李霖：长三角农村合作金融的转型与升级

李霖  江苏省泰州市中级人民法院法官。

内容摘要

江苏地区农村资金互助合作的实践发展在全国尤为突出。但近年来，民间自发创设的农民资金互助组织不仅自身异化，还面临着"转籍"背离、法律风险增加等严峻的外部环境，其生存发展陷入困境并带来金融风险隐患。长三角地区一体化高质量发展离不开金融的支持，绕不开区域内的乡村振兴、城乡融合发展，更需要安全稳定有序的金融环境。因而农村资金互助合作在法治轨道内的转型升级不仅是应对风险和挑战的必然，更是融入长三角区域金融协调发展的要求。转型就是在对现有农民资金互助合作组织清理审核的基础上依法确认其金融机构的市场地位，规范和保障其设立、运行、监管、退出；升级就是将农村资金互助合作置于长三角一体化发展格局下，推动区域内的金融合作并完善配套措施，为长三角地区高质量发展注入金融动力。

关键词：资金互助  长三角一体化  区域金融  法治化

引言


2018年11月5日，习近平总书记在中国国际进口博览会开幕式的讲话中提及，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年5月13日，中共中央政治局审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。至此，长三角一体化发展正式上升为国家战略。长三角一体化发展的战略背景下，长三角区域内的社会经济生态环境等各方面的发展均面临新的挑战和机遇。近年来，农村资金互助合作这一农村合作金融创新在江苏地区迅速发展的同时也出现了诸多问题。农村资金互助合作如何在内忧外患中延续生命力，为长三角一体化高质量发展提供金融助力，值得关注和思考。

一、内生不足∶民间农民资金互助合作的发展异化

（一）银监会框架下农村资金互助合作发展停滞

为创新农村资金融通机制，服务"三农"发展，2006年的中央一号文件指示加快推进农村金融改革，明确提出引导农户发展资金互助组织。中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）2007年颁布《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）赋予农村资金互助合作社人合法地位。农村资金互助合作社在政策推动、市场需求以及政府引导下一度发展。然而，从2007年到2011年，全国仅有49家农村资金互助合作社获得银监会核批的金融许可证。2012年起银监会暂缓审批至今，农村资金互助合作社的发展彻底停滞。（二）民间农民资金互助合作的异军突起虽然农村资金互助合作社因为种种原因未能如预期的发展，但以农民为主体的资金互助合作能有效地克服小农经济与现代市场之间的体制不对称及银行与农户之间的信息不对称，缓解农民日益增长的信贷需求与农村金融供给不足的矛盾，弥补农村合作金融制度的缺失，符合农村经济发展和需要。实践中，以民办非企业法人的主体形式出现，实际开展资金互助服务的农民资金互助合作社却获得了空前的发展。其迅速发展的主要原因∶1.农村农业发展的金融需求催生民间资金互助合作。