顾青：扫黑除恶背景下的刑事诉讼监督工作

顾青  上海市青浦区人民检察院检察官。

内容摘要刑事诉讼监督是我国检察制度的根本属性和理论基础，在扫黑除恶背景下，从刑事诉讼监督的意义和实践探索入手，阐明刑事诉讼监督工作是扫黑除恶长效机制的重要组成部门，对刑事诉讼监督工作的完善提出看法和建议，力求强化检察机关的法律监督职能。

关键词：扫黑除恶  刑事诉讼监督  职能完善

法律监督是宪法和法律赋予人民检察院的基本职权，刑事诉讼监督是人民检察院实现法律监督的最重要手段，是确保法律正确实施，准确打击犯罪，有效保障人权的一项检察权能。

一、扫黑除恶背景下建立完善刑事诉讼监督机制的意义

（一）刑事诉讼监督的概念及内涵

刑事诉讼监督是指检察机关在刑事诉讼活动中依法对侦查机关、审判机关和刑罚执行机关的诉讼活动和刑罚执行活动是否合法进行判定，从而支持、反对并提出纠正意见或者抗诉等的检察业务活动。根据《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》的规定，刑事诉讼监督包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督和刑罚执行监督四个部分。
刑事诉讼活动是一个公权力和私权利互相交织、激烈碰撞的复杂地带，既要保障国家法律的统一正确实施，又要慎重地对待当事人的生命、自由和财产等基本人权。从法律规定上看。《宪法》《人民检察院组织法》均明文规定，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督职能是对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行监督，而不是仅仅对进入检察机关程序的批捕、起诉等诉讼案件实行监督，也就是说，检察机关对于没有进入检察机关程序的刑事立案、刑事拘留、刑事自诉，法院的民事行政诉讼案件都确定地拥有监督职权。在实现方式层面，检察监督要在具体的办案当中实现，包括刑事诉讼监督职能在内的法律监督职能需要体现在每一个办案环节。也就是在监督中办案，在办案中监督。刑事诉讼监督是检察机关依法行使的专门性监督，具有法定性和权威性。法定性是指刑事诉讼监督权力是法律赋予的，必须按照法定的权限及范围进行。在我国法定性是由全国人民代表大会立法机构通过立法的方式确定的，因此，法定性同时也决定了权威性。同时权威性也要求检察机关站在权威视角进行监督，保持绝对的司法中立地位，以实现监督的效果。

（二）扫黑除恶背景下刑事诉讼监督的必要性及存在的问题

刑事诉讼监督在公权力制约机制架构上有其必要性，也是当前扫黑除恶形势下公安作为扫黑除恶主力外必要的补充。在当前扫黑除恶背景下，提升新时代法律监督能级是刑事诉讼监督的首要原则。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着，刑事诉讼监督所处的宏观环境与社会基础已经发生了全局性的深刻变化，人民群众对于法治、公平、正义、安全等方面的公共产品需求不断增长。刑事诉讼监督的任务是维护法律权威、保障刑事诉讼在法治轨道内运行，其本身就是检察机关为人民群众提供的法治公共产品，必然要对新时代的人民需要作出积极回应，提升新时代法律监督能级。在我国，刑事方面的诉讼监督是检察机关的核心监督权。在实施过程中，包括侦查活动前的调查取证监督、立案监督、实施强制措施之后的监管、审判活动领域的抗诉监督、执行监督领域的减刑、假释、执行监外监督等等都属于刑事诉讼领域的监督监管机制。这些监督机制大部分都存在制度完善度比较低、制度化形成比较困难、监督效果差强人意的问题。在检察机关内部或者公检法三个司法机关中关于刑事诉讼监督的职权在实际操作过程中的确是被忽略或者并未引起足够重视。由于检察机关有关法律监督的规定是比较笼统务虚的，条款不能够直接进行操作，导致执行过程中采用的措施都过于简单、监督程序浮于表面，法律监督的效力不可能发挥其应有的作用。具体表现在立法缺失相关的法律条文较少，对主体、范围、措施、程序等必要内容并没有具体的指标，原则性话语比较丰富，执行力不够高。在司法实践中，检察机关往往存在不愿监督、不能监督、不敢监督的问题，严重制约了法律监督权的运行。究其原因，一方面是现行诉讼监督的法律规定过于原则抽象，缺乏程序性规范的有效供给；另一方面是检察机关内部对诉讼监督的资源整合力度不大、工作机制不够完善，诉讼监督成为业务部门的附属职能，严重影响监督工作的正常开展。

