戴秀河：将行政事业单位不动产纳入统一体系管理的制度性思考
改革开放以来，行政事业单位不动产管理的制度化建设取得了一定的成效。同时，也存在一些问题：一是规则林立，管理混乱；二是多头管理、权属混乱，导致资产流失严重；三是条块割裂、部门利益化，管理规则不科学。因此，需要借鉴国内外成功经验，构建科学的行政事业单位不动产管理法规体系,建议构建统一的法规体系和管理部门；创新行政事业单位不动产动态管理模式；统一权属管理，严格限制行政事业单位不动产的权属转移；加强监管，形成有效的绩效评估和监督机制。
关键词：楼堂馆所建设管理 办公用房管理 国有资产管理 行政事业单位不动产
行政事业单位不动产，是国有资产的重要组成部分，与国有企业经常性资产相对应，属于非经营性的资产。此类不动产在资源配置时，若能够配置得适时、恰当，则可以及时有效地保障行政事业单位行使国家权力并为社会提供公共品和公共服务。若配置得过少，则会阻碍对社会及时有效地进行管理，甚至影响到社会正常安全运行；若配置过多，则会形成资源的闲置和浪费。不动产资源作为极为重要的稀缺和价值高的社会资源，若管理不善则容易流失。正是由于此类资产的性质和特点，决定了这部分国有资产要通过法制建设的方式，依法强化目标管理，来优化资源配置。当前，我国在行政事业单位不动产管理制度建设方面，虽然取得了一些进展，但也存在一些问题。主要由于受先期计划经济时期影响，法制建设缺乏顶层设计，法规的科学性、严谨性和权威性都需要进一步的改进和完善。
一、行政事业单位不动产管理制度建设的历史回顾及取得的成就
（一）关于机关团体楼堂馆所管理的法律法规
新中国成立后，党政机关及公共事业单位的不动产的取得，是建立在没收旧政权和封建地主及买办资本家资产基础上的。改革开放以前，实行的是典型的计划经济体制，当时的社会经济管理与国有资产管理基本可以等同。行政事业单位的不动产管理，与社会其他公有资产的管理一样，没有专门的法律制度，采取的是中央各部的“条条”和地方政权的“块块”相结合的分权管理方法，或曰“九龙治水”。对行政性事业单位国有资产，认为这些资产是非经营性的，无需日常运营的管理，因此只在财政部门登记，在处置时报批财政部门即可。改革开放实行社会主义市场经济后，资源的配置体系发生了变化。1986年颁布的《土地管理法》，明确了国家机关和社会公益事业建设用地征收、审批方式和土地使用权划拨的方式。1994年颁布的《城市房地产管理法》中又进一步明确了党政机关及社会公益事业建设用地，采用划拨的方式取得，且没有使用年限的限制。随着改革开放的不断深入，社会财富不断积累，这为行政事业单位改善自身工作条件和有效实施社会管理、提供社会服务奠定了良好的物质基础，但随之也出现重复建设和攀比奢华等现象。为规范建设标准和程序，遏制机关团体滥用社会资源，严格控制机关、团体楼堂馆所建设，厉行节约、反对浪费，国务院于1988年9月22日发布施行《楼堂馆所建设管理暂行条例》。经过30年的实践探索，于2017年将“暂行条例”修改为《机关团体建设楼堂馆所管理条例》（国令第688号），对机关、团体新建、扩建、改建、购置办公用房以及培训中心等各类场所和设施等，对规模控制、审批程序、资金来源及监督检查等作出了规范；明确了建设办公用房遵循的原则和建设的主管部门；明令禁止机关、团体不得建设培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的场所和设施。2012年颁布的《机关事务管理条例》明确，县级以上人民政府应当建立健全机关办公用房管理制度，对本级政府机关办公用房实行统一调配、统一权属登记。国家发改委会同相关部门先后于1999年和2014年制定修改了《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号）。该标准对有关建筑建设规格及装修标准和各类用房的面积作出十分详细的规定。上述制度规则的建立，虽然没有涵盖所有行政事业单位的不动产，但是对规范不动产的管理特别是楼堂馆所的建设、防止国有资源的浪费和流失，起到基础性的规制作用。
