和新兴工业的发展、经济技术开发区的建设等方面的法规逐步制定，与该时期上海的改革发展相伴而生。1980年至1990年十年间，上海市第七届、第八届、第九届人大及其常委会共制定法规和法律性问题决定65件，内容涉及政治、经济、文化、卫生、科技、城市建设与管理、环境和资源保护等多个领域。

（二）20世纪90年代：上海地方经济立法高速发展期

上世纪90年代初，小平同志南巡讲话拉开了新一轮改革开放的大幕，党的十四大确立了建立具有中国特色社会主义市场经济体制的新目标，中国经济由此驶上了高速发展的快车道。以浦东开发开放为契机，上海改革开放再次提速。在“市场经济即为法治经济”理念的指引下，与市场经济相适应的经济立法成为上海地方立法的重点。仅1993年至1998年五年间，十届上海市人大及其常委会制定了59件法规，占上海市人大常委会行使立法权以来立法总数的近一半，其中，属于经济领域的法规有31件，占52%，这些法规的出台，有力保障了上海经济的迅速腾飞。具体而言，国内经济立法方面，立法内容主要聚焦在经济管理方面，旨在营造上海法治化的公平竞争环境，促进市场公平交易和政府部门积极有效的监管，为上海率先建立社会主义市场经济运行机制，解放和发展生产力提供有力的法制保障；涉外经济立法方面，进一步聚焦在外商投资领域，对外高桥保税区建设、外商投资企业审批和清算、中外合资经营企业劳动人事关系、技术引进和吸收等作出规范。经过十年的努力，上海制定了一批创制性的经济管理类的地方性法规，并对内容相对滞后的经济管理类法规进行了及时修改，有效满足了该时期浦东开发开放以及上海经济快速发展对立法的需求。

（三）21世纪前10年：上海地方立法量质齐升期

进入新世纪新阶段，随着成功“入世”，中国更加深入地融入了全球化的发展浪潮，更加深度地参与国际经济合作，对外开放提升到了新的水平。作为改革开放的先行者，上海改革开放的进程也迈上了新的历史起点。与此同时，随着2000年出台《立法法》，全国人大及其常委会对规范地方立法工作提出了一系列要求，对上海地方立法的规范发展也产生了重大的影响。在国际国内形势变化及上海自身发展需求等各种因素的“倒逼”与推动下，上海地方立法的发展也逐步从成长期转入了规范发展的成熟期。期间，上海市先后开展了三次大规模的法规清理工作，使地方立法在“立、改、废”不断循环往复的动态过程中保持稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一的状态。这一时期，伴随着改革开放进入“深水区”，地方立法也进入了“深水区”。多年来人大代表呼声较高的地方性法规往往矛盾集中，利益关系复杂，协调难度比较大。上海市人大常委会在这一时期制定或者修订了《劳动合同条例》《物业管理规定》《机动车道路交通事故赔偿责任规定》《港口条例》《控烟条例》等法规，以智慧、魄力和韧劲积极化解矛盾，继续为改革开放保驾护航。

（四）2010年至今：上海地方立法变革创新期

历史的车轮滚滚向前，我国改革开放的航船继续乘风破浪，我国的总体国力和国际竞争力迅猛提升，一跃成为世界第二大经济体。作为我国改革开放的重要窗口，上海改革开放的战略规划更为清晰，从“四个中心”到“五个中心”，从保税区到综合保税区再到自由贸易试验区，上海始终承载着国家使命，承担着服务长三角、服务长江经济带、服务全国的崇高职责，为改革开放经验复制推广起到了试验田的重要作用。2011年中国特色社会主义法律体系正式宣告形成，上海地方立法顺势而为，以问题为导向，坚持创新驱动，审时度势，谋定思动，敢于担当，善于创新，先后作出《关于促进改革创新的决定》《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市地方性法规有关规定的决定》，及时出台《中国（上海）自由贸易试验区条例》,法治创新是建设中国(上海)自由贸易试验区的前提和基础。中国(上海)自贸区建设涉及投资、金融、法律等多个领域，其中最核心的是建设一个国际化、法治化的营商环境，为上海自贸区的发展提供制度保障。在制度创新中要注重把握以下几个方面：一是积极探索改革决策与立法决策协调同步在立法理论与实践层面亟需破解的难题，及时启动立法程序；二是开展创新社会治理、加强基层建设相关地方立法工作，以与时俱进的科学态度积极回应特殊时期对地方立法的特殊需求。