农村经济发展涉及农业生产规模化、农户自主创业、涉农小微实体经济成长诸多领域，对资金供给的需求与日俱增，在商业金融供给不足、政策资金扶助乏力的情况下，民间自发设立农民资金互助合作社以缓解资金融通需求。2.银监会框架下农村资金互助合作的道路被切断。农村资金互助合作社暂缓审批后未重启，农民资金互助社在外力推动下发展迅猛，但政府部门的介入使其向农村资金互助社转化的路径被切断。农民资金互助合作社在未获得官方承认取得正式许可的情形下，转而以其他身份开展经营。3.民间资本的积累提供资金来源。经过多年的新农村建设，目前农村民间资本较为充裕但缺乏可靠投资渠道。农民资金互助合作一定程度上满足了闲散民间资金的投资需求。4.资金互助合作方式更契合农村资金需求。农民资金互助服务与银行贷款相比，具有门槛低、手续简便、资金灵活的优势，尤其适合农户、个体经济、小微企业使用。而商业银行贷款材料繁琐、层层审批、借期固定，对于小规模经济而言并不是最佳选择。（三）农民资金互助合作的发展异化资金互助合作的初衷是聚集农村闲散资金，为农村弱势经济主体提供互助性金融服务，而农民资金互助合作大行其道的背后却是偏离预定路径的异化。1.注册登记异化——农民资金互助合作社审批混乱无序。农民资金互助合作社起初在民政部门登记为民办非企业单位法人，后因政府要求"转籍"登记为专业合作社法人。不管以上述何种方式登记注册，与现行关于从事农村资金互助经营须经银行业监管部门审批的要求不符。2.内部结构异化——农民资金互助合作社组织机构不健全。《暂行规定》规定农村资金互助社的组织机构主要包括社员大会、理事会以及监事会，但实践中其内部组织架构并不健全。以江苏泰州市XX互助社的章程为例，其就未设置社员大会这一权力机关，而是将社员大会的职权赋予了理事会。虽然一定程度上有利于放权经营，但缺少制约却增加了合作社成为少数人控制谋取私利工具的风险。3.资金来源异化——农民资金互助合作社吸收非社员存款。合作社不得向非社员吸收存款。因其贷款利率维持在较高水平（以江苏省泰州地区为例，贷款月利率一般16%—17%，部分达到20%c），很多来源于非会员民间资本看中了如此高的回报而涌入。4.经营目标异化——农民资金互助合作社沦为谋利工具。农村资金互助基于支付利息、维持日常开支等需要，客观上必然要获取一定利润。但实践中存在以互助合作之名行吸储放贷赚取利润之实，把资金互助合作社办成了"影子银行"。《暂行规定》对于贷款总额规定，即对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15%。以江苏省泰州地区现有互助社规模测算，单笔投放限额一般不得超过20万元，单户投放最高限额一般不超过100万元。而在涉诉案件中，较多案件涉案标的额均已超过该标准，部分甚至达到单笔150万至200万元。5.监督管理异化——农民资金互助合作社脱离银行业监管。农民资金互助合作社未被纳入金融监管序列，仅是由其所登记的业务主管单位地方农委（或者农工办）管理。江苏地区的农民资金互助合作社"转籍"后的监管发生了一定程度的变化，但终究只是将其定位为农民专业合作社法人而进行监管，虽然由政府作为监管第一责任主体，并建立多部门参加的联席会议制度，但监管职权不集中，缺乏专业性、统一性。二、外部困境∶农民资金互助合作发展的满路荆棘