（三）建立和完善刑事诉讼监督机制的重要性

1.刑事诉讼监督机制的建立和完善是扫黑除恶长效机制的重要组成部分。扫黑除恶专项斗争是一项艰巨的政治任务，更是一项系统工程，检察机关作为成员单位其职能不可替代。扫黑除恶专项斗争工作，既是业务性很强的政治工作，也是政治性很强的业务工作。因此检察机关要始终紧绷法律监督职能这根弦，通过充分履行职能来体现检察机关在扫黑除恶专项斗争中的使命担当。始终坚持检察机关的法律监督宪法定位，充分发挥检察机关立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督以及控告申诉职能作用，依法纠正在黑恶势力违法犯罪立案、侦查、审判、刑事执行等阶段出现的有案不立、立而不侦、有罪不纠或者降格处理、以罚代刑等问题，切实维护司法公正。在日常的审查批捕、审查起诉过程中，严格审查，查微析疑，对案件中可能存在的涉黑涉恶违法犯罪线索和"保护伞"违法犯罪线索保持高度敏感，认真分析研判，采取借助办理新案研判旧案的方式，对近年来办理过的职务犯罪案件、暴力犯罪案件、团伙犯罪案件进行梳理分析，做到心中有数。对新案犯罪嫌疑人存在团伙犯罪、前科劣迹等情形重点关注，进行人案关联比对，注重个案之间的内在联系，防止就案办案，一旦发现隐藏在案件中的涉黑涉恶犯罪线索，责成公安机关及时追捕、追诉，做好并案侦查、审查工作，积极履行监督职能。2.建立完善专业刑事诉讼监督机制是宪法刑诉法赋予的法律监督职能的具体体现。在诉讼活动中，公检法三个机关通过对彼此的相互制约，实现对公权的有效控制和对私权的最好保护。刑事诉讼监督，是对参与整个刑事司法程序过程中的司法机关、执行机关及工作人员违法违规行为进行纠正，以确保公民合法权益不受非法侵害，使无辜之人免受诉累，保障法律的正确实施和落实，进而达到维护社会稳定的最终目的。过去的一年，由于多项改革叠加，对检察干警、检察工作影响空前，特别是侦防部门转隶监察委，一度使一些同志陷入迷惘，失去信心。为此，我们要引导干警正确认识"两反"转隶给检察工作带来的影响，克服片面认识，及时转变监督理念，提振士气，为扫黑除恶背景下做好法律监督工作奠定良好思想基础。牢记宪法定位，准确把握检察机关的法律定位，消除监察委成立导致检察机关法律监督地位被削弱的错误认识，从新时代党和国家战略的高度认识法律监督工作的神圣地位。尽管在司法改革、监察体制改革中，检察机关的人员、机构、职权、办案组织形式等都有调整，对检察机关影响巨大，但宪法关于检察机关是国家法律监督机关的根本定位未变，中央"四个全面"战略布局坚定不移，都表明法律监督工作的重要性在未来将更加彰显。开展扫黑除恶专项斗争，是十九大后党中央的重大决策，检察机关在其中承担重要责任。做好扫黑除恶相关工作，是贯彻落实党中央决策部署、践行人民检察为人民服务宗旨的具体体现。要树立不敢监督、不会监督就是失职的观点，从思想上把推进扫黑除恶斗争作为当前检察工作的重中之重，作为检察职能重构整合的切入点，作为新时代检察工作再出发的新起点来看待、来谋划、来投入。
二、扫黑除恶相关机制域外借鉴黑恶不扫，社会难稳；黑恶不除，发展难继。涉黑涉恶问题是复杂的社会问题。面对日益猖獗的黑社会犯罪活动，各国政府积极开展扫黑除恶斗争，积累了宝贵的经验。针对黑社会及有组织犯罪的立法，主要从联合国体系和各大区域及各国国内三个层次展开。纵深挖掘涉黑涉恶刑事犯罪发生的苗头和发展态势，他国之风险需谨慎提防，他国之教训需认真学习，他国之果实也要本土化。