（二）关于办公用房管理方面党中央规范性文件
在规范办公楼堂馆所管理的制度建设方面，中办和国办联合下发的规范性文件占比较大，发挥了很大作用。2007年颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号），强调严格审批党政机关办公楼建设项目，从严控制党政机关办公楼建设标准、规范党政机关办公楼建设资金来源和管理方式、全面清理党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目、建立健全相关制度和监管机制，制定了全国统一的办公用房造价标准。党的十八大以来，为落实全面从严治党的方针，更是加大了对办公用房有关法规政策制度落实的力度。党中央、国务院制定的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发〔2013〕13号），专章规定“办公用房”，强调党政机关办公用房建设、使用和管理从严控制。此后下发的《党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发〔2013〕17号），继续重申了有关规定和要求，并对新建楼堂馆所急踩刹车。2017年颁布的《党政机关办公用房管理办法》（中办发〔2017〕70号）是一部规范各级党政机关办公用房管理的党内法规，着重规范办公用房权属、建设、调配等六个方面的突出问题。上述这些党内法规和规范性文件对办公用房和其他楼堂馆所的管理起到了进一步的规范作用。值得指出的是，党内规范性文件不仅具有强制性规范的作用，而且把执行权与党的纪律紧密结合，强调直接问责，有效补充了相关规范的缺陷。
二、行政事业单位不动产管理制度建设存在的问题
从上述法规建设的历程和成果可以看出，行政事业单位不动产管理的制度和管理体系，是伴随着国家改革开放的步伐，在逐步探索中形成的。因此，难免存在一些制度上的缺陷和漏洞。
（一）规则林立，不动产种类繁杂，引发管理混乱
国家建立了机关团体楼堂馆所建设的严格管理制度。然而，由于涉及行政事业单位不动产的管理有相当多的部门和条口，从而形成了互不相干的概念和体系，管理规则也各不兼容，因此在日常管理、实际操作中引发了许多矛盾和问题，使得不动产的管理产生很多漏洞。
2.“办公用房”与“技术业务用房”相互交织。行政事业单位所使用的不动产名目有多种，有不同的建设标准、建设规模及管理要求。因此，巧立名目则可以多建房、建好房。而现行规定密而不周，其中便产生了规则漏洞。例如，按《党政机关办公用房管理办法》（中办发〔2017〕70号）所称的办公用房，包括办公室、服务用房、设备用房和附属用房。而根据《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号），又将办公室、服务用房、设备用房分为共26种用房。同时还有党政机关“技术业务用房”的概念，技术业务用房不属于办公用房，与办公用房建设标准出于不同的部门。然而，从制定出的标准和实际使用情况来看，所谓技术业务用房与办公用房所包含的内容，往往难以分清。其结果是同一个单位的房子，因名称不同，建设、使用、调配的依据和标准和审批权力就出自于不同的部门，从而为多建房、多用房提供了借口。尽管有关规定中明确“禁止以技术业务用房等名义建设办公用房或者违反规定在技术业务用房中设置办公用房”，并在法律责任中明确了“以技术业务用房等名义建设办公用房，或者违反规定在技术业务用房中设置办公用房”的要没收建筑物、给予责任人处分等。但是，这些现象至今并不鲜见，也未见哪一个机关的某一处房子被“没收”、责任人被处理。