二、立法引领保障上海改革开放的主要特点

善谋者行远，实干者乃成。尽管每一时期、每一阶段地方立法工作的要求、任务、目标以及需要解决的问题不尽相同，但是提高立法质量，使制定的法规符合上海经济社会发展大局，符合人民意愿，是立法工作永恒的主题。近四十年来，上海地方立法与上海改革发展始终同频共振，呈现出如下主要特点：

（一）与上海改革开放排头兵地位相呼应，敢为天下先，努力为改革创新提供法制保障

按照中央对上海发展的定位，上海要努力做到“改革开放的排头兵，创新发展的先行者”，相应地，上海地方立法的重要使命就是为上海改革创新提供坚实的法制引领与保障。在近40年的立法实践中，上海地方立法始终秉持敢为天下先的魄力，创下了多项“全国第一”，不仅为上海市的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，同时也为国家的相关立法积累了宝贵经验。1983年制定的《上海市古树名木保护管理规定》(2002年修订为《上海市古树名木和古树后续资源保护条例》)是全国第一部以管理城市古树名木为主题的专项法规，为保护城市的“绿色古董”设置了法律安全网。1987年制定的《上海市青少年保护条例》(2004年修订为《上海市未成年人保护条例》)是全国第一部保护青少年权益的地方性法规。1991年制定的《上海市外商投资企业清算条例》是全国第一部企业清算类法规，它的出台让外商吃了“定心丸”，在引进外资工作中发挥了重要作用。1993年制定的《上海市人民警察巡察条例》是全国首个为人民警察综合执法提供法律保障和依据的地方性法规。2001年在全国率先出台《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，确定了事故处理程序、损害赔偿资金来源及其使用方法。2002年制定的《上海市精神卫生条例》开了我国精神卫生立法的“先河”。为了率先提高自主创新能力，2007年出台了全国首部促进大型科学仪器设施共享的地方性法规。2013年出台全国首部地下空间规划建设条例，积极回应了上海作为超大型城市土地资源不足、地下空间开发迫切的需求。2017年颁布的《上海市社会信用条例》，是全国首部社会信用体系综合性法规，该法规吸收并采纳了上海行之有效的实践经验，首创了公共信用信息归集通过目录管理的制度。此外，《上海市保护消费者合法权益条例》(1988年)、《上海市反不正当竞争条例》(1995年)、《上海口岸服务条例》（2011年）、《上海市居民委员会工作条例》（2017年）等法规的制定也居于全国前列。

除了具体立法项目上的创新外，上海地方立法还注重在工作制度、机制、方法上不断创新。2000年，经主任会议审定的《上海市人大常委会立法技术规范》出台，作为全国首部地方立法技术规范，对立法名称、范围等表达技术以及起草立法文件的要求均作了明确规定，为提高上海立法精细化水平夯实了基础；2005年上海率先以常委会名义开展了首次立法后评估，立法后评估概念逐渐被全国人大所接受，并成为一个新的通用名词；为了切实在有特色的、可操作上下功夫，上海市人大常委会着力推动“一事一例”的立法体例，2005对《中华人民共和国道路交通安全法》第76条作了细化规定，整个规定只有十条，重点突出，切实管用；创建法规清理“动态跟踪”机制，将即时清理与定期清理相结合，确保地方立法与国家上位法协调一致；主导把好立法项目的入口关，创新了编制立法计划的专项论证和联合论证机制；探索社区立法听证会和小型化立法听证会，到居委会等基层一线召开听证会，面对面听取居民对绿化布局和养犬等民生立法问题的意见；以长三角大气污染防治联防联控为切入口，牵头推动区域立法协作从理论走向现实，等等。

（二）与上海改革开放的全面深化相适应，突出对上海五个中心建设的引领保障

上海是全国最大的经济中心城市，中央对上海建设国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心乃至具有全球影响力的科技创新中心的要求，主要围绕经济建设而展开。上海地方立法的重要任务之一，就是为上海经济又好又快发展、服务国家大局提供法制保障。

