青浦区检察院课题组:长三角生态绿色一体化发展示范区检察协作工作研究
沈琳梅 上海市青浦区人民检察院第六检察部主任;
韦贵莲 上海市青浦区人民检察院第六检察部行政主任;
张元琦 上海市青浦区人民检察院第六检察部检察官助理;
薛博文 上海市青浦区人民检察院第六检察部检察官助理。
关键词:长三角一体化 检察协作 路径依赖 强制性 分合有度
区域协作机制是服务和保障国家区域发展战略的关键。长三角一体化发展的核心在于沪、浙、苏三地要坚持优势互补、互利共赢、区域一体的原则,在不断优化开发区域发展,走出一条人口、经济、资源、环境协调的协同发展路子,其实质上包括长三角区城市场一体化、公共服务均等化、生态环境优良化和社会高度融合化。因此,长三角区域内的检察机关必须以区域法治协作保障区域一体化为总的认知,以区域协同发展目标和重点内容为导向,不断强化问题意识,反复研究在为促进长三角区域一体化发展提供司法保障过程中出现的新情形、新问题,在符合各方利益的前提下,促进长三角区域的社会稳定和共同繁荣。
但是,从长三角法治文化变迁以及前期长三角区城检察协作的历史角度来看,长三角区域存在一定的检察协作基础,也通过签订一系列的合作协议或者规范性文件落实了部分基础性的检察工作,但检察协作的程度总体上不尽如人意,主要表现在:区域内司法合作相关立法滞后、司法标准不统一、检察协作领域较为局限、检察机关之间信息不对称、思想认识落后制约司法协作的推进以及社会经济发展水平差异造成的难题等。但是,结合现阶段学界关于区域一体化或者区域协同发展的研究现状,发现多数学者主要集中在经济领域对区域一体化发展进行探讨,鲜少有从司法角度甚至是检察协作角度来谈区域一体化发展的。其中,有学者在探讨珠三角地区检务合作或者京津冀协同发展中提到了关于如何构建区域检察协作的设想,对本调研的开展有方向指引作用。但鉴于区域间"区情"不同,不可直接复制现有模式,仍是要立足于长三角地区的实际情形,借着大调研在难得的历史机遇下寻求检察协作的新突破、新发展。文章将从多角度探寻长三角区域开展检察协作的理论基础,结合检察协作现状分析检察协作的必要性、可行性与以及面临的困境,在此基础上就如何构建检察协作机制提出建议。
一、长三角区域开展检察协作的理论基础
(一)中国特色社会主义思想是长三角区域检察协作机制的法哲学基础
(二)新制度经济学是长三角区域检察协作机制的经济学基础
在经济学中,交易成本这个概念的重要性,几乎等同于公平正义在法学里的重要性。交易成本最先是由科斯提出的,简单而言,交易成本是指"为了达成交易所耗费的资源"。以检察办案为例,检察机关通过"支出"一定的时间资源、空间资源以及人力资源,是为了换取符合社会公平正义的司法结果,通俗理解为"检察机关为购买公平正义所耗费的资源"。而与成本相对的,自然是"效率"这个概念。正如波斯纳法官曾说:"对公平正义的追求,不能无视代价"。他的这句名言,很巧妙地为制度经济学分析和法学问题搭建桥梁,而这座桥梁,就是由交易成本这个概念来支撑的。因此,检察机关追求公平正义也不能无视成本。如果能够降低成本,就可以将节省下来的资源与精力用在其他的价值追求方面,为了实现目标价值最大化,探寻检察协作可以节约资源、降低成本。
(三)检察一体化理论是长三角区域检察协作机制的制度基础
检察机关之间的横向协作既是检察一体化的内含性要素,也是发挥检察机关整体实力,有效整合检察资源的有效途径。各种犯罪特别是跨区域犯罪却对检察机关提出了巨大的挑战。劳动力作为生产要素,流动性不断增强,其在促进市场经济飞速发展的同时也导致犯罪流动性与跨区域性更为明显。