3.行政事业单位各类社会事业用房混杂。各类社会事业、教育、卫生、科研、文化等行业的建筑物，以及提供公共服务的不动产，绝大多数是由政府投资兴建，从建设立项到建筑物的归属，归口于特定的行政事业单位。对这类建筑的建设审批程序，一般是根据部门或者行业编制标准，经过发展改革部门审核列入财政性投资项目方案，经法定程序审查通过后实施。这些不动产涉及教育、卫生以及各类社会保障事业和公共服务，分布广、面积大。随着行业达标活动的开展，此类不动产的数量呈不断增长的趋势。这些建筑物中，时常设置行政事业的单位办公，甚至从建设之初就是为行政事业单位办公而精心打造。特别是《党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发〔2013〕17号）下发后，一些地区和部门以建设各类社会事业用房、业务用房的名义搞建设的冲动更加明显。同时，对于部门和地方政府来说，由于新建楼堂馆所被严格限制，利用原有的社会事业用房改造成行政机关和事业单位办公用房或其他楼堂馆所，完全有需求欲望和操作上的可能性。
综上所述，关于行政事业单位不动产的管理规定很多、不动产名目相当繁杂，又各出自不同的条口，才形成了政策“漏洞”。
（二）多头管理，控制、监督不力，造成资产流失
行政事业单位不动产管理制度暴露的问题，与现行部门设置、权力分配等体制问题紧密相关。
1.管理部门多变、职能弱化。不动产是行政事业单位资产的重要组成部分，管理部门体制机制的问题，是导致不动产管理混乱、资产流失的重要原因。行政事业单位资产管理部门经历了产生于财政部门、分离出财政部门归口国资局，最终又回归财政部门的过程，形成了以财政部门为主的管理架构。经过数次变迁到2004年财政部行政政法司设立行政资产处、教科文司设立事业资产处分别行使中央直属单位的行政事业单位国有资产所有权的管理。各级政府财政部门负责本系统资产管理工作。也就是说，从国家层面上，财政部内设的两个处室分别管理行政和事业单位的资产，被认为占我国国有资产总量约35%的行政事业性资产管理归属就在这两个业务处。这会至少带来两方面的后果：一是职能弱化。这两个业务处与国务院特设的管理中央企业资产的国有资产监督管理委员会相比，不论在级别上还是履职能力上都相差悬殊，能否有效地代表国家作为资产所有者的身份和利益，是存有疑问的。二是难以作为。参照财政部的做法，在省级及以下财政部门内部也有类似的机构设置，各级财政部门内设了资产管理部门，然财政部门除拟制了行政和事业单位资产管理办法外，再无建树；不仅在监督管理上没有起到多大作用，甚至在资产监督管理的内容和范围上也没有理清楚。地方各级财政部门对资产的管理，特别是对不动产的管理，基本上停留在以账面统计为主的财务管理。
2.产权管理机制不顺，所有权归属混乱。如上所述，行政事业单位的不动产，资产的所有权归属于国家。然而，长期以来，由于多个部门具有管理资产和不动产的职能，使得真正代表政府统一行使国有资产监管职能的国有资产所有权的归属并不明确。由于行政事业单位复杂的上下级关系，他们各自独立于各不相同的管理体制中，这造成行政事业单位不动产管理的各方在产权归属及管理责任划分上，不够清晰、相互扯皮。不动产权利的管理，时常出现“有利益时争着管，有责任时各自推”的局面，实际导致的效果是所有者缺位、监管者失位、使用者越位，房产的占有、使用和产权管理最终还是落在占有、使用单位头上，单位占有、使用实际上成了单位所有，使得各使用单位习惯于集产权、使用权和处置权于一身，越权行为日益严重，造成大量国有资产脱离监管。近年来颁布的一些规定已要求将办公用房必须统一归属登记于机关事务管理部门（既有不动产要统一划转登记，未来取得的不动产权利一般登记在本级机关事务管理部门），但是执行到位的不多。作为不动产使用单位，长期以来只注重单位职能而忽视不动产这一重要资产的有效管理，产权意识淡薄，重使用权轻产权。在房产管理上普遍存在重建设、轻管理、后人不理前账等不良观念，最终造成单位对不动产的基本情况不掌握，未能对本单位不动产进行有效管理。