在经济建设领域，上海较早开展了立法探索。在20世纪80年代和90年代的特定历史条件下，上海市人大常委会就陆续制定了《上海市中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业的申请和审批规定》《上海市鼓励引进技术消化吸收暂行规定》《上海市中外合资经营企业劳动人事管理条例》《上海市中外合资经营企业工会条例》等，如今这些法规大多已完成其历史使命而废止，但其在当时历史背景下为引进外资、扩大开放起到的重要作用不可否认。随着时代的发展，上海围绕经济中心、贸易中心、金融中心、航运中心又开展了大量的立法工作，推进国际贸易中心建设条例、途径国际金融中心建设条例、推进国际航运中心建设条例等综合性法规相继出台，促进中小企业发展条例、标准化条例、产品质量条例、检验检测条例、合同格式条款监督条例等一批保障市场经济健康发展的法规也轮番上阵，合力助推上海经济持续稳中求进的发展。

伴随着改革的不断深化，上海市人大常委会自觉将地方立法摆在全面深化改革大局中谋划、放在“五位一体”总布局中推进，努力提高立法与全市改革大局的耦合度。目前，上海地方立法已经逐渐补齐了社会、文化、生态文明等领域的短板，体现出与全面深化改革相适应的符合“五位一体”总体布局内在要求的法规建设的新面貌。

在政治建设领域，上海市人大常委会在立法权限内重点围绕人大自身建设建章立制，关于人大代表选举、人事任免、代表大会和常委会议事规则、代表议案和书面建议办理等方面法规逐渐完善，人大及其常委会法定职权的行使有了可靠的保障。在社会建设领域，本世纪以来，上海逐渐推动立法重点向社会领域倾斜，力求合理调整各种社会关系、利益关系，使人民群众共享发展改革成果，补齐社会建设领域地方立法短板，先后制定了《上海市城市管理行政执法条例》《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》《上海市养犬管理条例》《上海市安置帮教工作规定》《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》等法规。在文化建设领域，对标上海打造国际文化大都市的要求，深入挖掘文化产业和文化事业发展对法规保障的需求，从历史文化、社会文化、社区文化等方面加强法规建设，丰富人民精神文化生活，增强文化整体实力和竞争力，制定了如《上海市演出市场管理条例》《上海市档案条例》《上海市文化娱乐市场管理条例》《上海市图书报刊市场管理条例》《上海市社区公共文化服务规定》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》《上海市文物保护条例》《上海市非物质文化遗产保护条例》，推动建设优秀传统文化传承体系、完善公共文化服务体系、促进文化和科技相融合等。在生态文明建设领域，上海市人大常委会早在1994年制定通过了《上海市环境保护条例》。之后，《上海市节约能源条例》《上海市植树造林绿化管理条例》《上海市市容环境卫生管理条例》《上海市大气污染防治条例》《上海市水资源管理若干规定》等法规陆续出台，旨在通过地方立法落实环境保护基本国策，防治污染和其他公害，促进环境保护与经济建设、社会发展相协调。