最理想的方法是无限增大投资,以此满足检察机关的资源需求,但此方法非但无实现的可能,也与经济学的规律相背。因此整合现有的资源便成了一条可供选择的途径,我国检察机关近几年倡导的检察工作一体化建设便以横向协作为重要目标。2000年颁布了《最高人民检察院关于人民检察院侦查协作的暂行规定》,为检察机关之间开展侦查协作提供了法律指导。2007年8月14日最高人民检察院印发《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》形成了检察工作一体化机制。上述两项规定为检察协作机制尤其是横向协作奠定了制度基础,但是,随着经济的发展以及国家相关政策的相继出台,之前的横向检察协作内容与范围似乎已经不能满足区域一体化发展趋势。在长三角一体化背景下,横向检察协作应当向更广领城、更深层次方向发展。
二、长三角区域内检察协作的现状分析
(一)推进长三角区域检察协作的必要性分析
1.提高办案效率降低司法成本的现实需要
从系统论角度讨论检察协作发现,检察协作具有不可替代的制度价值。贝塔朗菲提出,系统是一个有机整体,系统内的各要素并非简单的相加或机械的组合,系统内各要素有效整合的效益大于各要素独自发挥作用的效益。这要求首先要把"横向检察协作机制"中的"检察机关集合"视为一个系统,这个系统则是由长三角区域内的各检察机关及其内设部门等要素组成,检察协作就是要注重发挥其各自作用,并注重整体效应,追求一加一大于二的效果。同时提高诉讼效率、降低诉讼成本也是衡量区域内法治一体化的重要指标。在当前长三角区域一体化发展的大背景下,三地人、财、物流动性增强,经济社会联系日益紧密,社会运转速度日益加快,加之互联网信息技术的发展,跨地域、跨行业的犯罪和案件势必增多,检察机关跨地区办案的情况越来越多,犯罪形势和执法环境也越来越复杂,以前那种各自为战的检察模式已经不能适应当前区域检察办案的现实需要。区域检察协作可以将分散的检务资源充分和合理地整合利用起来,通过优化资源配置,形成惩治犯罪合力,从而降低执法办案成本,提高诉讼效率,有效打击和遏制区域性犯罪。
2.区域内检察工作呈趋同化的必然要求
长三角地区检察工作的趋同化主要体现在以下四个方面:
(1)犯罪人口结构的趋同化。长三角区域内各城市的犯罪人口结构均呈现以下特点:高学历,技术型、专业性的犯罪人员比率越来越高,外国人犯罪也日益高发;
(2)跨区域、流动性犯罪日益呈上升趋势。鉴于长三角区域内各省市天然的地理位置,导致犯罪结果发生地、犯罪行为发生地以及犯罪嫌疑人居住地分离且跨区域范围大,尤其同一犯罪嫌疑人同时跨多个省市实施犯罪的可能性越来越高,导致案件管辖以及涉案省市之间的检察沟通协调难度增大,这带来了整合刑事司法资源,特别是以一体化形式长三角区域内检察协作的契机和必要性。
(3)刑事案件的发案率和案件类型趋同化。因为长三角区域内各城市经济发展模式和人口结构的趋同化,也使得长三角的刑事案件的现状趋同化,如:刑事案件量大,同时针对一些轻微型刑事案件,如何在推进认罪认罚从宽制度精准化的同时兼顾区域内的可视化公平,是检察协作亟待加强的重要方向;加之,涉众型金融类案件、侵害知识产权类刑事案件等频发,新型犯罪及高科技犯罪案件逐步增多等,使得刑事案件办案难度大;
(4)检察工作实现突破的必然性要求。当前,检察机关在"做优、做强、做实、做好"四大检察过程中,面临较为严峻的挑战。如何通过加强长三角区域内检察机关协作的形式推动四大检察的发展迎来突破性进展,是实现区域内高质量发展的重要手段与途径。正如区域内开展食品药品检察监督以及跨区域生态环境公益诉讼,通过检察协作可以有效提高线索分析、证据排查、程序衔接的效率,提高打击与保护力度,更好的延伸检察监督职能。
3.切实转变司法理念维护司法公正的内在需求