3.规则欠周延，动态管理漏洞较多。从近年行政事业单位不动产实际状况来看，各类办公用房及业务用房超标、闲置以及紧缺现象较为普遍，从建设审批、平时管理来看，不动产权能的利用都存在资产的流失。一是不动产形成环节上的漏洞。在不动产的形成立项审批阶段，有规则不认真执行，习惯于搞“体外循环”，或者职能部门不严格按建设标准审批，致使不符合规定的不动产形成的情况难以禁止。现有不动产信息条块分割，没有不动产绩效评估机制，一方面投入大量资金和土地资源形成新的不动产，另一方面又有大量不动产闲置。从审批、建设到资产形成进入财政资产账目，没有形成完整的闭环管理模式。二是不动产日常管理规则上的漏洞。没有统一明确的监管机构和制度制约，行政性事业不动产管理各自为政，社会事业、教育、卫生等行业的各类不动产，没有制定统一的一般规则和各专业领域的规范。利用这些规则上的漏洞，一些人拿行政事业单位的不动产用来经商办企业，资产纠纷和流失现象时有发生。现行有关行政事业单位不动产规定中，资产管理与财务管理、价值管理相互衔接的程序规则不明确，出现了大量账目记载和实物价值相差甚远、账外不动产等情况。三是不动产管理机制上的漏洞。行政事业单位的不动产管理都掌握在各个部门和事业单位自己手中，财政部门只对行政事业单位国有资产进行一般的财务管理。跨单位和行业调剂不动产困难重重，不动产使用效率低下。不动产的管理，没有纳入部门和单位工作目标责任制考核以及经济责任审计和效能监察之中，管理的好坏、使用绩效，没有与单位的考核、领导的经济责任挂钩。特别是行政事业单位不动产由非经营性质转为经营性质时，价值经常被大大低估，甚至不进行析产评估就被企业（包括私营企业）无偿使用。很多行政事业单位在不动产调剂、置换、租赁、出售、购置等环节，没有一个代表所有者的强大监督力量存在，使得在这些方面出现大量无序管理的混乱现象。
（三）条块割裂，忽略差异，规则和标准倾向于部门利益
如上所述，党政机关办公用房及其相关的楼堂馆所的管理制度，大都是以法律、行政法规和党内法规的形式颁布。涉及到各类技术业务用房和社会事业、公共服务用房的建设管理，绝大多数由中央各部委制定管理规定和建设标准。行政事业单位技术业务用房、各类社会事业用房的建设规模、相关技术标准，一般由中央政府各相关部门制定。当前行政事业单位的技术业务用房和各类社会事业用房的管理规则和建设标准，存在如下问题：
1.制定程序和规则不够严谨科学、可操作性不强。首先，有关不动产管理的文件、政策与法律法规的界线不清。例如，《党政机关办公用房管理办法》（中办发〔2017〕70号）规定，将党政机关办公用房权属登记在机关事务管理部门，这涉及到与土地管理的法规和制度如何衔接以及与建设立项等审批程序、相关税费如何承担等问题。文件、政策与法律、法规之间尚未有效衔接，如何将权属登记在机关事务管理部门，当前还有很多障碍。其次，行政事业单位不动产管理的规定可操作性不强是个老问题，通常表现为规则不明确、不具体，过于笼统、抽象、原则，条文中更多是倡导性的口号，或者模棱两可，弹性过大。还有许多文件制定的规范不完整，只有行为模式，没有后果模式，无法兑现符合这些规范的授权性、鼓励性规定，也无法惩治触犯这些规范的命令性、禁止性规定的行为。另外，大量关于行政事业单位资产和不动产管理的规定是改革开放初期制定的，已经严重滞后，也没有及时修订或者废除。有的规定还呈现出不适当的超前态势，例如，要求机关事务管理部门与使用单位签订使用协议、实行办公用房模拟租赁制等，这与国情显然不相符，若强制实施往往缺少必要的社会基础。2.存在利用制定规则标准权做大本部门地盘的倾向。行政事业单位建设的各类不动产标准，大都以国家建设管理部门的文号颁布。从当前的相关网站上可以查询检索到从90年代初到2019年底公布的各类建设标准共86个，范围从政法机关的业务用房到各类社会事业用房、社会管理用房等。这些标准，虽然名义上是建设部门颁布，但实际上是各使用单位所归属的中央部门牵头编制。而一旦公布，在行业内便具有规范性和准强制性。这些标准的制定，具有行政部门立法的功效，也很容易产生行政部门立法的弊病。从经济学角度来分析，行政部门也是一个“经济人”，具有追求部门私利的特性，在公共目的的背后隐藏着其对自身部门利益的追求，行政部门的基因中就具有权力、机构膨胀的冲动，并有谋求本部门经济利益的动机，难以避免会把本部门本行业的办公、业务用房标准定得高一些。以公安部门的技术业务用房为例：公安部牵头制定的公安机关技术业务用房标准中（建标130-2010），技术业务用房以人数为基准，最低人均标准为28平方米，远高于办公用房标准(科级以下为人均9平方米)。