朱应平等：立法专家顾问制度探析
建立健全我国的立法专家制度是党中央提出的重要任务。总结借鉴域外国家和地区立法专家顾问制度的相关经验，根据我国情况，建立中国特色的立法专家制度势在必行：建立健全体制内和体制外、相对固定的立法专家组织和临时性立法专家组织相结合的机制和体制；建立健全类型化的（体制内和体制外）专家参与立法的入门资格和职责制度；建立健全由专门委员会、法制工作机构、法学会等社会团体等多种途径参与立法的制度；完善与人大及其常委会立法专家顾问制度相配套的相关制度；建立和完善人大及其常委会与政府立法工作相衔接的立法专家顾问制度；建立健全及时跟踪了解国外立法经验的制度。
关键词：立法专家顾问 立法专家组织 专门委员会 法制工作机构
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”2016年全国人大常委会工作报告提出要“建立健全立法专家顾问制度，完善立法决策咨询机制。”目前不少地方人大常委会、政府建立了立法专家顾问。如何建立健全此项制度，考查其他国家和地区的经验，可以给我们提供有益的启发。
一、域外立法专家顾问制度的主要内容和特点
新西兰主要有两个机构发挥立法专家的作用。一个是在议会内设立的议会法律顾问委员会。另一个是立法咨询委员会。2012年制定的新西兰《立法法》第四章规定的《议会法律顾问办公室》，包括《结构和功能》《首席议会法律顾问的权力》《首席议会法律顾问及其雇员》等内容。
此外，1986年开始新西兰设立立法咨询委员会。其目的是推动质量立法。它以两种方式来实现这一点。第一，通过将设计、制定和起草立法的律师或者政策咨询者指南的出版来确立标准。第二，对议会面前的政府法案进行审查。当公共部门的官员在制定立法，召开有关立法起草的研讨会时，该委员会可以提供建议和帮助。立法咨询委员会不关心立法的政策目标，其主要关注点是良好的立法实践和公共法律热点问题。它每六周开会一次。其成员选自有经验的政府和私人部门的律师、高级司法机关的代表，法律学者和其他政策和政府专家。司法部提供秘书助手。
美国1946年通过《立法重组法》及其后来的修正案，建立了立法委员助理制度，建立了国会研究服务处，专门服务于立法工作设立国会立法顾问局等，使专家能在立法中充分发挥作用。美国一些州立法设立了一些专业性很强的立法咨询委员会。如修正的华盛顿法典第28A标题第28A.300章第28A.300.801条，建立了“立法性青年咨询委员会”（legislative youth advisory council）。缅因州设立了立法性青年咨询委员会（The Maine Legislative Youth Advisory Council）。由2001年公法法令第439章第PPP.1部分设立。目的是给立法机关及其委员会就与青年人相关的问题提出建议。
其他相关国家宪法或者法律也有相关规定。如摩纳哥公国1962年《宪法》第52条规定，国务委员会负责对亲王提交其审查的法律和法令的草案发表意见。第53条规定，国务委员会同样为其他草案提供咨询意见。第54条规定，国务委员会的机构及其运作由亲王法令规定。葡萄牙共和国1974年《宪法》第181条规定，议会及其委员会，由常设的技术与行政机构以及应邀或临时聘请的专家予以协助进行工作。工作人员和专家的人数由议长按需要而定。
通过研究相关国家和地区可以发现，域外立法专家顾问制度有相应的组织机构具体承担相关立法工作的辅助、咨询；咨询机构的立法专家顾问通过议会专门委员会、议会专门法制工作机构或者立法专家顾问机构发挥作用。
美国联邦国会有议会法制局、国会图书馆服务处、大量的立法助理等。国会立法顾问局（Legislative counsel office）由70多为法律专家组织，负责法案草拟，其中有的是国会所提的立法要旨，经过委员会审查后交给立法顾问拟具条文。另一部分是议员自己所提的议案，先由议员拟定大意，由立法顾问寻找有关资料拟具条文，然后交由议员天。该局替委员起草法案，只是在立法技术上的协助，对于政策是不予过问的。国会研究服务处有一个咨询处，七个研究小组是：美国法律组、经济组、教育及公共福利组、环境和自然资源政策组、外交和过房租、政府组、科学政策研究组。凡是属资料性的、事实性的询问，通常由询问处于24小时之内处理完毕并予以回答，其余问题则送至研究组加以处理。美国法律组：负责美国的法律研究和分析，研究题目非常广泛，如堕胎、刑法改革、司法改革、选举财源管制问题、国会伦理、税令等。此外该组也负责法案摘要的编辑，存入专为国会图书馆设计的电脑咨询系统，供国会和民众使用。