随着法治建设深入推进,人民群众法治意识增强,对司法公正的标准越来越高。顺应人民群众对司法公正的新要求,必须切实转变司法理念。在长三角一体化发展过程中,"三省一市"之间经济社会发展程度难免存在差距,相应的就会导致其在统一执法、证据采信和定罪量刑标准等方面也不尽相同,尤其是在办理跨区域案件时,极易发生同案不同处理、同罪不同罚的情形,严重影响司法公正。相同案件相同处理,这是司法公平正义的基本原则,这就要求区域三地统一司法办案标准,坚持三地所有市场主体法律适用和法律责任平等,最大程度做到同案同处理、同罪同罚,打破司法地方保护,维护法律的统一和尊严,切实维护司法公正。
(二)推动长三角区域检察协作的可行性分析
2008年10月10日,沪、苏、浙三地检察长签署了《三地检察长上海会议纪要》;同月22日,在南京签署了《关于进一步加强长江三角洲地区检察机关配合协作的协议》,并决定每年举办一次"长三角检察长论坛"。之后,有通过签订《长三角地区一体化发展三年行动计((2018-2020)》《环淀山湖战略协同青昆吴善一体化对接事项清单(2018-2020)》,实现对长三角区域一体化发展向更高水平、更高质量方向推进的重要指示与总体要求部署。以示范核心区为例,上海市依托青浦区与浙江省嘉善县、江苏省苏州市吴江区毗邻的理位置优势,也在检察协作方面做了诸多探索,三地检察机关联合签署了《青嘉吴检察机关服务长三角区域一体化发展备忘录》,确定七大重点合作领域,涵盖"四大检察"方面。又在《备忘录》框架下又落地成立四项检察协作子项目,即《太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制》《刑事执行跨区域检察监督协同发展项目》《未成年人检察一体化协作机制》《青年工作合作交流方案》,推动区域检察协作正式步入实质化阶段。同时,搭建平台,通过举办"检察论坛"以及"发展座谈会"的形式,不断磋商检察协作计划、优化检察协作方案,推动三地检察协作取得实质性进展。
2.以先行先试寻找协作突破
在总体框架协议下,三地检察机关结合法律监督的重点新兴领域开展检察协作,包括但不限于:一是能动性开展环太湖流域的公益诉讼检察协作。依托检察机关公益诉讼巡回工作站、海事巡逻艇和无人机设备,联动协同,联合取证,主动打破公益诉讼线索摸排区域限制,积极打造信息资源共享区域壁垒,合作建立重大案件协作机制以及损害公益证据体系,形成"一体化办案"新模式。二是多举措开展未成年人检察协作。通过联合召开"法治进校园+公益诉讼"专题推进会,发布未成年人检察公益诉讼白皮书以及典型案例,打造共享法治教育体验基地,组织实施"限速标志大检查"专项检察行动,以信息互通、资源共享、协调配合、共建共治形成对未成年人的全面综合司法保护。三是创新性探索刑事执行检察协作。探索创建共享化的社区服刑人员信息交换平台,联合会签跨区域的社区矫正服刑人员"托管协议",强化与人民法院、司法行政机关以及公安机关的互联互通,以实现司法资源节约、满足异地监管需求;探索财产刑异地执行的联合调查与检察监督机制,以小数额财产刑执行案件为突破,依托协助调查形式委托异地法院的同级检察机关进行监督,借助委托代履行的方式处理小数额财产刑执行的积案、类案,完善异地执行检察监督,提高财产刑执行的成功率。四是依托大数据进行案件管理分析。在司法体制综合配套改革的不断深化以及信息化、人工智能时代到来的背景下,搭建三地检察机关的案管部门搭建交流平台,组建专业分析团队,明确联动合作项目,建立工作例会制度,确保合作交流的规范化、常态化与制度化,从而更好的发挥服务决策参谋、服务业务发展的作用。长三角区域内检察机关结合法律监督职能,对检察协作做了诸多有益的探索,并为接下来继续深化协作层次、找准协作方向奠定了扎实的基础,也为进一步深化长三角区域内的检察协作创造了可行性。
三、长三角区域检察协作的困境分析
(一)天然矛盾:协作追求普适性与区域存在差异性