农民资金互助合作社源于民间实践，自身缺乏制度规范和有效监管而异化发展的同时，其又面临着严峻的外部环境。


01（一）农民资金互助合作社"转籍"之路的背离TITTLES
有关地方政府意识到农民资金互助社发展异化引发的问题和风险，试图加以规范。2015年江苏省针对本省范围内农民资金互助合作问题频发，出台《关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》，坚持农村资金互助合作的社员互助、封闭运作、规模适度、风险可控原则。同时，还制定了一系列涉及登记管理、监管及会计核算等与之相配套的规定，并将农民资金互助社定位为农民专业合作社法人。诚然，上述做法是为了规范农民资金互助合作社的发展，但是将农民资金互助合作社定性为农民专业合作法人并开展"转籍"，缺乏法律依据和实践支持，值得商榷。两类主体存在诸多差异。1.制度设计不同。根据《农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社是农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿成立的互助性经济组织，为成员提供涉农生产、销售服务。而不管是农村资金互助合作社抑或是农民资金互助合作社，均是为服务"三农"而开展资金互助合作。2.组织性质不同。农民专业合作社是特别法人，对外以其财产承担有限责任。而《暂行规定》将农村资金互助合作社界定为企业法人，即其对外提供服务以营利为目的，独立承担民事责任，且其设立除须经工商行政部门登记外，还须取得银行业监管部门的审批。3.实际功能不同。农民专业合作社的服务范围包括了农产品种植、销售的方方面面，但不包含资金互助及其他类型的金融服务。农村资金互助合作组织作为社区性合作金融机构（未获得国家承认的农民资金互助合作社实践中亦发挥着此功能），承担了为社员提供资金互助服务的功能。即便农民资金互助合作社"转籍"后，也仅是换了一种与其不相适应的身份继续实际从事资金互助经营，并未从实质上解决发展异化的问题。故上述"转籍"的方向不管是与法律的规定，还是与实践的运行均是背道而驰的。上述定性将使得农民资金互助社脱离原制度轨道，驶入属性不同的其他道路，发生制度设计与实践的偏离，这不仅不利于其继续发展，而且使得相关制度虚置，最终会阻碍农村合作金融的制度创新。02（二）农民资金互助合作经营生存的法律风险TITTLES
虽然农民资金互助合作组织金融机构的地位未得到依法确认。但一段时间以来，其经营和生存得到法律的基本保护。这着重体现在农民资金互助合作社在市场经营中发生纠纷形成民事诉讼后，人民法院对其对外签订借款合同效力的认定上，即承认合同的有效性，基于有效合同的认定作出相应司法裁判。故而涉及农民资金互助合作组织的诉讼案件基本都能胜诉并进入执行阶段。司法机关的上述做法为农民资金互助合作社的债权实现、资金回笼提供了保障。但最近，江苏省高级人民法院对一件涉及农民资金互助合作社案件的答复却打破了原先的裁判思路。人民法院关于农民资金互助合作社借款合同效力的态度发生了转变，即认为该类合同因违反《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）第4条第4款第3项、第5条第1款的规定，应认定为无效。虽然该答复意见仅是针对个案的参考意见，但对于江苏范围内各级法院的指导和影响是显而易见的。由此将会带来一系列的"后遗症"。1.民事责任。当借款合同被认定无效后，因合同取得的财产应当返还，不能返还或者没有必要返还的，折价补偿，有过错的应当赔偿损失，都有过错的各自承担相应责任。农民资金合作社作为债权人可以要求返还借款本金，但其对于合同无效则存在重大过错，而借款人即便存在过错也要小于农民资金合作社，故农民资金合作社很难主张对方赔偿损失，即便可以也是很小一部分。同时，借款合同作为主合同无效后，担保合同作为从合同依法无效，担保人根据其是否存在过错，不承担责任或承担不超债务人不能清偿部分的三分之一。农民资金合作社债权将失去绝大部分的担保。2.行政责任。人民法院认定借款合同无效的理由系违反《取缔办法》的相关规定。上述规定亦设定了相应的行政责任。（1）没收非法所得并处罚款。设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动不构成犯罪的，由中国人民银行没收非法所得并处非法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有非法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款。（2）债权债务的清退。因非法金融业务活动形成的债权债务，由从事非法金融业务活动的机构负责清理清退。（3）非法财产的没收。债权债务清理清退后，有剩余非法财物的，予以没收并上缴中央金库。3.刑事责任。除了民事、行政责任外，农民资金互助合作社及其发起人还面临着刑事责任。未经国家有关主管部门批准，擅自设立金融机构构成犯罪的应当以擅自设立金融机构罪追究刑事责任。这里的金融机构除了商业银行、保险公司外还包括农村合作金融机构在内的其他金融机构。非法金融机构、非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款以及非法集资构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。因借款合同效力遭到司法审判机关的否定性评价后，可能带来的这一系列责任不仅使得农民资金互助合作组织难以继续经营，其主体存在的合法性亦将会受到非难，甚至会导致农村合作金融创新的覆灭，影响区域金融稳定。

三、转型升级∶长三角一体化高质量发展下资金互助的必然选择

农村资金互助合作所面临的内忧外患，不仅影响了该项金融创新的健康蓬勃发展，未能发挥金融助力社会经济发展的固有功能，还给地区金融稳定带来了隐患。在长三角一体化高质量发展的背景下，农村资金互助合作必须转型升级，以此破解自身发展困境的同时，积极融入长三角区域金融协调发展，为长三角腾飞提供金融动力。