英国国会图书馆设有馆长、副馆长及2位助理馆长，全馆员额156人，并分成两组运作：立法资讯组、研究组。后者分为两个专案小组：经济事务小组、国际事务及国防小组；教育及社会服务、内政及议事事务小组；统计小组。等。
日本主要有常设委员会调查室、国立国会图书馆。在图书馆中，主要负责国会服务事务的是调查及立法考察局，设有专门调查员约151人。按照《国会图书馆法》第15条规定，该调查及立法考察局的职务有：1.因应要求，对两院委员会中的悬案或内阁交付国会的案件，加以分析或评估，从而向两院的委员会进言，同时援助与提供做成妥当决定所需的根据。2.因应预测要求，自发性的将立法资料或相关资料加以汇集、分类、分析、翻译、索引、摘录、编辑、报告及其他各项的准备；而其他资料的选择或提出，不可囿于党派或官僚偏见，而应中立的提高两院、委员会及议员，为议案的起草提供服务。3.在不妨碍两院、委员会及议员的运作范围内，亦可提供行政、司法各部门或一般大众，以供其汇集资料之用。
澳大利亚联邦议会立法顾问协会（the Commonwealth Association of Legislative Counsel）不是澳大利亚政府组成部分，其网址由澳大利亚议会法律顾问政府办公室主办，作为一般服务于立法起草的功能。其目标是推动联邦中那些从事立法起草或者在立法起草中培训人的人们职业性兴趣事项上的共同合作。它在联邦大部分地区有其成员。联邦议会立法顾问协会在1983年于香港举行的联邦法律会议上成立的。从那时以来，联邦议会立法顾问协会的每一个会议都与每一个联邦法律会议结合在一起举行。
为了给地方政府和地方政府部门就与地方政府有关的立法、行政和运作性的争议问题提出建议，北部地区成了地方政府管理和立法咨询委员会。该委员会是根据2008年7月1日生效的《地方政府（管理）法规》得以建立。该委员会是由地方政府成员、北部地区地方政府协会、澳大利亚地方制度管理者以及地方政府部长任命的两个成员所代表。
德国联邦议会设立专家委员会，其职权在于对特定的主题进行全面的调查。当然，专家委员会的主要职能是政策咨询而非参与立法。专家委员会的成员编排一半为议会议员，这主要依党派为界分因素按比例进行分配，另外一半则是各党派各自选定的专家。在立法前期，专家委员会会提交一份详尽的书面报告，作为议会立法的咨询性建议。
罗马尼亚专门有立法顾问团（legislative council），从事专门的立法专业服务。立法顾问团下设分支机构：公法部；私法部；立法和文献官方记录部；与欧盟法协调的立法部；立法IT部；立法会秘书处。该立法顾问团由团长统领，该官阶是一个部长，每一个部门由一个官阶为副部长的部门的主任领导。立法顾问团团长和每个部的主任都由参议员和众议员在一个议会两院共同开会的会议上经由投票的多数来任命。该顾问团工作人员由法律顾问和专家组成。
新西兰主要有两个机构来发挥立法专家的作用。一个是在议会内设立的议会法律顾问委员会。另一个是立法咨询委员会。
瑞士专家委员会的构成与其他国家不同，瑞士专家委员会的构成除考虑专业背景外，还要考虑专家委员会的代表性。为了避免立法遭遇全民公决（针对需要经选择性全民公决的法律）或者在全民公决中被否决（针对所有最终经历全民公决程序的法律），其立法程序从始至终都需要估计对各方利益的平衡。因此，瑞士的专家委员会通常包括各州和一些有影响的利益集团的代表。劳工市场事务联邦委员会就是这样一个典型的专家委员会，委员会由一个行政官员主持工作，成员包括4个州代表，2个大学教授，雇主组织和雇员组织的代表各5个，来自妇女组织的代表也占据了1个席位。
由于立法专家类型多样、性质和地位不同，履行的职责、行使的权力也多样化。大体看来，有两大类。1.立法咨询类的，包括立法可行性研究、对立法法案的意见和建议等等。2.具体立法事务。如起草法案；确保立法系统化、一体化和协调性的相关工作，如制定统一的立法指南和标准。