（一）联合国体系的立法

1992年，为建立对付黑社会犯罪问题的有效合作机制，联合国成立了预防犯罪和刑事司法委员会。2000年11月5日，第55届联合国大会通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。我国政府于2000年12月12日签署了该公约。

（二）区域性立法与合作

欧盟制定了《欧洲理事会关于清洗、追查、扣押和没收犯罪收益的公约》（1990年），设置了若干相应的职能机构和研究组织，包括欧洲警察总署、欧洲反诈骗局，欧洲预防有组织犯罪论坛等。1998 年3月，亚太50多个国家和地区在菲律宾召开部长级会议，通过了打击跨国犯罪的《马尼拉宜言》。

（三）各国国内的立法

一是在刑法中规范。法国刑法典规定了"有组织的团伙"。二是在刑法基础上辅之以单独立法。意大利刑法第416条对有组织犯罪作了明确规定，另颁布了16个涉及打击黑手党的刑事法律文件。三是全面制定专门法律规范。日本早期制定了《暴力团成员不当行为防治法》。四是制定综合法引领其他辅助法。美国1970年通过《有组织犯罪控制法》，其主体部分为《反犯罪组织侵蚀合法组织法》，是打击有组织犯罪最重要的法律，被列入《美国联邦法典》。与此相配合，颁布了相关的法律。五是对黑社会犯罪援引常规法律处置。如墨西哥对于带有黑社会性质的集团犯罪，一般援引刑法上关于共同犯罪的规定处理。

（四）对黑社会犯罪基本要件的认定

在目的方面，法国强调必须以侵害集体、财产上的重罪为目的。德国、意大利等国规定，只要出于犯罪目的而非法结社均成立本罪。在人数方面，有的国家对黑社会组织的人数是确定的，如奥地利规定2人以上，意大利规定3人以上，泰国规定5人以上。有的则不确定。在行为方面，大部分国家把此类犯罪视为"行为犯"，只要有行为即可。有的国家规定为"阴谋犯"，如泰国规定只要有组建黑社会组织的"阴谋"就构成此罪。

（五）特殊措施

由于黑社会犯罪组织具有组织性、社会性、伤害性的特点，增加了侦办和诉讼的难度。一些国家除运用常规的刑事诉讼程序外，还运用了非常规措施。侦查措施。在证据的取得上，普遍放宽了证据规则，允许使用特殊的侦查手段。俄罗斯国家杜马1995年7月通过《侦缉活动法》，赋予内务机关享有卧底侦查、控制下交付、侦查实验等侦查的特殊权力；可以控制邮件、电报等通讯、电话窃听、秘密搜查。日本规定，允许对毒品关联犯罪、枪械关联犯罪、有组织的杀人犯罪以及集团偷渡关联的犯罪进行监听。德国《对抗有组织犯罪法案》规定，刑侦机关可以使用现代化调查方法，投入隐蔽调查力量，允许德国联邦军事情报机构投入到打击黑社会犯罪的行动中。我国反黑刑法立法历经四十年，诞生于"严打"时期，发展于"打黑除恶"时期，尤其是新时代的"扫黑除恶"时期，尽管是以准立法性质的司法解释形式。面对新时代的"扫黑除恶"专项斗争的逐步深入，我国刑法立法应当有所作为，为"扫黑除恶"提供更加完善的刑法依据及刑罚手段。
三、扫黑除恶背景下上海市青浦区人民检察院第二检察部在刑事诉讼监督机制建立和完善方面的有益探索