（一）转型升级有助于破解自身发展的困境和瓶颈创新不仅是制度保持并不断焕发活力的重要途径，也是制度不断适应时代发展的必然要求。金融创新改革不是一时的，其必然是随着社会经济的不断变化而深入。而对陷入发展困境的农村资金互助合作而言，转型升级是其得以继续蓬勃发展的必然选择。如果说2007全国首家吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助合作社的成立开启了农村合作金融的制度创新，那么在长三角一体化高质量发展的时代背景下，农村资金互助合作的转型升级则是中国农村合作金融发展创新的又一新起点。
1.从农村资金互助合作组织自身来看，原先的方向和方式已经走入了发展的死胡同，不仅经营难以维持，生存亦堪忧，其所处的内忧外患促使其必须转型升级。2.从农村经济的发展来看，虽然传统的小规模涉农经济实体仍然存在且有金融需求，但大规模农业生产、新型产业项目和特色田园农业代表着农村产业的新动能，因而农村资金互助合作亦应当随着农村产业经济的发展作出调整。3.从长三角金融协调发展的趋势看，农村合作金融不能总停留在固有的封闭化的发展阶段，农村资金互助合作组织也应当结合自身特点以开放的态度、适当的方式积极融入长三角金融合作。（二）转型升级有助于健全长三角一体化发展金融供给体系将长三角一体化发展上升为国家战略，是以习近平总书记为核心的党中央站在历史新高度作出的重大战略部署。所谓"兵马未动，粮草先行"，长三角一体化高质量发展离不开金融的支持。推进长三角区域金融一体化的落脚点是为长三角区域一体化发展提供高质量的金融供给。习近平同志2017年在全国第五次金融工作会议上提出，要完善金融市场体系，优化结构，完善金融市场、金融机构、金融产品体系。虽然经过多年来各方的共同努力，农村金融综合服务水平有了较大幅度的提升，但与农民的需求、农村经济的需要、乡村振兴的要求之间仍有相当大的差距。农业经济发展不平衡，现代农业与传统农业、商品经济与自然经济、社会化大生产与小规模分散生产并存的二元经济形态仍然存在。一个成熟的现代农村金融体系应当由政策性金融组织、商业性金融组织和合作型金融组织组成。我国金融组织体系，除了包含商业银行、政策性银行外还有合作金融机构，包括农村信用合作社、农村合作银行、农村商业银行以及银监会体制下的农村资金互助合作社。农村资金互助合作制度作为以增加农村金融供给为突破口，推进农村金融改革与创新的重要载体，有助于形成商业性金融政策性金融和合作性金融协调发展、相互促进、相互补充的良好布局，并以此不断完善长三角一体化高质量发展的金融体系。（三）转型升级有助于推动长三角区域内的乡村振兴虽然长三角区域农村的市场观念和商品意识较之国内大多数地区要好，农产品市场和农村要素市场已开始培育和得到相当的发展，但农村发展，如江苏的苏北地区农村仍比较落后。虽然数据显示长三角地区的城镇化率较高，但在长三角地区内仍有较为广阔的农村地区。农业是事关人民吃饭穿衣、社会稳定和国家安全的基础产业，农民增收是实现以人民为中心发展理念的具体问题，农村生态环境建设是"美丽中国"的重要内容。因而乡村振兴是长三角一体化高质量发展必须面对和解决的问题。乡村振兴要实现农业农村现代化，要实现城市和农村的融合发展，要全面实现农业强、农民富与农村美。现代农业的发展以及农村第二和第三产业的发展，形成产业兴旺的农村经济是实现乡村振兴的重要途径。农村实体经济发展离不开金融的支持。而农村金融是我国金融体系最薄弱的环节。对农村经济中大量的分散而零星的个体、私营、合作经济而言，商业银行出于经营成本、利润、风险控制等因素的考虑，不愿过多涉及；政策性银行因其政策规定而无法予以顾及。而农村合作金融组织，扎根农村、服务农业、贴近农民，可以满足小规模分散生产经营的资金需要，为农村家庭农户、个体经济、私营经济、集体经济组织提供其所需的信贷服务，切实有效服务农村实体经济的发展。农村资金互助合作的转型升级有利于促进金融服务农村实体经济发展，推动乡村振兴。（四）转型升级有助于实现长三角区域内城乡金融协调发展