对一个县、市级机关的公安民警来说，按办公用房标准需要9平方米的办公室和8平方米的服务和设备用房，按照技术业务用房标准要至少28平方米的相关业务用房，共计至少47平方米。如果一个中等市按2000名警察计算，需要建设警用房至少占地15万平方米建筑面积（不含看守所和警犬基地），相当于北京故宫的总建筑面积。这对一个县或者市来说，实在是一个巨大的建设工程，很多地方政府的财力难以达到这样的建设标准。3.规则和标准缺乏弹性、忽略条件差异，实施效果差。我国幅员辽阔，经济社会的发展极不平衡，社会管理和公共服务的南北、东西条件迥异、城乡差别巨大。同时，从中央到各地方政府财政保障能力也千差万别。这些特点决定了政府在制定政策时要充分注意实际情况的差异性。一个理性和具有可操作性的政策、规则，应当考虑社会经济政治条件，力争做到同等情况要实行大致相同的政策，不同的情况要区别对待。然而，现行行政事业单位不动产管理规则中，大都采取全国各地“一刀切”的做法，基本没有考虑地域和城乡等经济社会的差异。类似上述公安业务技术用房建设标准，不顾客观条件盲目做高部门的基本建设标准，使得真正实施起来的地方政府叫苦不迭，所谓“达标活动”成为地方政府疲于奔命或者忙于应付的无奈之举，基层单位对此颇有意见。有的政策标准限制过于严格，致使应该做的事没法办。例如，根据《进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号），要求控制党政机关办公楼工程造价标准，该规定的立意是毋庸置疑的。但是，按这个标准中等以上的城市难以建成可以正常使用的建筑物。这使得真正有改善条件需要的机关无法按正常渠道进行建设，而迫使他们通过租用商业用房、改建企业用房来解决办公和业务用房问题。最终，这些规则和标准在丧失权威性后只能是落空。
三、借鉴与创新，构建科学的行政事业单位不动产管理制度体系
综上所述，行政事业单位不动产量大、面广，现有的制度体系，缺乏统一顶层设计，相互之间联系不够紧密，容易各自为政、互不衔接从而产生漏洞。这些问题是在摸着石头过河的改革中产生和暴露的，同样要用改革的方式找出答案。建立健全行政事业单位不动产管理的法律法规体系，形成严谨科学的法律规则，势在必行。通过借鉴其他国家的做法，再结合我国行政事业单位不动产管理的特点，制定行政事业单位不动产统一管理的法律规则，对行政事业单位不动产所有权的法律属性、权利主体、范围及权利行使的方法途径等加以规范，以克服现行立法及管理规则中的问题。
（一）科学定位行政事业单位不动产的概念及法律属性
行政事业单位不动产所有权至少包括以下几个方面的共同特点：一是土地权利取得的无偿性。即根据《土地管理法》《城市房地产管理法》无偿划拨取得土地使用权。国家机关和社会公益建设用地征收、审批方式和土地使用权划拨的方式，没有使用年限的限制；这一特点，使得行政事业单位不动产区别于以出让形式取得土地使用权的其他类不动产。二是收益上的非营利性。即：所有权能的收益权体现为公益性的目的；即使存在经营行为，也是以提供社会公共服务、公共产品的形式出现。这一特点，使得行政事业单位的不动产区别于国有企业的不动产。三是所有权能的分离。即：不动产的所有权主体与占有使用的主体分离，所有权归属于代表国家的各级政府，占有、使用权能归属于各行政事业单位。这一特点，使得行政事业单位不动产区别于其他非国有物权的所有权。这些属性的特点，加之其社会财富的价值巨大，有必要对其专门设立法律定义，此类不动产要通过统一立法来规范其所有权的各项权能及其实现方式，以此奠定可行的法律基础。实际上，国外的一些做法值得我们学习借鉴。2004年美国总统签发的第13327号行政令，对美国“联邦不动产管理”进行定义，规定“联邦不动产是指联邦政府占有、出借或者管理的境内外的房产、土地及其附着物”。因此，借鉴国外国有不动产管理的经验和立法状况，将现在有关规定中所涉及的“楼堂馆所”、行政和事业单位的办公用房、政府投资建成的社会公益用房和公共服务用房等各类不动产，设定统一“行政事业单位不动产”的法律概念，统一立法管理，并以此为基础制定相应管理规范。