（一）建立全面的线索收集机制

线索是刑事诉讼监督工作开展的基石，无论是立（撤）案监督、侦查监督、审判监督，都离不开线索。"巧妇难为无米之炊"就是线索同刑事诉讼监督工作关系的最佳写照。基于司法改革后上海地区第二检（以下简称"二部"）的定位及职能，区院二部开展有益实践，形成了一套行之有效，内外部兼顾，多渠道畅通的线索收集机制。对内而言，线索来源主要有二部分组成。一是控告申诉部门及兄弟办案部门的移送。就目前具体情况而言，控告申诉部门移送的线索数量有限，根本反映不出二部作为专司刑事诉讼监督工作部门的地位和作用。而兄弟办案部门基于随案监督的职能定位以及考核等因素的制约，其不太可能移送有一定质量和数量的监督线索。所以，对进入检察环节刑事案件同步监督就成为线索的主要来源，也就是内部线索来源的第二部分。但区院二部的同步监督主要还是针对程序性的一类问题，系在事先梳理的违法风险点基础上的专项排查以及一般刑事诉讼流程监控。如二部去年纠正违法的公安机关不当捕后变更强制措施的一类问题检察建议。二是外部线索的排摸。一是针对重点工作检察前终结诉讼案件监督线索的排摸，主要是通过同公安机关之间会签机制性协议，保障二部工作人员能及时介入公安机关下刑案件的检察以发现相关线索。二是充分利用一切可能的线索来源渠道，如律师事务所、信访部门、司法所、区中山医院等等，建立信息通报机制以获取线索。如今年立案监督的一起拒不履行法院判决罪的案件就是通过律师事务所掌握线索并成功立案。

（二）建立专门的线索研判机制

通过前述工作获取的线索可以说是五花八门，且数量惊人。如果不加梳理，全部简单的分给承办人办理，根据现有的人力精力，就是"不可能完成的任务"。所以区院二部在线索受理或者挖掘之后，先由部门内情根据线索性质种类分成侦查监督、立案监督、审判监督三大类。就侦查监督而言，内情而后会根据线索的具体情况，确定是否系类案监督抑或个案监督范畴。如系个案监督范畴的线索，则及时轮案至承办人。如系类案监督范畴，则根据具体情况，登记在册，并在积累至一定数量后再轮案给承办人。审判监督的情况同侦查监督类似。唯一不同的就是遇到抗诉情形，则需部门检察官召开联席会议，确定是否抗诉事宜。最后是立案监督案件，其中撤案监督的案件可以简单的轮案。但纯粹立案监督的案件，则需部门所有负责人同内情一同商议，研判线索的价值，是否重特大？是否上级机关交办？案发时间的长短，以及是否能及时调取到证据？是否走正常的控告申诉流程还是行获取？等作出综合研判，决定线索是否分给承办人，哪条线索先分给承办人。