罗马尼亚立法顾问团有三方面功能。第一，咨询功能：对由政府、议员立法建议提交的法律草案，法规草案和将由政府采用或者批准的规范性决定进行分析，提出观点；根据相关议会委员会主席的请求，对提交给议会委员会的修正案，以及在议会两院之一采纳之后，由议会委员会收到的法律草案或立法建议进行分析并提供观点。第二，记录立法的官方记录：保存罗马尼亚立法的官方记录，提供立法程序所要求的信息；组织立法的电子记录，为个人计算机的辅助的立法记录制作IT产品；编纂罗马尼亚立法汇编，提供线上文本；起草立法汇编的官方文本。第三，其他功能：应参议院或众议院的请求，起草或者协调法典或者其他特别复杂的法律；根据参议院或者众议院请求，或者依职权，为了立法的系统性、一致性和协调性而编纂研究资料，并在此基础上，给议会或者政府提出建议；检查立法与宪法条文及原则的相符性，报告议会两院常设处或者政府，正如情况那样，有关相同的违宪案件；为了建立统一和一致立法制度的目的，它遵循由适格的实施的公共机构的采用，正如在法律法令和政府决定中规定的那样，而且通知相关机关有关这种迟延；以某种电子格式，对立法研究和文献活动所要求的资料进行更新；按照每个季度出版“立法信息布告”，包括立法委员会活动的信息，以及由立法委员会专家撰写的研究和书评。
新西兰议会法律顾问办公室的功能：起草政府法案和修正案；起草特别在第2款中提到的文件及其修正案；准备法案及其修正案的印刷和出版；准备法律、立法文件的印刷和出版、准备以电子形式和印刷形式重印立法；承担法律、法规和立法文件的重印；根据与现行的修订版项目一致的要求修正法律；给部门和机构就那些不是由议会法律顾问办公室起草的文件提出建议；检查所有的地方法案和私人法案，对总检察长指令检查的议员法案进行检查，向总检察长报告受检查的法案的效果，特别是对它们是否影响王室或者公众的权利以及它们与其他立法的关系；给所有地方法案和私人法案的起草提供建议并予以帮助，起草哪些由总检察长指令由议会法律顾问起草的议员法案；履行与立法起草和出版相关的其他功能，这些立法是由总检察长指令由议会法律顾问办公室起草。
新西兰立法咨询委员会职权如下：给部门就立法建议的发展以及给议会法律顾问办公室起草法案指示等提供建议；就总检察长提到的立法建议的公法方面的问题向总检察长提出报告；就总检察长不时提到的公法领域的任何其他主题和事项给总检察长提出建议；就引入议会的影响公法或引起公法争议的法案方面，进行审查并向适当的机构或者人员提交任务；努力确保立法赋予政府政策以清楚的效果的方法，以及确保立法建议符合立法咨询委员会的指南并使不必要的立法的推动受挫等方法，帮助改进立法的质量。
由于立法专家类型不同、组织机制的性质和地位多样化，其运行也有很大差别。一般来说，都包括接受议会议长、专门委员会、议会内法制工作机构、议员的邀请，对相关法案等进行研究，提出观点、建议，附加相关的参考资料等。
2013年《澳大利亚北部地区地方政府(行政)法规》第6条规定了地方政府（行政和立法）咨询委员会委员会的程序：1.委员会每个季度必须开会一次。2.会议可以由委员会主席或者部长召集。3.委员会会议的法定人数由四人组成。4.主席主持委员会会议，或者在主席缺位的情况下，由参会的成员选举一名成员主持。5.决定将由出席会议的成员以多数决的形式作出，如果投票数相等，主持人可以形式第二票或者决定性一票。6.委员会程序的效力不受其成员缺席的影响。
《罗马尼亚立法顾问团建立、组织和运行法》第三章《立法顾问团的运行》。第11条规定：1.作为背书考虑，由众参议员提出的立法建议应当经由其提出的那一议院的秘书长，在登记之日转送到立法顾问团；由政府动议的法案或者具有规范性特征的政府法定命令或决定的草案稿，则经由其秘书长提交立法顾问团。2.对那些法案来说，应当附有用来阐述它们的附加的文件和信息。3.提出立法性建议者的众参议员，部长、国务秘书以及副国务秘书，可以主动或者应立法顾问团团体的邀请，可以在立法顾问团的各部内参加对提交来背书的规范性法律的草案进行检查。他们可以接受立法顾问团团长的邀请，为了获得认可（背书），对其活动领域的规范性法律草案进行审查，而不管其动议人是谁。
第12条规定，构成公民立法性创制目标的草案应当将此类立法创制行使法律规定的法定意见，提交立法顾问团认可。