（二）将行政事业单位不动产的管理权赋予一个部门
上述分析中，阐明了有关行政事业单位不动产规则林立、多头管理的弊端及造成大量资产流失的后果。从表面上看，导致这些后果的原因是管理部门未尽勤勉职责，人为增加了社会成本。实际上，从委托代理理论来分析，如此后果是由于不动产管理代理层级多、代理人与被代理人关系混乱，从而增加了代理成本。在行政事业单位不动产委托代理链条中，涉及多个环节，基础部分可划分为三个层次。第一个层次就是全体国民作为委托人将不动产委托给国家代理。所以，第一个层次的委托人是全民，而受托人是国家。第二个层次就是国家将管理权委托给代表国家的政府。国家是一个抽象、综合的范畴，任何一个国家的运行过程都主要是由其政府来承担，政府代理成为国家所有制的逻辑选择。第三个层次就是政府将不动产管理权委托给具体的政府组织或者部门。除了基础的三个委托关系外，还包括各复杂的层级之间与行政事业单位的层层代理关系，这实际上形成了多个代理层次。那么多的层级和单位个体代理国家行使不动产的管理权，损害被代理人利益的现象难以避免，这样 “代理成本”会大大增加，表现出“委托—代理问题”：在一定条件下，代理人可能做出违背所有者利益的事情。原因主要有两个：一是由于委托人与代理人目标不一致。所有者的目标在于使资产的利用效益最大化，而受托人除了力求获得尽可能多的个人经济收入外，还会力求提高自己的社会地位、扩大自身的权力以及实现自我价值。由于委托人与代理人目标的不一致，代理人完全可能以其个人目标代替委托人的目标，从而损害所有者利益，这在行政事业单位不动产管理中就表现为资产的浪费流失。二是由于存在信息不对称。委托人所掌握的资产管理信息远少于受托人，因而委托人难以准确判断代理人是否尽最大努力去增进所有者的利益。这样，代理人就可以利用这种信息的非对称性，实施不利于被委托人的“搭便车”行为，从而损害所有者利益。为此，必须考虑尽可能减少代理层级和代理人的数量，最少的程度就是给一个部门代理，赋予其集中统一管理行政事业单位不动产的法定职责，以降低代理成本，使被代理人的利益受损程度降低。与我国相比，尽管西方国家政府财产管理体制各不相同，但从政府财产的所有权与管理权的角度比较分析，他们大都在不动产管理上采用所有权和管理权合一的管理体制，对包括不动产在内的国有资产管理普遍采用“大管家”模式，即实行集中统一管理，并设立了专司办公用房的管理机构。例如：美国联邦总务署作为联邦政府资产所有者，从资产管理、办公用房管理到政府采购都由总务署集中、统一管理。它内设公共建筑服务中心、不动产政策处两个管理机构，分别负责联邦政府办公空间的获取和不动产经营、不动产管理相关政策和标准的制定，不动产委员会制定的绩效评估方法和标准公布，对各部门实施指导和监督，履行联邦不动产数据库管理等职责。澳大利亚、德国也通过设立不动产管理局来负责审批各部委办公用房购买、建设和租赁等工作。因此，由一个部门，譬如现有的各级机关事务管理部门，代表国家行使对行政事业单位不动产的管理权，完全有必要性和可行性。
（三）创建全过程行政事业单位不动产动态管理模式
行政事业单位不动产全寿命周期管理是从系统的整体目标出发，统筹考虑资产的规划、设计、采购、建设运行、检修、技改、报废的全过程，在满足安全、效能的前提下，追求资产全寿命周期成本最优，采用信息化的手段，实现系统优化的科学方法。
1.纳入同一系统管理。在条块分割、各自为政的情况下，上级政府对所属单位和部门不动产使用和变动情况掌握不充分，日常管理由各使用单位自己负责，但使用单位疏于管理，账、物等并不齐全。上级主管部门通常隔一段时期才来一次不动产清产核资工作，费时费力，效果也不理想。因此，应以国家的总体效益为出发点，打破部门和区域界限，不再区分行政机关与事业单位不动产管理体系和细分类别，而将行政事业单位的不动产建设、调配、处置统一到同一平台体系中。这将彻底改变不动产管理各自为政、条块分割、多头管理的现状，大大提高使用效益和管理效率。