城乡金融协调发展是长三角区域社会经济城乡协调发展的重要保障。城市金融与农村金融的协调发展既是城乡社会经济统筹发展的重要方面，又可以互相促进、互相提升。农村资金互助合作的转型升级有利于实现农村金融市场与城市金融市场的联结，实现优势互补，共同服务于城乡融合发展。但在长期以来的实践中，由于缺乏合格担保、社会信用体系不完善、信息不对称、利润低等原因的制约，农村实体难以从商业银行等金融机构获得资金，少数即便能获得资金贷款，但其成本也很高。一方面农村金融需要城市金融能给其带来的资金、人才和先进的金融服务和风险管理方法；另一方面，城市金融也需要寻求进入农村市场，日益激烈的城市金融竞争促使其将触角延伸到广大的农村地区，扩大其业务空间，拓展利润来源。借助于农村资金互助合作组织这一平台，通过其与其他金融机构的合作，如向商业银行拆借资金，由其从中担保、监督资金使用，既解决了农村实体经济资金供给不足的问题，又减小了商业银行与借款主体之间的信息不对称和交易成本，有效联结了农村和城市两个金融市场，使得多个主体从中受益。

（五）转型升级有助于营造长三角高质量发展的稳定金融环境

金融安全是国家安全的重要组成部分，防范和化解金融风险是金融工作的一项重要任务。在任何时候，金融的发展创新都必须守住"稳定"的底线，最大限度确保不发生金融风险。同样，在积极推动长三角一体化高质量发展的进程中，也必须积极营造安全稳定有序的金融环境。但未纳入规范化、法治化发展的农村资金互助合作必然会影响金融稳定。

1.农村民间融资系自主、自发的资金融通行为，其目的在于通过资金借贷获得利益，随意性较大，其借款用途、资金流向不受限制且民间资本规模不断膨胀，游离于金融监管和宏观调控之外，形成金融体系的不稳定因素。

2.民间借贷资金分散，经营随意，缺乏规范性。一定程度上具有正式金融机构不具备的竞争优势，对正常的金融经营产生冲击，同时也会诱发金融机构违规违法经营，破坏正常的金融秩序。

3.实践中异化发展的农民资金互助合作社已经暴露出很多问题，由于成员混杂、放款边界不清、内部管理混乱，实际系"影子银行"，而又缺乏有效监管，有的甚至向公众高息揽储、非法集资，再行转借给非社员借款人投向一些高风险行业易造成金融风险。