第13条规定：1.立法顾问团的咨询性观点应当以书面形式提交，并由立法顾问团团长签名。2.没有附带异议或者建议的好的咨询性观点不应该获得动议。在其他情况下，咨询性观点应当包括每一个异议或者建议的完整的动机，而且应当伴随有支撑性的研究成果、文件和信息，视情况而定是否能附带历史性的或者比较法律特征的那些材料。3.咨询性观点不能包括政治性特征的评定。4.已经征求咨询性观点的发起人或者当局可以请求立法顾问团给予另外的解释，或者可以要求其团长或代表对立法建议或获得背书的法案进行辩论。
第14条规定：1.直接由立法顾问团或者在其指导下精心制定的法典或者其他复杂法律的草案，应当附有一份详细的报告，包括所采用的主要的解决方案，证明其能够入门的结果，参考的法理，以及相关的比较法，可能的选择性解决方案，所采用被建议的法规施加的有关立法系统化的措施，以及可能对草案辩论有益的任何其他类似的方面。2.附带法规草案的报告应当在获得政府批准之后提交给议会。
第15条规定：1.立法顾问团的咨询性观点和其他作品应当在其下属的部和科进行辩论。2.立法顾问团下属部和科工作的方式以及相互之间的关系应当由立法顾问团组织和运行法规加以规定。
内部人员分为两类，一种属于公务员系列的，通常由议会加以任命。还有一种是，立法专家顾问组织机构内聘任的雇员。《罗马尼亚立法顾问团建立、组织和运行法》第四章“立法委员会的工作人员”对其组成人员资格条件严格规定。第16条规定：1.在立法顾问团团长、分团长或者顾问的职位中，可以获得任命的人必须只能是拥有罗马尼亚公民资格、在本国有居住地，毕业于法学专业，也要有良好的职业和道德声誉，至少有15年的司法活动经验。2.就立法顾问团机器的架构的其他职位来说，任命的条件应当由其他组织和运行法规规定。3..专家执行职位应当根据法律规定由竞争性考试获得。竞争性考试应当由立法顾问团的任命和纪律委员会组织，该委员会由立法顾问团团长任命的三个顾问组成；各个委员会应当根据组织和运行法规确立的规则来进行选拔。第17条规定：1.立法顾问团团长、分团长、顾问和专家的职位与任何公职位和私职位不相容，除了法律学术职业活动外。2.立法顾问团工作人员不属于政党。其他条文对其成员履行职责有严格的规定。新西兰议会法律顾问办公室组成人员也有严格的条件要求，并有相关考核要求。
域外国家和地区还有对体制外兼职性专家的运用，通过立法听证会等途径参与立法。
英国各部门委员会享有下列权力：可任命专家为顾问以便向委员会提供不易取得的材料，或者向委员会解说复杂事项。与1979年以前的专业委员会相比，部门委员会工作条件的改善，主要体现于它们可以聘请长期专职研究助理。此外，各部门还会大量聘请有关的专家、教授担任专家顾问。依靠研究助理、专家顾问的协助，部门委员会有能力消化、理解政府各部门的专业问题，鉴别政府证词、材料的真伪。
德国议会委员会可以邀请专家和利益集团的代表参加它们非公开的会议。为了获得与辩论议题相关的一些信息，委员会也可以要求议会外部某一特定领域的专家参加其召开的公开性听证会。研究委员会是由联邦议院议员和独立的专家共同组成，它们的任务是针对某一个课题，尽量搜集相关信息给立法者，为复杂和重要问题的决策提供信息基础。在研究委员会中，专家和议员享有同样的权力。研究委员会提交给联邦议院的报告结尾没有附加对联邦议院全体会议决议的建议，其报告中的建议必须以动议或者议案的形式提出，由联邦议院全体会议或者联邦政府提交给联邦议院。研究委员会是公开听证会之外的另一种工具。通过这种工具，联邦议院可以吸收专家的意见。研究委员会并不影响联邦政府建立自己的专家团的权力，因为它们是根据政党法和选举法的有关条款而设立的。另外，在各相关领域均有大量专家，特别是政府已经设立了相当数量的科学顾问委员会，这些委员会能在几乎每个专门领域向政府提供补充建议。大约总共有6000名专家广泛服务于各种科学顾问委员会和专门委员会。
日本有很多称为“审议会”“调查会”“委员会”等组织，作为内阁的咨询机构，从事大政方针的专业性研究，并启用很多来自民间的专家学者。这些组织是经过国会通过的相关的设置法而成立的，一般都没有强制力和实质性的行政权力，但是由于有向内阁提交报告、提出建议的权力和义务，所以最早其中的很多内容实际上是以内阁提案的方式提交给国会讨论和审议通过的。《日本国会法》第51条规定：常任委员会对普遍关心以及特定的重要提案，可以召开公开听证会后，来听取与该项提案确有利害关系者以及专业人士等的意见。