2.注重全面价值管理。考虑不动产寿命期发生的所有费用，不仅要考虑建设成本，更要在资产形成前将运维成本、检修成本等统一纳入一个体系、一个规划统筹。现行的行政事业单位不动产管理较为强调其实物形态的管理，价值管理工作常被忽略。实物形态的管理固然重要，价值形态管理同样不可或缺。一方面，不动产随着市场经济的发展，其价值得到了相当的增值，我们需对此进行计量，当这些非经营性不动产转为经营性资产时，不会降低公共品的数量和质量，并带来较大的收益。另一方面，不动产在行政机关、事业单位内部调剂时，为确保此种置换的公平性，也需按重置资产价值等方式对这类资产价值进行评估。这些都是构成资产价值管理的主要内容。
3.强调全周期管理。现行行政事业单位不动产的管理，主要把注意力放在不动产的形成阶段（用地和建设审批）和不动产的存量的实物形态上。实际上这些只是不动产管理环节中的一个部分，远远不是不动产管理的全部。这种管理思路误将局部的静态管理看作是全部的管理工作，从而使管理效率低下。要改变这一局面，必须建立起全过程管理的模式，即：不动产的配置、购建、使用、处置和调剂等环节构成了完整的不动产管理链条，缺少其中的任何一个环节，都会损害不动产管理的效率和公平目标。为了做到全过程的管理，需要对行政事业单位不动产实施动态的、即时的监测和跟踪，以掌握这部分资产发展变化的最新情况，并做出相应的调整。
4.实行全部信息化管理。当前，行政事业单位在不动产管理上，基本上仍停留在手工或半手工化的操作阶段。一张统计表从基层人员手里经统计、整理到达省市级不动产管理部门，要花费至少一个月的时间，这与实践要求相比是极不相称的。它不仅造成不动产管理的基础性工作推进缓慢，也使实时监测、及时调剂等目标落空。引入信息化管理方式可以大大加快数据的采集和分析，数据传输更为快捷，数据失真或遗漏等现象可大为减少。这不仅减轻基层管理部门的工作负担，也为行政事业单位不动产集约化和规范化管理奠定坚实的基础。从长远目标来看，应构建起全国统一的行政事业单位不动产信息化管理系统，并建立起全国行政事业单位不动产的基本数据库，既能反映存量变化，也能反映增量变化，从而为建设、调配、预算管理等提供充足的依据。
（四）统一权属管理，严格限制行政事业单位不动产的权属转移
一般来说，不动产的产权代表了所有权及其持有者。关于产权与资源配置和法律规制之间的关系，西方学者有了较为成熟的论述，其中最为著名的应为“科斯定理”。根据科斯定理，如果市场交易费用为零，不管初始权利如何安排，总会到达资源的帕累托最优配置；在交易费用大于零的世界里，因为“交易费用”或者说“权利转移成本”的存在，不同的权利界定和分配，则会带来不同效益的资源配置，所以产权制度的设置是优化资源配置的基础（达到帕累托最优）。科斯定理的精华在于揭示了“交易成本”与产权安排的关系，提出了交易成本对制度安排的影响，为行政事业单位不动产产权安排的设计提供了研究方法和解决问题的路径。这一理论对解释、解决行政事业单位不动产不办理产权登记、不入财务账册便容易流失问题及统一产权登记管理，有一定的启示作用。
1.形成明确统一的行政事业单位不动产权属关系。科斯定理阐明了产权与交易成本之间的关系，并认为只要有了产权，人们自然会“议出”合理的价格，产权对交易成本有决定性作用。当前，在行政事业单位不动产产权管理上，既存在没有区分明确的权属关系、未办理产权证的情况，也存在产权分散、主体混乱的情况。行政事业单位不动产产权不明确，不利于国有不动产保护，可能导致两种不利后果：一种情况是，行政事业单位的不动产以较低的成本流失到非公部门，造成国有资产的流失；另一种情况是，由于产权分散、各自为政，行政事业单位之间难以实现资产的统一调配，每每有统筹使用的动议时总有扯不清楚的皮，各自为了部门利益抓住已拥有的产权不放，难以实现资源的优化配置。因此，只有把行政事业单位的不动产产权界定清楚，不再留有无产权登记、不入财务账册的不动产，才能节省资源配置成本，提高资源配置的效率。对于行政事业单位不动产权属管理来说，不仅要明确产权关系，更重要的是要统一权属。尽可能把行政事业单位不动产的产权统一归属一个部门，减少代表国家行使所有权代理的层级和代理人的数量，降低资源调配的成本。