但地域间存在差异是天然属性,差异虽是合作的基础,但差异过大,则易导致检察协作存在脱节断档现象,影响协作效果。尤其长三角一体化战略涉及江、浙、沪、皖"三省一市",四地均享有较为独立的地方立法权。"经济基础决定上层建筑",区域内的主体在立法过程中必然结合自身经济发展水平以及社会文化基础,决定各地在法律规定与执法标准上必然存在差异,掣肘着区域内检察协作进程。在刑事案件办理过程中,各省市的量刑指导意见各不相同,比如上海市对盗窃罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"标准分别确定为一千元、三万元、三十万元;江苏省和安徽省对盗窃罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"标准分别确定为二千元、五万元、四十万元;浙江省对盗窃罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"标准分别确定为三千元、八万元、四十万元。又如上海市与安徽省对诈骗罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"的起点标准分别为五千元、五万元、五十万元;江苏对诈骗罪"数额较大"数额巨大""数额特别巨大"的起点标准分别为六千元、六万元、五十万元;浙江省对诈骗罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"的起点标准分别为六千元、十万元、五十万元。又比如在社区矫正工作衔接方面,在社会调查评估中,由于各地对"居住地"认定标准不一致,很容易造成在法院判决后,居住地和户籍地司法机关均不予接受列管,造成漏管现象的发生。
(二)发育不全:区域内检察协作缺乏司法配套措施
(三)路径依粮:区域一体化开放性与本地主义封闭性
四、长三角区域检察协作路径探析
(一)明确协作原则:树立协作意识、把握分合有度
1.树立协作意识
认识与实践的辩证关系表明,正确的认识对实践具有巨大的指导作用。以行政区划与地域管辖作为检察工作的基本原则并非意味着这是一种错误的认识,相反,检察机关在管辖范围内各行其责是检察协作的基础。但是,在长三角一体化国家战略的催生下,检察协作应当成为区域一体化进程中的更优选择与发展路径,区域一体化不仅追求经济一体化,也追求区域内社会治理、执法标准以及司法理念统一化。因而,需要区域内各检察机关及部门,突破路径依赖,打破思维惯性,在思维认知上达成统一,跳出地方主义与本位主义的逻辑困境,顺应新形势下区域一体化发展的实践需求。"三省一市"的检察机关树立协作意识,加强检务合作,不仅可以有效整合区域内的检察资源,节省人力、物力与财力,提高司法办案效率,更能在长三角一体化进程中充分发挥检察机关服务保障大局的职能与作用,为区域内经济社会发展提供司法支撑。因此,要提高思想站位,解决好思想认识问题。一方面是充分认识长三角区域一体化发展国家战略的重大意义,要围绕目标任务,通过多层次学习传达、领会精神,不断地压实责任,确保区域内各检察机关以及检察工作人员能够主动融入服务保障活动中,如开展长三角区域检察机关之间的主题交流活动、专题业务培训等活动,统一思想认识;通过督促检查,推动每一个环节、每一个细节都有责任落实。同时,充分发挥组织引导作用与政策宣传作用,促使各检察机关以高度的使命感、责任感投入到检察协作中。另一方面,笔者认为可借鉴日本等国的做法,日本检察官超越法律规定的"组织、功能一体",而在实际工作中,形成了全体检察官同甘共苦的"心理一体",这种"心理一体"的形成对于地域设置、属地管辖的中国检察机关尤为必要,有利于推动检察一体机制"横向协作"的真正实现。
2.分合有度原则
分合有度原则有赖于协作行为性质。前文阐释,检察协作行为依据行为内容、行为目标可以分为同向行为与交互行为两类,同向行为以追求区域内共同福祉、共同价值为终极目标,其行为对象多表现为公共目标政策,交互行为以提高司法办案效率、有效整合司法资源为目标,其行为对象多以司法办案中的具象事务为主。不同的协作行为对分合要求不同。