可见，域外立法专家主要有以下形式发挥作用：为立法委员或者议员配置立法助理；设立专门的立法或者法律工作机构、立法咨询机构，任命或者聘用大量高素质的立法专家，建立健全对从事立法工作的专家的培训，是提高立法质量的根本措施；除了法定的固定机构以外，还有很多根据需要临时组成的立法专家咨询组；各个立法机关专门委员会通过立法听证会等形式，听取和吸收专家的建议和意见。
可见，充实体制内的机构和专家人员是完善立法专家制度的主要渠道，同时辅之以运用体制外立法专家，弥补体制内专家资源不足的问题。
二、我国立法专家制度的情况
1.有关全国人大及其常委会立法的参与
（1）《立法法》第36条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。
法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。
常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。
第53条规定，专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
（2）《全国人大组织法》第36条规定，各专门委员会可以根据工作需要，任命专家若干人为顾问；顾问可以列席专门委员会会议，发表意见。顾问由全国人民代表大会常务委员会任免。
（3）《全国人大议事规则》第26条规定，专门委员会审议议案和有关报告，涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。第46条规定，调查委员会可以聘请专家参加调查工作。
从上可见，我国法律规定了立法专家参与立法的制度。其特点：第一，狭义的“专家”仅指体制外的“专家”。没有对立法机关内部的立法专家作出相应的规定。第二，对体制内的立法专家没有明确的法律规定。如常委会法制工作机构人员需要具备什么条件。第三，专家参与全国人大及其常委会的立法受到较多的限制，主要主要限于参与专业性较强、重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整。第四，专家既可以参与起草，也可以参与一般的征求意见和建议。第五，专家工作主要通过人大专门委员会或者常委会法制工作机构参与立法活动。第六，全国人大常委会可以任命若干专家顾问。上述这些规定比较简单。比如“专家”需要具备什么条件、如何产生，任命的顾问是否有层次之分？是否有相应的待遇，均未规定。
2.《立法法》没有对专家参与国务院立法作出明确的要求。第67条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
3.《立法法》没有对地方性法规作出明确的要求。第77条规定，参照全国人大及其常委会立法程序的规定由本级人大规定。《上海市制定地方性法规条例》第31条规定，常务委员会法制工作机构应当将地方性法规草案印发有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法制委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。2015年《上海市人大常委会工作报告》提出：“推进科学立法、民主立法。……建立有关国家机关、社会团体、专家学者参与重大利益调整论证咨询机制，健全基层立法联系点和立法专家顾问制度，……”
4.《立法法》没有对专家参与规章制定作出规定。第83条规定，国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。而国务院《规章制定程序条例》第13条规定，起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。第14条，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。第20条，法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。第22条，规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