在转型与升级中不断规范农村资金互助合作，促使引导农村合作金融走向规范化、法治化，为高质量发展营造良好的金融环境。

四、规范合作∶农村资金互助合作转型升级的法治化路径不管是农民资金互助合作社的异化发展，还是其所面临的外部困境，根本原因在于未能有效将农村资金互助这一农村合作金融的制度创新纳入法治化发展道路。只有在法治轨道上发展的农村资金互助合作才能充分发挥固有的金融供给功能，同时将风险和隐患降至最低。一方面，通过完善制度和规范运作，增强其农村合作金融机构的功能，服务本地社会经济发展。另一方面，创新农村资金互助合作，在确保金融安全稳定的基础上，加强区域内的金融合作，为长三角一体化高质量发展提供金融助力。（一）转型之路∶农村资金互助合作的完善和规范套1.农村资金互助合作组织金融机构地位的立法确认至今尚未有一部系统的法律法规将资金互助合作规范化、制度化。不利于其作用发挥，更不利于金融创新体系建设和风险防范。因而尽快以立法方式确认农村资金互助合作组织的市场主体地位，是将其发展纳人法治轨道的首要任务。以《暂行规定》为基础，制订出台《农村资金互助合作法》或者《农村资金互助合作条例》，以更高位阶的规范性文件确认农村资金互助合作组织的金融机构地位，对其注册登记、经营运行、监督管理、有序退出等事项作出系统安排。2.农村资金互助合作组织的清理和审批重启（1）分类清理。实践中的农民资金互助合社均不是合法金融机构，首先应按照自愿有序的原则开展清理工作。一方面，对于不愿意向金融机构转型的，依规加以取缔并开展债权债务清退，引导其向农民专业合作社或其他非金融机构市场实体转型，对于继续违法经营的，严格依法追究相应法律责任；另一方面，对于自愿向金融机构转型的，依法依规对其条件进行审查后，发放相关许可和经营执照将其正式纳入金融机构序列。（2）审批重启。审批停滞是造成农民资金互助合作社异化发展的重要原因之一。与其堵死其正规化的出路，不如加以引导和规范。在此情形下，农村资金互助合作组织的审批和市场准入工作是其转型的前提和必经法定程序。国家相关部门可以在农村资金互助合作发展突出的江苏地区开展审批重启试点工作。3.农村资金互助合作组织法人治理的完善（1）充分发挥内部章程的"宪法"作用。通过章程对农村资金互助合作组织的内部机构、议事规程、权力运行、经营管理等作出科学合理的规范，并在实践中严格加以执行，坚决杜绝将章程"束之高阁"的形式化做法。（2）参照公司法人治理结构的一般性设置。良好的法人治理需要有与之配套的机制，完善法人治理机构，充分发挥权力机构、决策机构、执行机构、监督机构的作用。公司是目前最为成熟的法人制度，因而农村资金互助合作组织治理机构的设置和运作应当参照《公司法》对股东大会、董事会、监事会的设置和权力配置，对资金互助合作组织的内部机构设置及职权作出基本必要规定的同时，由其章程在法律法规的范围内自行予以约定，既符合法律原则，又充分尊重内部自治。（3）突出农村资金互助合作组织的特殊性。考虑到互助合作社具有合作性的特征，在社员大会和理事会的议事规则上应当较公司的议事规则更为严格和详细，这样才能保证每个社员平等参与互助社重大事务的权利，同时也能避免因为少数人的控制导致违规经营。针对实践中出现的问题，应当特别重视监事会建设，以实现对高级管理人员和重大行为的有效监督。4.农村资金互助合作的监管和保护（1）金融监管规范引导。农村资金互助合作组织的金融机构地位确定后，其当然被纳入到金融监管体系之中，由金融监管机构依据法律法规以及其章程对包括资金来源、贷款行为、内部风险控制、人员培训教育等方面进行监管。通过外部权力的介入不断规范其发展运行。同时适当下放监管权限，实现监管重心下移，即在中央层面制定统一的监管规则，由各省市区依据辖区内的实际情况确定监管的具体安排，可以由市级或县级的银行业监管部门具体执行。（2）维护保障与遏制打击。一方面，人民法院通过依法履行法定职权保护农村资金互助合作组织的民事权利，保障诉讼权利的行使和实体权利的兑现。另一方面，公安机关、检察机关、人民法院严厉打击"套路贷"犯罪，依法严格限制高利贷，净化资金互助合作发展的外部环境。5.农村资金互助合作组织市场退出的制度保障"包商银行"事件再次给金融安全敲响了警钟。建立健全农村资金互助合作组织的强制接管、依法退市等保护制度有益于保护社员及债权人利益和维护金融市场秩序。（1）适当行政干预和接管。对于存在问题隐患的资金互助合作组织，政府要及时介入，通过指导、整治或注入资金等手段使得有存活生机的互助社恢复正常运营。当农村资金互助合作组织已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益，可能引发金融风险时，借鉴银行接管的做法，即由金融监督管理部门对经营不善、违规运营与法定情形下濒临破产或已经破产但有挽救价值的银行类金融机构，通过全面行使其经营管理权，使其恢复到健全或有偿付能力状态。