（三）直面上海改革发展步入“深水区”的特殊需求，运用立法智慧应对挑战破解难题

改革是一场新的革命，必须摆脱思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。按照中央的要求，上海的经济社会率先发展，也率先碰到了一系列的立法难题。上海市人大及其常委会坚持从实际出发，坚持依法立法，最大限度集中各方面智慧，最大限度调动一切积极因素，着力破解深化改革过程中出现的各种难题，推动本地区经济社会全面可持续发展。具体而言，上海市人大及其常委会在立法中，一是注重尊重客观规律，立科学之法。在审议燃气管理条例时，各方对将中心城区的燃气管理体制从市一级管理调整到市、区两级管理的可行性提出质疑，常委会经过认真研究论证，从上海超大型城市管理实际出发，将燃气主干管道以及中心城区燃气管道安全运行仍确定由市级燃气部门负责管理，将部分燃气行政许可事项下放至区级燃气部门管理，这一修改得到了市委主要领导的高度肯定；在审议急救医疗服务条例时，有关“对急危重患者，院内急救人员和院前急救人员一般应当在十分钟内完成交接”的规定引起各方高度关注，常委会调研后认为，该规定属于技术性标准，实际情况十分复杂，法规中如作强制规定有可能成为引发医疗纠纷的诱因之一，为此，对相关内容作了删除。二是注重政治效果、社会效果和法律效果，立管用之法。在审议烟花爆竹安全管理条例中，为了确保烟花爆竹燃放范围扩大的同时政府监管能够有效跟进，常委会要求公安机关提出加强源头管理措施、强化常态管控力度等落实预案，并将其作为法制委员会修改情况报告的附件，为常委会组成人员有效审议发挥了重要作用，同时也督促了相关部门及早谋划法规实施。条例实施第一年春节期间，上海外环内烟花爆竹即实现了“零”燃放。三是加强统筹协调，审慎决策,立共识之法。在审议公共场所控制吸烟条例中，在综合考虑扩大控烟范围的社会公众接程度、执法力量的配备强度以及社会文明进程等多重因素的基础上，妥善把握了从严从紧控制公共场所吸烟的合理尺度，调整了原部分室内公共场所禁烟的规定，扩大了室外公共场所禁烟范围，同时也兼顾到了社会实际状况，力求达到社会最大限度共识。养犬管理立法亦如此，吸取了原规章所采取的“数量控制、限制养犬”思路的经验教训，变高门槛高收费养犬为规范养犬，经过多方充分博弈，推动形成立法共识。

（四）以改革思维推进立法工作与时俱进，不断完善法规制度的供给侧改革

一次次直面难题的审议，有了一部部高质量法规的诞生，而不断完善的立法体制和程序，又为破解难题提供了制度保障。针对地方立法体制和地方立法程序展开建章立制，是做好地方立法的一项基础性工作。改革开放以来，上海市人大常委会一直高度重视此项工作，制度建设和立法业务双轮驱动，共同发展。

早在1986年8月，市人大常委会出台了《上海市人大常委会制定地方性法规程序的暂行规定》，对立法程序中议案的提出、草案的拟订、审议和通过、颁布、解释和修改及废止等各个环节作出了初步的规范。地方立法权的行使有了明确遵循的步骤和方法，更具法定性、严肃性。在总结实践经验的基础上，1992年市人大常委会制定了《上海市人大常委会制定地方性法规程序的规定》，同时废止了原先的暂行规定。新制定的规定明确了专门委员会的法规草案初审权，有效发挥了专门委员会的专业性作用，建立了法规草案的宣读制度和修正案制度，进一步保障了常委会组成人员充分行使立法审议权。2000年《立法法》颁布后，上海市人大于2001年2月通过《上海市制定地方性法规条例》，首次明确了法制委员会履行对地方性法规草案统一审议的职责，对于地方立法的规范发展具有标志性意义。2015年，新的《立法法》修改通过后，上海市人大常委会于当年年底及时对《上海市制定地方性法规条例》作出了修改。随后，修改、完善了《关于进一步加强民主立法工作的规定》和《关于加强立法工作组织协调的规定》。这两个规定是推进科学立法、民主立法的工作程序，具有相对稳定性，是对条例的细化规定。再加上市人大常委会其他一些有关立法、立法相关工作、法制综合工作等方面的单行规定，形成了上海市地方立法“1+2+X”的制度群，标志着改革开放以来的上海地方立法工作更加成熟、更加规范、更加与时俱进。

具体来看，上海的地方立法程序中设计了诸多提升科学立法、民主立法、依法立法能力的制度安排。每项法规草案在进入常委会会议一审前，都由相关专门委员会组织常委会组成人员针对法规草案的起草情况和主要内容先期进行调研，不少委员在审议时已是“胸有成竹”；审次制度上，确立了以“两审三表决制”为主、“两审制”为辅的审次制度，使立法工作机构有较充裕的时间研究审议意见，对法规草案进行修改，为提高立法质量创造了条件。搁置审议制度的建立，也是上海人大在立法审议制度上的创新，它规定专门委员会或者常委会组成人员5人以上认为制定法规的必要性、可行性方面存在重大问题，可以提出搁置审议的动议，由主任会议提请常委会全体会议审议后表决。这种程序设置，把好了法规草案的“入口”关，避免立法资源的无谓消耗，也增强了人大在立法工作中的主导性。在民主立法方面，从向社会公开征集意见，到邀请市民旁听法规草案审议，再到立法听证会，使得普通市民参与立法不再是新鲜事。市人大常委会已立下“规矩”：凡是与市民关系密切的法规草案，都将公开征求市民意见；凡是涉及面广、不同意见集中的立法，都会举行由市民参加立法的听证会。2017年，在中国社会科学院国家法治指数研究中心首次发布的《中国立法透明度指数报告（2017年）》中，上海市人大在立法透明度评估测评总分和最具有指标性意义的立法工作信息公开测评单项评分均列地方人大之首。