《立法法》第77条规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。
地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
浙江省注重专家参与立法活动。2014年开始实行法规表决前评估制度，并建立语言文字专家名录，推行法规草案审校工作机制。同时，还出台《关于专家参与立法工作的若干规定》等多项制度，实现专家参与立法的常态化、制度化和规范化。五是做好立法宣传，强化人大对社会舆论的规范和引导，出台《关于做好法规宣传工作的若干意见》等制度。
2013年广东省人大常委会主任会议通过《立法咨询专家工作规定》，其中包括第一章总则、第二章专家库建设及专家选聘、第三章咨询事项和咨询程序、第四章咨询保障、第五章附则。
此项立法很有意义，如第17条规定，省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会可以就下列事项向有关专家提出咨询：（一）本省五年立法规划、年度立法计划编制及法规立项；（二）本省地方性法规草案的起草、审议；（三）本省地方性法规解释；（四）本省法规清理、立法后评估；（五）较大的市法规审查和规范性文件备案审查；（六）全国人大常委会征求本省意见的立法规划草案、立法计划草案；（七）全国人大常委会征求本省意见的法律草案；（八）省人大常委会执法检查、听取和审议“一府两院”专项工作报告等监督工作，以及办理议案、建议；（九）其他需要咨询的与省人大常委会职权有关的法律问题。
第18条规定：向专家提出咨询，可以采取下列方式进行：（一）邀请参加有关座谈会、论证会、听证会；（二）单独拜访、约谈征求意见；（三）通过信函、传真、电子邮件征求意见；（四）其他方式。
第26条规定：“省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会应当考虑专家的本职工作和其他社会活动的实际情况，并根据工作需要，主动与专家所在单位沟通协调，统筹兼顾、合理安排立法咨询活动。”“专家应当妥善处理本职工作和咨询工作的关系，统筹安排好时间，积极参与立法咨询活动。”
目前国内部分省市人大常委会建立了立法专家库。北京市人大常委会建立的立法咨询专家库共吸收由市法学会和律师协会推荐，从事宪法与行政法、民商法、经济法、刑法等法律研究与实践领域的专家176人。市人大常委会主任会议通过了《北京市人大常委会立法专家咨询工作规程》。云南省人大常委会设立的省人大法制委、省人大常委会法工委立法咨询专家库由22名具有高级职称的专家组成。专家库除了法学专家，还吸收了经济、民族、民生、环保，以及生物产业等领域的专家。山东省人大常委会成立立法咨询专家库，入选专家共80名，其中法律类22人，经济类17人，城乡建设与环境保护类14人，政治哲学与民族宗教类7人，教育科学文化卫生类11人，语言文字类4人，社会保障与劳动就业类5人。这些专家中具有博士学位的24人，占30%，平均年龄46岁。安徽省人大常委会建立立法咨询专家库，通过《关于建立立法咨询专家库办法》，该《办法》规定，立法咨询专家库的人选以法律专家为主，吸收部分经济、政治、文化、社会、科技等领域的教学、科研人员和实际工作者。人数暂定为45人左右，立法咨询专家库的日常管理工作由法制工作委员会负责。黑龙江省人大常委会设立的立法咨询专家库由53名来自省内大专院校、科研院所的专家、学者，企事业单位、国家机关、行业协会等部门的业务权威、骨干组成。根据《浙江省人大常委会法制工作委员会关于专家参与立法工作的若干规定》，通过信函及在地方立法网公开的形式，向省内有关院校、研究机构以及省有关单位发出了征集本届地方立法专家库人选的通知，明确当选地方立法专家成员的基本条件和推荐、自荐等要求，广泛征求专家库人选，共收到各方面推荐的专家人选170余名。经过对推荐材料的初步审核，初步确定入围专家120余名。同时，经过对入围专家的初步分类和整理，法工委还根据实施本届人大常委会五年立法调研项目库等立法工作的需要，直接向与实施立法项目有关的专家共10余人发出了邀请。