2.以“成本”控制促进行政事业单位不动产的合理配置。行政事业单位之所以能够掌握使用一定的不动产，是出于提供公共品和公共服务的需要。尽管这些资产能带来收益，但行政事业单位的国有资产却不能以营利为目标。因此，为了保证实现行政事业单位不动产的公益性质，要设法阻止单位以获得更多经济利益为目的而进行产权交易。相反，如果是为了公益目的，可以在行政事业单位之间进行调剂，这种调配应当是顺畅的、无“成本”或者是“较小成本”的。一方面，当行政事业单位不动产和非公组织产品的均衡配置需要调整时，应要求非公组织部门支付相应的对价，履行一定的程序，也就是要有一定的“成本”，以实现整体经济的效率和公益目标。为了实现行政事业单位不动产社会公益的目的，防止无成本产权转移到非公组织，就必须构建相应的制度体系。在市场机制下，制度会通过成本对交易产生影响，也就是通过制度设计来控制交易成本。所谓成本，未必都是可以量化的货币，比如当人们处理一件事情时，人们不大可能考虑选择交易费用相对较高或者程序十分繁杂而且含有较多不确定因素的方式——这就是行政事业单位不动产产权转移到非公组织名下制度设计的路径。而当一件事情的结果大致相同或既定时，人们一定会选择付出较小的一种方式，让潜在的交易者意识到“很麻烦”，从而望而却步放弃交易，进而避免国有资产的流失。另一方面，降低“交易成本”促进不动产在行政事业单位内部的合理配置。《党政机关办公用房管理办法》（中办发〔2017〕70号）针对资源闲置、资产使用效益低等问题，主张多渠道创新办公用房闲置资产“出口”，提出打通不同层级、不同系统间调剂渠道，转为便民服务、社区活动等公益场所，置换为其他符合政策和需要的资产，由机关事务管理部门通过公共资源交易平台统一出租，公开拍卖等。不动产的合理流动，不应仅仅局限于办公用房，而要扩大到行政事业单位所有不动产。
（五）加强监管，形成有效的绩效评估和监督机制
建立绩效管理体系，针对不同的行政事业单位制定不同的配置标准、使用效率、处置要求等指标，定期进行检查，切实把管理工作落实到日常工作中，并与其他工作的绩效考核指标联系起来，将不动产管理工作置于公共品（混合品）提供的大背景下来考察，从而树立起全局观。
1.加强前瞻性研究。行政事业单位绩效指标体系的建立是在最近一些年的政府制度改革中刚刚起步的，因此许多部门和行业还处在指标体系设计的摸索实验阶段，行政事业单位不动产管理方面的绩效指标研究更是一片空白。这就需要理论界和实务部门共同努力，探究合理的不动产管理考核内容，并确定考核指标的权重。这一工作无疑是有着很强的前瞻性的，不仅要总结以往不动产管理工作中的经验教训，还应对不动产管理工作未来应考虑的内容以及预期效果做出合理的预测，并在绩效指标中体现出来，从而加强绩效指标对不动产管理实践工作的指导作用。
2.增强绩效评估效果。绩效指标的设计并不是为了从形式上美化不动产管理工作，而是希望通过制度设计对资源的配置进行测试，对不动产的管理切实起到监督作用。为此需经过模型设置、实地调查法、综合测评和实践检验等步骤，才可能产生较具可操作性的绩效考核指标体系。其中要非常注重强调实践检验对绩效指标建设的重要意义。只经过某一个部门或地区检验的绩效指标还可能带有该部门或该地区的特殊性，因此指标还应有一个推广试验的过程，在推广试验中应进一步修改、完善相关指标的内容和权重，从而才能确立起不动产管理的权威绩效指标体系。随着经济发展和技术手段等的提高，有必要对既有的目标评估做出修正，以使其更具有针对性。
3.强调分类分步推进。行政事业单位不动产可谓数量巨大，种类繁多，分布广泛，既有办公用房、服务设施用房、公共事业用房等的区分，也有行政事业单位按照行业区分的不动产，例如教育用房、卫生用房、社会文化设施用房等的区分。试图对这些不同种类的不动产制定一个统一的配置、使用和处置指标是不可能的，需要根据不同行业、部门和不动产的性质划分不同的绩效考核指标。这就需要根据不动产管理的具体情况，本着先易后难、先大宗资产再小宗资产的原则，分类制定绩效考核指标，并在实践中有步骤、有目的地推进。
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