 三、立法引领保障上海改革开放的主要经验

习近平总书记指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”回顾近四十年来的立法工作，我们深切地感到，要履行好市人民及其常委会的立法职责，必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把握上海经济社会转型发展的时代脉搏，适应新时代对上海地方立法工作提出的新要求、新任务，才能不断推动地方立法及其他工作再上新台阶。具体而言，主要有以下体会：

（一）必须坚持党的领导，着力将中央、市委重大改革开放部署转化为一体遵循的规则

“法者，国家所以布大信于天下”，近四十年的履职实践标明，立法引领保障改革发展，必须旗帜鲜明讲政治，把思想政治建设摆在首位，健全立法工作向党组请示报告制度，不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉，才能有效地发挥人大在立法中的主导作用，切实提高立法质量。多年来，上海市人大及其常委会坚持对党和人民事业高度负责的态度，力求把党中央和市委关于上海改革开放的要求融入到法规中，转化为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。在审议台胞投资权益保护规定时，正值岛内政治敏感期，常委会按照习近平总书记关于秉持“两岸一家亲”的理念和共圆中华民族伟大复兴的中国梦的精神，在法规中明确对台胞投资等权益予以“平等、公正、透明”保护，并明确了多项鼓励和支持台胞投资、就业、生活等政策，以优化上海市台企台商投资环境。为了落实市委创新社会治理,加强基层建设“一号课题”及“1+6”系列文件精神，在审议街道办事处条例、实施村民委员会组织法办法和居民委员会工作条例时，将市委提出的建立基层组织行政事务准入制度，理顺村委会和村集体经济组织、居委会和业委会等关系积极转化为法规条文，努力构建各尽其责、协同配合的基层治理法治化框架。

（二）必须践行重大改革有法有据的要求，权衡改革开放和立法的辩证关系

从经济社会发展的阶段看，不同发展阶段需要立法发挥作用的着力点有所不同，四十年来，上海始终顺应时代发展和社会进步的趋势，高度重视立法在做好改革顶层设计方面的重要作用，不仅把立法当作对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映，还通过立法对深化改革实践进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，努力实现立法决策与改革决策的协调一致，确保重大改革于法有据。一是先立法后改革。例如，针对上海改革创新中存在的思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等问题，及时制定《关于促进改革创新的决定》，着力解决要不要改革创新、改革创新的法治路径、改革创新激励措施三大问题。二是边立法边改革。例如，虽然自贸试验区的先行先试起步不到一年，但考虑到自贸试验区的先行先试迫切需要加强法律层面的顶层设计和支撑保障，审议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，积极构建自贸试验区的制度框架，提炼可复制、可推广的制度创新成果，确保现阶段的先行先试在法治的轨道上推进。三是作出特别授权决定。例如，考虑到地下建设用地使用权出让金收取的原则、方式等还在探索当中，常委会通过《上海市地下空间规划建设管理条例》，授权市政府制定具体办法，并向社会公布接受社会监督。发挥好立法的引领和推动作用，必须注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来,处理好改革决策与立法决策的关系。一是创新与规范的关系，摒弃将改革创新与依法办事截然对立的零和思维，在法治框架内对改革创新进行支持，力求达到相得益彰的正和博弈状态；二是固化与引领的关系，既要对实践证明行之有效的做法予以固化，使其成为社会成员共同的行为准则，也要通过立法对改革实践进行前瞻引领，对改革进程做出积极推动；三是变动与稳定的关系，对一些改革创新还在持续深化的内容，可以通过为未来的制度创新预留充足空间的办法，使立法既具有稳定性又具有适度前瞻性。