（2）妥善适用破产方式实现有序退出。农村资金互助合作组织从事经营活动并以营利为目的，经常性、持续性开展经营活动，具备商事主体的主要特征，是商事法人。可根据企业破产法的规定，通过破产程序退出市场。但考虑到资金互助合作社毕竟与一般企业法人不同，所涉及的利益主体更多、影响更大，可以设置破产前置条件、预警机制等，对于一些可以通过整改解决的，对其限期整改，对于无法或不能在规定的期限内整改到位的，通过破产程序有序退出。（二）升级通道∶长三角区域内的金融合作与规范配套融入长三角区域金融协调发展，开展区域金融合作，是农村资金互助合作现在和将来一段时期内所面临的机遇。1.创新规范与其他金融机构的区域内多层次合作在制度上允许并鼓励支持农村资金互助合作组织与区域内的其他金融机构（特别是农村商业银行）的合作，拓宽信贷、普惠金融服务"三农"发展的渠道。虽然一定程度上突破了其原本的封闭经营方式，但将合作对象限定为正规金融机构，合作方式限定为融资、支付业务和参股，在拓宽资金来源、提升经营能力的同时降低了风险。（1）融资、支付业务等常规合作建立在本村镇的资金互助合作组织具有社区性、基层性的优势，密切联系农民，熟悉了解借款人的财产状况、家庭状况以及道德品行。由资金互助合作组织从商业银行拆借资金（限定在其资本的一定比例范围内）后再转贷给有需要的社员。采取这种"批发转零售"的方式既有效避免了农户、个体、小微企业等作为贷款对象给商业银行所带来的交易成本高、信息获取难、担保财产少等不利因素，降低了不良贷款的风险，又一定程度上缓解了农村金融供给不足的问题，有助于形成农村社区合作金融为主体、商业金融为补充的多层次资金供给这一农村金融体制新格局。依托商业银行管理资金和办理业务，将资金存入商业银行的专用账户并委托商业银行管理，实现管理人员与资金"隔离"，委托银行进行流程操作，既避免挪用资金的风险，又降低安全风险和经营成本。（2）特色项目战略合作除了日常的融资合作外，对于当地农村产业发展过程中缺乏资金的特色项目，如特色种植养殖、农产品深度加工、特色田园风光旅游等可以通过个别项目战略合作方式，发挥农村资金互助合作组织和其他金融机构的各自优势，实现共赢。（3）投资参股深度融合可以将农村资金互助合作组织的资金来源扩大至金融机构投资，允许其他金融机构作为特别成员人股，但对于金融机构入股后所享有的相应权利作出特别规定。如此可以将先进的经营理念、管理方法和风险防控措施引人农村资金互助合作组织，以此增加其预防和化解风险的能力，同时将合作引向深入和常态。2.健全区域监管协调和信息共享农村资金互助合作组织与其他金融机构的区域内合作涉及跨区域金融业务活动，原先按行政区划的监管就无法满足新要求。因而建立长三角金融区域监管协调机制是实现有效监管，确保金融规范有序发展的必要措施。通过成立监管协调小组、召开联席会议、及时汇总共享风险信息等途径，对农村资金互助合作组织等相关金融机构的运行、风险评估等情况进行交流反馈，加强对区域范围内抗风险能力的监测和预警，保障区域金融合作的健康发展。3.完善区域征信提取和共享信用是现代市场经济有关商品流转和资金融通的核心，个人信用信息的收集与利用是经济运行的一个必备条件。信用已经成为当代社会的无形财产。现阶段在人民银行主导之下，商业银行之间实现了包括个人在商业银行的借还款、信用卡、担保等信用信息的共享，但是农村合作金融机构却并未被纳入共享范围。通过共享人民银行的征信信息，同时将农村资金互助合作组织的征信信息纳入人民银行征信提取范围，不仅可以缓解失信信息的不对称，而且可以源头控制风险的发生。4.构建互助合作区域行业自律机制除了强调来自有权部门的监管之外，行业自律也是促进农村资金互助合作组织健康发展的有效外部因素。一个成熟的行业必定重视行业内部自律。通过建立农村资金互助合作区域行业指导协调组织，可以为资金互助组织提供政策意见咨询、人员培训服务、业务规范指导等服务。另一方面，由于农村资金互助组织规模小、数量多、分布范围广，通过行业组织制定行业标准、操作规则职业道路等措施加强行业自律，可以弥补监管不足，促进资金互助合作健康发展。结语

挑战和机遇总是并存的。在农村资金互助合作面临内忧外患，甚至生死存亡时，通过在法治轨道内的转型和升级，不断加强自身组织和配套制度建设并积极融入长三角区域金融合作，为长三角一体化高质量发展提供金融动力。希冀本文粗浅的认识能够为农村资金互助合作的发展提供思路。

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来源：《上海法学研究》集刊2019年第19卷（上海市法学会农业农村法治研究会文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：王  健    王柯心

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