（三）建立完备的调查核实机制

调查核实权是刑事诉讼监督工作开展的基本手段，也是不同于其他办案部门的工作方式。但调查核实权的内涵和外延自从司改及刑诉法修改之后，没有权威予以界定。从诉讼监督的工作实际出发，要准确甚至精准监督必须要实际调查。笔者认为，调查核实应当是检察机关特有的一种诉讼权力，它可以是不包括强制措施之外的任何刑诉法规定的侦查手段，如制作询问、调取相关证据等。所以，区院二部在目前情况下，充分运用调查核实权，对刑事诉讼监督案件开展调查取证。如去年对一起公安机关承办人涉嫌制作假笔录、虚假告知当事人的案件，再调取证据材料的基础上，委托司法鉴定机构对笔迹进行鉴定，最终锁定违法事实。又如在今年办理的一起拒绝执行判决罪的立案监督案件中，承办人出差至外地，至关联公司调取财务凭证，又至外地及本地的多家银行调取账户流水、出具的汇票、支票情况等，调取到了关键证据，为最终成功立案夯实了证据基础。再如在一起立案监督案件中，至监狱询问证人，获取关键证据等。只有调查核实权充分运用，检察机关的刑事诉讼监督工作才有可期，否则建立在书面审查基础上的刑事诉讼监督工作永远不可能做大做强。最后，回归到当下扫黑除恶形势下。刑事诉讼监督工作在扫黑除恶中的作用具有不可替代性，系公安机关为主的扫黑除恶力量的有益补充。检察机关刑事诉讼监督机制的有效建立和完善，必将助力扫黑除恶工作的有效开展。具体可以表现在以下几个方面。一方面是在一般刑事办案中发现涉黑涉恶线索，并及时线索移送相关职能部门。在这方面可以通过认真审阅案卷、加强讯问、询问等路径获取。如区院在办理的王磊涉嫌伪造印章的立案监督案件中，在审查案卷材料时发现有涉黑涉恶线索，遂及时书面移送公安机关。另一方面是在立案监督、侦查监督等特殊（诉讼监督）案件办理过程中，通过调查核实权的充分运用获取。如区院在办理一起开设赌场的立案监督案件中，在至监狱询问关键证人（一服刑罪犯）时发现涉案地派出所民警有涉嫌纵容他人在辖区内开设赌场的保护伞行为，亦及时书面移送区监察委。而刑事诉讼监督工作的成功经验也传导给我们这样的信息——每件刑事诉讼监督案件背后都可能存在涉黑涉恶的线索。最后就是检察机关在履行检察职能过程中以及联系群众开展一系列其他工作时，也可以发现掌握大量的涉黑涉恶信息，需要检察机关及时移送职能部门。
四、扫黑除恶背景下刑事诉讼监督机制建设的后期设计工欲善其事，必先利其器。在前述机制建设的前提下，为进一步有效开展刑事诉讼监督工作，同时兼顾扫黑除恶国家战略的在检察机关的实施。笔者认为在可以从人力资源、信息数据和机制建设这三方面进行有益探索。

（一）人力资源方面，就是要打造专业的刑事诉讼监督专业人才队伍

专业的人做专业的事。刑事诉讼监督是一项专业性很强的工作。不仅要求刑事诉讼监督检察官对刑事法律规定熟悉掌握，而且应当具备丰富的审查逮捕、起诉办案经验，否则监督无从谈起。可想而知，没有前述素养，要么发现不了问题，要么发现的问题比较肤浅。另外，刑事诉讼监督工作虽然一直是检察机关的主责主业，但相对于审查逮捕、审查起诉，以及司法改革之前的反贪、反渎等自侦主流、专门业务，其仍处于从属、非专业地位。即使是司法改革之后的当下，随案监督仍是主流，专业监督还是一种探索。但事实上，随案监督基本上是在书面审查的基础上对侦查机关的相关执法办案问题提出监督意见，这些问题大部分可以说是显而易见，板上钉钉。而一旦遇到疑难复杂，需要进一步调查核实的，基于案多人少的的现状，承办人一般不愿意花费过多精力去调查核实还带有不确定性的刑事诉讼监督问题。同时，常年的书面审查，早已在承办人心中形成守株待兔式的被动监督工作方式及思维，主动开展调查核实的能力已被严重削弱。再者，随着之前司法改革中反贪、反渎业务部门的转隶，专门侦查人才基本流失殆尽，检察机关调查核实能力水平严重下降。无论从专业的刑事诉讼法律监督还是国家层面的扫黑除恶战略角度，检察机关当务之急是尽快建立一支专业的刑事诉讼监督队伍，以适应检察机关转型的需要以及扫黑除恶国家战略的需要。