(1)检察协作不得决定检察结果
交互行为以具象事务为主,往往以承办检察机关存在检察协作需求为前提,多表现为辅助性工作内容,依据工具论而言,协作检察机关可以抽象成为承办检察机关追求公正司法结果的工具,而检察协作则是提高检察效率、整合检察资源的方式方法。正如,交互行为通常是代为执行特定职能,包括协助采取强制措施,协助查询、冻结存款汇款,协助搜查、扣押。因此,这意味着方式不能决定本质。允许与鼓励横向检察协作,但是,不意味着横向检察协作可以影响与决定检察结果,这是保证检察工作独立性、公正性与权威性的前提。同时,检察一体化理论除强调对内实行纵向领导与被领导以及横向检察协作原则外,还强调检察独立性原则,主要表现在,一是检察机关对外独立行使职权,不受其他主体干扰;二是检察官独立原则。这是检察一体化对外独立性的基本要求。
(2)以协作行为性质决定分合主次
同时,还应当正确处理地域管辖与区域检察协作的矛盾辩证关系。加强区域检察协作不意味着地域管辖原则被架空,而强调地域管辖原则也并不意味着排斥检察协作,一方面地域管辖原则是检察协作的运行基础与制度保障,另一方面检察协作是对地域管辖原则的延伸与发展。推动检察工作的发展,二者相互依存、缺一不可。检察机关在履行法律监督责任的过程中,原则上应按照法律规定的管辖原则,各行其责。因为,检察业务是一项对专业技能要求较高的工作,承办检察机关必须在众多纷繁复杂的现象中抓住本质,在若干法律关系中抽象出法律规定之构成要件。协作检察机关不一定能准确把握委托检察机关的意图,这便可能影响办案效果。但是,这种负面的效果并不能磨灭检察协作的积极作用,通过检察协作带来的制度效应完全超过因承办检察机关无法掌控协作检察机关而产生的负效应。
对于交互行为,采取"以分为主,协作双方应充分尊重彼此的司法决定权,协作检察机关要完全处于辅助地位,不得干预承办检察机关的司法决定。检察协作中的交互行为类似于契约关系,协作双方类似于买卖双方,彼此间负有"交付协作"的义务,同时又享有协作带来的权益。契约关系中的首要精神在于"意思自治",而将交互检察协作类比于此,充分尊重彼此的司法决定权自不言待。对于同向行为,采取"以合为主"原则,同向行为中协作方多追求以共同行为获得共同福祉,类似于由同一内容的多数意思表示合致而成立的合同行为,主要特征在于协作方意思表示不是向着其他协作参与者,而是向着共同的目标。这种关系可类比于合伙人关系,更强调"合"。因而,在长三角区域内开展环境公益诉讼等以公共目标政策为内容的检察协作时,往往更应当突破地域管辖的限制,以联动协作方式加强检务合作。
(二)建立协作常设性机构
1.检察协作委员会:集中与决策
检察协作委员会的性质应定位为决策机构,其对区域内的检察协作事项享有决定权和解释权。
一是集中对相关检察协作事项具有制度或规范的制定权。对于长三角区域内的相关检察协作事项,原则上统一由检察协作委员会行使,一方面制定《检察协作行动纲领》,明确检察协作的组织与活动的基本准则,规定区域内各检察机关参与检察协作的权利与义务,协作责任机制等普遍性问题,并对区域内所有检察机关都具有约束力和强制性,各检察机关都应当严格遵守,不得违反。另一方面,统一检察机关执法司法标准与理念。在综合考虑长三角区域内的经济发展水平以及法治环境等因素的情形下,赋予检察协作委员会"推进立法权",逐步制定在"三省一市"具有普适性的证据采信标准、量刑指导意见等相关规定,提高区域内的司法融合性,这也是对公平正义最为朴素的要求。