（三）坚决维护社会主义法制统一，依法立法，以法治思维法治方式推动改革开放

维护社会主义法制的统一和尊严，是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。多年来，上海市人大及其常委会坚持依法立法，发挥立法智慧，严格把握“法条、法权、法意”不抵触的要求，重大立法项目及时向全国人大请示，同时注重发挥立法智慧，努力在体现地方特色、增强操作性上下功夫，努力在维护国家法制统一的前提下体现地方特色，做到切实管用。如在审议村民委员会选举办法时，各方对是否将无候选人选举作为一种选举方式写入法规有不同意见。经认真研究分歧意见，审慎向全国人大常委会法工委请示，向市委组织部征询意见后，我们认为，村民自治制度属于国家专属立法权，且《村民委员会组织法》已明确规定选举要有候选人，无论从法权、法条还是法意看，地方性法规中均不宜规定“无候选人选举”的方式；为了改善上海市大气环境质量，保障公众健康，在立法权限范围内用足立法资源，通过提高对无证排污罚款幅度至五万元以上五十万元以下、规定按日连续处罚制度、创设对违法单位的责任人员设定个人责任的“双罚制”等，在立法权限范围内出台史上最严的大气污染防治条例。

（四）遵循改革开放客观规律，把握上海发展时代主题，确保制度设计行得通真管用

随着经济社会发展，利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化，立法需要统筹协调好不同主张和利益关系的要求越来越高。推进科学立法，实现立法决策活动的科学化，既是党中央对立法工作提出的新要求，也是法治中国建设的衡量标准之一。回顾履职实践，我们感到，要实现“科学立法”，必须遵循改革发展客观规律，把握改革发展的时代主题、时代特征，把握上海超大型城市管理的实际，把握市民的切实关切，力求实现政治效果、法律效果、社会效果的统一；必须坚持立法公正性的价值取向，把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护；必须把勇于担当与善于谋划结合起来，对法规草案中涉及重大制度设计或者利益格局调整的核心问题，既要深入调研摸清悟透实情，力求“最大公约数”；又要坚持原则，勇于并善于在矛盾焦点上砍一刀，不迁就回避矛盾，确保制度设计和法规条文有坚实的政策、实践和共识基础。

（五）坚持以人为本，凝聚民意，立法保障人民群众在改革开放中的获得感

“法不察民之情而立之，则不成”，立法就是要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。近年来，上海市人大常委会坚持民主立法，创新调研方式，努力将以人民为中心的思想落到实处。一是注重发挥人大在立法中的主导作用，深入细致开展调研，广泛听取民意。我们坚持“问计于民”，运用多种调研形式，认真倾听、反映各方利益诉求。二是始终坚持以人民为中心的立法理念，在具体立法中切实体现立法为民的价值取向。我们注重把维护和保障公民、法人的合法权益作为制度设计的根本。我们感到立法是一项实践性很强的工作，它深深地根植于广大人民群众实践的土壤之中，要提高立法质量和水平，必须时刻注意从鲜活的社会实践中汲取营养，深入调查研究，做到对象广、范围宽、措施足、程度深、内容全，才能使法规更符合客观规律、更符合人民根本利益。从这个意义上讲，深入调查研究，不仅是一个工作方法问题，更是一个思想路线问题。要做好立法调研，要在“真”上下功夫，坚持实事求是的原则，深入基层真调研，诚心诚意听民声，总结基层经验，凝聚基层智慧；要在“实”上花力气，坚持问题导向了解实际需求，才能在法规关键条款中设计出科学合理的方案；要在“深”上费心思，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，加以系统化、条理化，才能把握民意的最大公约数。

党的十九大报告确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位，提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标，对健全人民当家作主制度体系、深化依法治国实践提出了新的更高要求。地方人大及其常委会的立法工作届届相承，每一届都是在传承中前进，在创新中发展。站在新的历史起点上，我们将深入学习贯彻党的十九大精神，进一步发挥地方立法在国家立法中的重要作用，为坚持全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系，为上海勇当排头兵、敢为先行者，不断把社会主义现代化国际大都市建设推向前进作出新的更大的贡献。

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来源：《上海法学研究》集刊2020年第3卷（法治理论与实务文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：胡   鹏    王柯心

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