（二）信息数据方面，就是要建立全程立体的刑事诉讼监督信息收集管理平台

一方面是监督信息的的收集。系统要实现基本数据的自动抓选。对内而言，就是在办案过程中，自动收集关键程序节点、关键数据的信息，减轻承办人办案压力，同时形成监督的海量信息，并及时推送专门诉讼监督人员或者承办人。对外，该系统亦能主动对接市区层面的各种政府工作网站及其他门户网站，主动抓取监督信息，立即推送专门刑事诉讼监督工作检察官，挖掘新的监督素材，开辟新的监督路径。另一方面是监督信息的管理。系统要有统筹、跟踪的功能。这里涉及监督信息的归纳，监督标准的统一，监督结论的跟踪，效果的评价等方面。监督信息的归纳是指同类违法问题发现后，系统能够定期或者不定期的主动归纳整理一类问题，并定期或者及时推送监督检察官或者承办人，提高监督的效率，减轻办案人员工作压力。监督标准的统一是指对违法问题提出监督意见要有统一的明确的标准，在及时监督的同时，提升监督的质效，维护检察机关执法监督的严肃性、权威性，防止"同事不同责"的乱象。监督结论的跟踪，就是在监督文书制发之后，系统能够自动跟踪整改回复情况，并及时将信息推送监督检察官或者承办人，确保监督文书有效落实。还有就是监督效果的评价，系统应当能定期或者不定期客观评价分析监督数量、质量，并能在大数据研判后，对一些监督事项提出预判意见或者风险预警，为主动监督指明方向，为提升监督质量提供服务。最后，对涉及扫黑除恶的敏感细信息，系统应当能够在主动抓取相关信息后，立即推送专门诉讼监督检察官，研判后视情况作出相应处理，做到保密又高效。但言而总之，该全程立体的刑事诉讼监督信息收集管理平台，由专门的刑事诉讼监督部门或者检察官管理为妥。

（三）加强机制建设

1.优化检察权的配置。进一步健全"上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、运行高效"的检察体制，目的是有效整合检察资源，形成法律监督合力，增强法律监督的效能和权威。笔者认为，根据司法工作实际，应当建立以下业务领导和监管工作机制，推动诉讼监督工作深入健康发展。第一，调整工作布局，把工作重心下放到基层检察院，充分发挥其办案主体作用和具体办案指导作用；第二，建立重大案件和重大事项上报备案审查制度，加强上级检察机关对诉讼监督活动的监管，实现检察机关对案件线索统一管理、对办案活动的统一指挥；第三，进一步规范异地办案、交叉办案、授权办案、联合办案等办案模式，优化办案资源，确保诉讼监督工作顺利进行。2.要加强诉讼监督的规范化建设。检察机关要认真总结诉讼监督工作中存在的问题，完善各项诉讼监督工作制度，加快制定和修改完善与监督工作有关的各类规范性文件，明确监督的范围、方式、程序和责任主体。重点围绕容易发生执法不规范问题的关键岗位和关键环节，严格流程管理和过程控制，加强诉讼监督的规范化和制度化，健全权责明确、程序严密、监督有效的执法工作机制。3.建立诉讼监督绩效考评和激励机制。研究建立适应诉讼监督工作特点的科学考评机制，提高诉讼监督在综合业务考评中的比重，加大考核力度，对诉讼监督工作的法律效果、政治效果、社会效果进行全面考核、综合考核和科学考核，提高检察人员对诉讼监督工作重要性的认识，正确处理依法打击犯罪与加强法律监督的关系，既坚持打击各种刑事犯罪活动，又依法保障诉讼参与人合法权益。正确处理协调配合与监督制约的关系，既认真履行法律监督职责，又注重加强与相关机关的协调配合，提高诉讼监督的积极性和诉讼监督的质量。4.加强外部协调配合，在依法监督纠正执法、司法不当行为的同时，主动加强与有关部门的联系沟通，争取支持与配合，共同维护司法公正。一是深入司法机关定期召开联席会议，会同有关单位制定强化诉讼监督的机制、措施，建立信息沟通、案件移送等长效机制；二是进一步完善行刑衔接机制，深入行政执法部门检查行政处罚卷宗摸排线索；三是加强与律师的联系，发挥律师专业性强的特点，通过其执业活动发现在诉讼活动中司法人员的违法行为。


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来源：《上海法学研究》集刊2019年第20卷（上海市青浦区检察院文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：汪  溥    王柯心

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