二是明确检察协作委员会的决定权。检察协作委员会作为决策机构,对检察协作事务享有决定权:决定修改区域内《检察协助行动纲领》;审议以及通过年度检察专项行动方案,这主要涉及事关区域内公共目标政策以及共同福祉的事项;决定跨区域、重大疑难案件的检察协作;任命与换届检察协作委员会委员的成员;审议检察协作办公室的检察协助申请等重大基础性事项。三是明确检察协作委员会的运作方式。检察协作委员会仍以会议形式权力进行运作,分为固定会议(包括年度会议、半年度会议、季度会议)和临时会议两种类型,对涉及职权范围的检察协作事项进行审议与决定。同时,检察协作委员会根据检察协作的事项下设多个专业委员会,由不同专业委员会对检察协作中心提请的检察协作事项进行会前的筛选与初审,并就相关领域的地方立法事项进行拟定与提请检察协作委员会审议通过。
2.检察协作办公室:执行与配合
检察协作办公室属于长三角区域检察协作的执行与协调机构。协作办公室对检察协作委员会负责,执行检察协作的检察协作决定。
一是对检察协作申请进行收集、建档、流转与分配。若区域内的检察机关在履行职能中需要其他检察机关代为执行特定职能的,如协助采取强制措施,协助查询、冻结存款汇款,协助搜查、扣押等,应当向检察协作办公室提交申请,由检察协作办公室对申请事项、请求对象等进行审核与确定,在录入统一系统后将申请流转与分配至协助检察机关,协助检察机关在收到检察协作办公室指令后,负有协助义务,应当对协助事项积极配合。检察协作申请通过协作办公室发出指令,可以增强协作的强制性、确保协作的权威性、提高协作的实效性。
二是执行与提请同向检察协作事项。检察协作委员会决定年度检察协作专项行动或其他需要区域内检察机关共同协作的事项后,检察协作办公室应当根据委员会的决议制定详细的检察协作方案并贯彻实施,并定期向检察协作委员会报告执行与实施情况。检察协作办公室在运用大数据平台、综合分析各检察机关提请的检察协作申请后,结合区域发展规划与需求,拟定下一年度的检察协作议案或者临时检察协作议案,并按照程序提请检察协作委员会审议通过。
三是考核检察协作的实施效果。协作办公室应当制定检察协作考核细则与评价机制。增强检察协作强制性的根本途径在于各检察机关将检察协作作为目标价值而追求,而建立检察协作考评机制属最优选择。由检察协作办公室结合协作事项、协作主体行为、协作结果等方面综合制定考评细则。依据考核细则,对每一检察协作事项中各检察机关的总体表现进行打分统计,并录入系统,作为年度评价依据。
四是宜传检察协作相关事项。检察协作办公室还应当承担检察宣传职能。一方面对检察协作的相关政策法规、典型做法、优秀案事例进行宣传,丰富检察协作宣传内容;另一方面,善于利用"两微一端"平台,积极顺应全媒体、大数据时代信息传播格局,不断创新检察协作宣传方式,在检察协作宜传内容、宣传形式、宣传方法等方面打好"组合拳",不断提高检察协作职能的传播力、引导力、公信力,营造良好的社会舆论环境。
(三)明确协作考评与激励机制
由《人民检察院侦查协作暂行规定》第15条规定而引发的灵感,建议在长三角区域内建立统一的检察协作考评机制,将检察协作工作纳入考核"三省一市"检察机关办案绩效的重要内容和指标。虽然,各地省级检察机关都依据最高人民检察院的考核规定分别制订了本辖区内的考评标准,但各地考核标准中均为体现检察协作工作的内容。因此,笔者建议:
一是最高人民检察院以及长三角区域内的省级检察机关应当及时修改检察机关以及检察官考核标准、完善相应的管理系统,将检察协作办案的数量、质量纳入统计指标体系,综合计算各检察机关的总体绩效。检察协作总体绩效将影响各地检察机关参评全国先进检察机关的资格,对于检察协作做出突出贡献的检察机关与检察官,将优先推荐评奖评优。