上海市政府1993年11月市政府批准成立由法律、经济等方面专家组成的市政府立法专家咨询委员会。1996年3月，第二届市政府立法专家咨询委员会成立，23位专家受聘。
综上，我国宪法没有规定。立法法、全国人大组织法、全国人大议事规则等对专家参与立法作了简单的规定。法律没有规定在人大及其常委会内设立完备的立法专家顾问制度。目前主要由人大常委会内的法制工作机构承担部分专家咨询等工作。另外，邀请体制外的专家参与相关立法活动。与域外相比，我国专门立法滞后；体制内立法专家顾问力量很弱；人大及其常委会图书馆建设及其服务工作等不能适应形势发展的要求。在地方层面，不少地方开展了对体制外立法专家聘用的实践。有些地方制定了相关规则。目前最为完整的是，广东省人大常委会主任会议通常的《广东省立法咨询专家工作规定》，确立了组织机制、专家库建设及专家选聘、咨询事项和咨询程序、咨询保障。
三、建立健全我国立法专家顾问制度的建议
1.建立健全以体制内立法机关专门委员会助理、法制机构人员为主体、体制外的专家和律师参与为补充的立法专家顾问制度框架。目前要将重点放在体制内立法专家机制和队伍的建设上，同时尽可能吸收体制外专家参与立法。
我国目前的立法专家顾问制度完善工作似乎将重点放在体制外专家参与立法工作。这项工作是必要的，但远远还不够。重点应当放在体制外立法助理、法制工作机构和专门立法咨询顾问机构及其人员队伍的完善上；增强人大及其常委会图书馆服务工作人员队伍建设。同时，立法具体规定，体制内相关组织吸收体制外专家参与立法的制度。
2.建立健全相对固定的立法专家组织和临时性立法专家组织相结合的机制和体制。域外国家和地区除了有健全的体制内立法专家队伍之外，还根据立法需要，经常建立一些临时性的立法专家咨询组织。这一点值得我国借鉴。
1.首先要明确体制内的专家资格条件，包括入门资格条件、具体职责、相关管理制度、报酬待遇制度、责任制等等。对于体制外或者临时性的专家参与立法，建议作出相关立法规定，主要由人大专门委员会、常委会法制工作机构等根据情况作出决定。
2.职责。一是提供立法意见和建议，提供立法决策咨询、立法规划和计划的咨询和论证、法案可行性论证、风险评估和立法意见等；二是承担具体法律事务，包括起草、修改法案稿本，提供域外立法资料和文本，承担或者参与重大、疑难立法事项的处理等。
（三）建立健全通过专门委员会、法制工作机构、法学会等社会团体等多种途径参与立法的制度
立法专家顾问制度，首先和重点应该立足于立法机关内部的法制工作机构及其专业工作人员，以及专门的立法咨询机构。其次，要建立健全立法机关的专门委员会聘请使用专家的制度，如有关聘请立法助理、把相关法案研究论证工作委托给体制外的专家学者等。再次，也有的是通过议会内的法制工作机构来委托专家。这些需要有相应的立法或者立法操作规程对此作出相应的规定，并且要有相应的财政经费保证。
（四）完善与人大及其常委会立法专家顾问制度相配套的相关制度
主要包括：首席立法专家顾问制度、立法专家雇员制度、立法专家库制度、专项立法工作专家制度；全体制外专家参与立法的具体形式和制度，如通过政府购买服务的方式，让体制外的专家承担相关立法任务。
（五）建立和完善人大及其常委会与政府立法工作相衔接的立法专家顾问制度
我国法律法规和规章主要是由行政机关启动、起草、听取意见和建议的。人大及其常委会的立法专家制度既要有相对独立性，避免完全与行政机关同质化。但也要考虑降低立法成本、提升立法质量的要求。对于需要由人大及其常委会制定为法律和地方性法规的，建议人大及其常委会提前介入行政机关立法启动、起草工作。在吸收专家参与立法问题上，要有自己相对独立的专家咨询组织，不能完全依赖于行政机关。
（六）尽快建立健全及时跟踪了解国外立法经验的制度
尽快完善及时跟踪了解域外立法的制度。积极参与国外民间立法专家组织的活动，借鉴其经验，比如英联邦国家多国代表参加的联邦立法顾问协会（the Commonwealth Association of Legislation Counsel）。
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责任编辑：朱耀华 王柯心