二是明确检察协作责任。通过检察委员会制定的《检察协作行动纲领》,类似于公司章程般,明确规定长三角区域内检察机关参与检察协作的权利与义务。即检察机关在享受检察协作带来的效益的基础上,应当承担对应的检察协作义务,这也是"权利与义务相统一原则"的重要体现与实践要求。而这种协作责任的落实,一方面,依托于检察协作参与主体的"契约精神",检察机关本身作为法治参与主体,懂得违反"契约精神"的违约成本,一般在长三角区域层面达成协作协议(即《检察协作行动纲领》)后,都会积极履行协作义务,承担协作责任。另一方面,也依托于常设性检察协作机构。通过检察协作办公室发出协作指令,往往带有一定的指向性与明确性,同时协作的结果也是检察协作考评的重要参照标准,对检察协作责任的落实具有激励作用。
三是明确争议解决原则。在当前横向协作机制不健全的实践中,容易产生各种责任不明引发的矛盾和争议。对于可能产生的争议,笔者建议,原则上由参与检察协作的各方检察机关自主协商确定,协商意见不一致或者无法进行协商的,则报请检察协作办公室加以解决,由协作办公室决定协作事务、指定协作主体。同时,要加强对检务协作工作的指导、协调和监督,对于检察协作中的存在的问题,应当及时纠正、提出解决措施。
(四)协作基础:智慧检务
因此,在跨区域开展检察协作过程中,应当注重检察协助智能化发展。一是全面构建以办案为中心的智慧检务应用层生态。推进智能辅助办案系统建设;推进跨部门数据共享和业务协同;升级优化统一业务应用系统;构建便民智慧服务平台;优化高效智慧管理平台。二是全面构建以安全可靠为基础的智慧检务支撑层生态。大力推进检察工作网建设;全面加强音视频技术应用;加强信息网络安全体系建设;大力开展标准体系建设;完善国家检察大数据中心基础设施。三是全面构建以开放共享为导向的智慧检务数据层生态。加快建立数据资源体系;切实加强数据资源管理;科学开展大数据分析应用。
在开展检察协作过程中,要以需求为导向,统筹研发智能辅助办案系统,推进大数据、人工智能等前沿科技在刑事、民事、行政、公益诉讼等检察工作中的应用,持续提升检察办案质效。要深度利用统一业务应用系统案件数据,整合各类数据资源,构建权威的案例知识库,搭建知识服务平台,提供知识查询、在线问答等服务,为检察官办理案件提供智库支撑。要加强各地检察机关之间的资源共享,积极推进检察协作各方在信息西源与数据方面的共享。依托大数据平台加快建设包括检察人员库、组织机构库、法律文书库、数字图书馆、案例库、检务知识库、检务语音资源库、视频图像资源库、涉检全国信访数据库等基础资源库,涵盖各检察业务、各诉讼阶段的检务大数据资源库等。
(五)明确检察协作内容
1.司法工作人员职务犯罪侦查协作机制与职务犯罪线索移送机制构建
首先,建立案件线索排摸收集制度与数据库,允许跨区域犯罪线索收集与移送。笔者建议,应当突破"小"地域管辖的限制,只要属于长三角"大"地域管辖范围内的职务犯罪线索,"三省一市"的检察机关都应当受理,由控申部门专门负责线索处理,建立线索数据库,并做好案件线索登记、录入、初查、分类、转移工作,提高案件线索利用率。
其次,建立异地办理机制。司法工作人员是指赋有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员,基于工作性质与工作内容,与检察机关在业务上交往频繁,为排除办案阻力,避免出现"人情案"和地方保护主义,区域内的检察机关通过异地交叉办理可视为较优选择,以提高案件侦办的透明度与说服力。
最后,完善侦查协作机制。一方面,加强区域内的联动机制,针对疑难复杂案件,抽调各地精英力量组成专案组,形成办案合力,整合办案资源,专案专查,打扫区域内资源及时调配、共享的目的;另一方面,还强调各地检察机关之间协作予以配合,包括但不限于协助核查案件事实、调查取证、采取强制措施等内容,效率是侦破司法工作人员利用职务犯罪案件的关键抓手,因而多角度开展司法合作,可以提高案件侦办效率,避免犯罪嫌疑人之间形成口供联盟,以及因空间移动产生的时间成本。
2.开展未成年人犯罪司法合作
区域一体化往往会带动教育资源的有效整合,未成年子女跟随父母异地接受教育的情况越来越普遍,尤其通过户籍积分政策获取异地高考资格,更导致"人户分离"现象严重。对于未成年人犯罪而言,检机关机关更加强调对未成年犯罪嫌疑人的教育、感化与帮教,以及对未成年受害人的心理疏导与精神抚慰。异地教育在带来教育公平的同时,也加大了未成年人检察工作的难度,尤其是社会调查工作以及帮教考察工作。而检察协作可以有效突破未成年人异地犯罪带来的检察困境。
一方面,加强社会调查司法合作,对于外地未成年人在本地犯罪的情形,可以委托未成年人户籍所在地的司法机关以及社会组织开展社会调查,帮助犯罪地检察机关了解未成年人的生活环境、成长经历等,形成社会调查报告供犯罪地检察机关参考。
另一方面是未成年人考察帮教工作司法合作。另一方面,是建立未成年人异地帮教考察常态制度。犯罪地检察机关对未成年犯罪嫌疑人做出附条件不起诉后,需要对其进行帮教考察。基于地缘与亲缘关系,未成年人回到户籍地可能更有利于帮教考察,以提高帮教考察的心灵净化度与感化彻底性,尤其当未成年人存在回归户籍地的客观需求时,犯罪检察机关在综合多方因素考量下认为由户籍所在地的检察机关协助帮教考察更为适宜时,则可以采取此项制度,实现未成年人异地帮教考察机制。由参与协作的双方检察机关定期沟通,掌握帮教考察动态以及成效,确保异地帮教发挥整合资源、提升帮教效果的优势。
3.检察业务工作司法合作
检察业务工作司法合作主要集中于检察机关的主责主业,包括民事行政检察工作、刑事执行检察工作以及控告申诉工作等。
一是,民事行政检察司法合作。一方面积极探索民行案件联合办案机制。尤其针对跨区域、重大疑难的民事行政申诉案件,采取集中力量、跨区合作、联合办案的方式,在有效整合司法资源的同时,也能加快办案节奏。另一方面,建立委托调查取证机制。相互之间开通调查取证互助案件联络窗口,指定专门的联络人员负责收取异地转来的委托案件。在办理过程中加强案件的流程管理,建立专项数据采集库,并及时将调查结果反馈至委托单位。
二是,刑事执行检察司法合作。首先,要完善社区服刑人员的信息交换平台。建立区域内社区服刑人员的信息交换平台,推动与人民法院、司法行政机关以及公安机关的互联互通。其次,加强对财产刑异地执行的检察监督。应当健全相应合作机制,完善异地执行检察监督,由作出生效刑事判决的法院对应的检察机关进行沟通协调,获取信息后,以协助调查形式委托异地法院的同级检察机关进行监督。依托三地联网的统一业务应用系统,建立财产刑执行检察案卡或者台账等,共同促进长三角地区财产刑执行及其法律监督工作健康发展。
三是,控告申诉检察司法合作。对于涉众型经济犯罪等跨区域、涉及人数众多的案件,以及涉检跨区域信访,及时相互通报情况,在信息共享、教育维稳等方面开展协作。加强信访接待的规范化建设和首办责任制的严格落实,坚持把化解矛盾纠纷贯穿于执法办案始终,认真开展释法说理、心理疏导工作,努力将矛盾化解在基层,稳控在当地,降低北京的上访压力。
该书是六法体系架构的系统阐释,中华法律文明的通识读本,力求做到“兼顾古今”“史论结合”。“兼顾古今”是在客观陈述法律发展史的基础上,亦立足于现实社会中的法律环境对历史上的法律进行现代性诠释。“史论结合”是在尽可能客观地呈现法律历史原貌的同时,亦以现代部门法学的分类分别阐述中国法律发展的进程。专设一章“皇帝制度”,突出了中国古代社会的法律特点,即以皇权为核心的制度安排与学说阐释。第二章至第五章按官制官规、民法、刑法、诉讼法分类归纳了中国古代法律的有关史实,总结了中国古代法律发展的经验和教训,以期能为当下的法律提供历史的借鉴。第六章“近代中国法律的转型”主要阐述西学东渐以来近代中国法律变革的特点,重在描述与论证由古至今的“转型”。
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责任编辑:朱 炯 王柯心