徐庆天等：多层次未成年人检察社会支持体系的构建

徐庆天  上海市青浦区人民检察院党组成员、副检察长；

潘志峰  上海市青浦区人民检察院第二检察部主任、检察官；

高    冰  上海市青浦区人民检察院检察官。

内容摘要

我国未成年人检察经过30多年的发展，取得了巨大的成就，然而司法职能与社会职能不分的问题，尚未引起足够重视，司法职能涉足社会管理所导致的司法专业性弱化、社会支持职业化不足，已成为当前制约未成年人司法处遇个别化、权益保障规范化的突出问题。为突破未检发展的瓶颈，有必要明晰未检发展路径，从而构建司法专业化、保护职业化的完整少年司法格局。

关键词：未成年人保护  司法专业化  社会支持职业化  路径选择

随着我国检察机关未成年人检察专门机构的普遍建立，刑诉法规定的各项特殊检察制度广泛开展，检察机关对未成年人的权益保障达到了空前水平，我国检察机关利用后发优势，广泛借鉴域外先进理念，用30年的时间，完成了西方国家一个多世纪的少年司法改革历程，然而快速发展的背后不乏疏漏，各项特殊检察制度的实际保护效果仍不无疑问，未检发展的路径选择尚不够清晰。有鉴于此，以未检发展的路径选择为视角，透析未检保护职能的制度完善，从而在更高层次上践行保护理念似有必要。

一、检察机关未成年人权益保障现状审视长期以来，我国未成年人权益保障一直存在保障主体分散、保障责任不清、保障措施不力等问题，为改变该状况，检察机关介入后，不断介人社会管理，借助自身具有的法律监督职能，在推动少年司法向国际接轨方面，作了大量工作，一时间"公检法机关的工作不能仅局限于办案，而是要充分发挥主观能动性，整合多方社会力量以加大对未成年人进行教育、感化和挽救的力度"成了各方共识。然而，发挥主观能动性的方向、整合社会力量的机制、未成年人保障的限度这些至关重要的问题，却少有述及。通过对当前检察机关未成年人保障现状的审视，或许有助于厘清上述问题。

（一）管辖权限不明

1.保障对象范围模糊。根据刑诉法、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《未成年人刑事检察工作指引（试行）》的规定，未检受理的刑事案件主要涵盖犯罪嫌疑人是未成年人及人身伤害未成年人的案件，根据内部分工，部分检察机关将涉少民事、行政案件也纳入受案范围，但无论范围如何扩展，根据检察机关的法律监督属性及诉讼职能，未检的保护对象范围仍应主要以诉讼为限，诉讼程序外，与法律监督无关的未成年人似乎都不应成为未检工作的对象。然而，当前一些地方检察机关的未检工作既有以案件中涉及的未成年人为主要对象者，又有参与甚至替代行政机关广泛开展社会工作的做法。如法律进校园、实施不良行为的未成年人帮教、社会环境整治等。保护对象范围不明，消耗了检察机关大量精力，制约了未检工作的专业化，影响了未成年人诉讼权益保障的深入开展。2.保障主体职权交叉。未成年人权益保护涉及方方面面，而相关职权则分属不同行政机构，检察机关在处理未成年人保护案件时，缺少直应的对接部门，而是需要根据协调事项，联系不同的行政机构。为了解决沟通不畅问题，政府虽然成立了未成年人保护委员会、妇女儿童工作委员会等议事协调机构，但这类缺乏执法权的机构在执行未成年人保护工作时，也存在着以下问题。一是耗时长，效率低。召集会议、落实工作往往需要花费较长时间，而检察机关工作中发现的问题往往都是迫切需要保护的未成年人，如遭受监护侵害的儿童及困境儿童的安置、救助；二是职责不清，协调无力。同一保护事项常涉及不同部门，各部门职权往往存在交叉重叠，如监护侵害撤销监护权诉讼的提起，而议事协调机构并非常设机构，无法持续关注协调事项进展，相关部门如果拒绝履行保护职责，则无有效救济途径；三是专业化、规范化程度较低。一事一议、各自为政的保护职能设置，不仅无法形成专业化的保护队伍、规范化的保护体制，而且也使司法机关的社会化处遇缺少对接主体，致使诉讼程序外，与诉讼程序紧密衔接的亲职教育、工读教育、社会救助等具体工作缺少承接主体。

（二）权益保护方式不明

1.诉讼保护不当涉入社会保护。根据未成年人权益内容的不同，可以将未成年人权益保护分为诉讼保护与社会保护。两者分属领域的不同，决定了保护方式应有所区别。就诉讼保护而言，检察机关作为法律监督机关，直接从事检控并监督诉讼活动的依法进行。为维护未成年人合法权益，确保诉讼不致侵害其利益，自应对涉及诉讼的未成年人合法权益加以保障。具体而言，就是在民事、行政诉讼监督中，依法纠正违法裁判，积极履行支持起诉、督促起诉职责；在刑事诉讼中，严格执行并监督其他司法机关执行刑诉法规定的未成年人特别诉讼程序。当前，检察机关的法律监督职能尚不能直接辐射行政行为，检察机关参与社会管理创新主要还是围绕诉讼中发现的问题展开。检察机关在社会治理体系中的这一地位，决定了检察机关在未成年人社会保护方面的保护方式应与诉讼保护不同。对诉讼程序外发现的未成年人保护问题，检察机关应以制发检察建议，督促相关行政职能的承担者依法履职为主。而当前检察机关对纯属社会治理的未成年人保护问题，主动介入、深度介入行政管理的倾向似有不妥，如监护缺失儿童的排查、救助，属于民政职权，而一些地方却将之纳入未检民行检察的内容。混淆诉讼保护与社会保护的做法，不仅在一定程度上放任了相关行政机关怠于履行职权，而且也会导致检察保护的效果因缺乏规范化、专业化而大打折扣。2.实体保护偏离少年司法的功能。美国检察官研究所认为，"公众期待少年司法体系应完成三项基本职能∶防卫社区、追究犯罪人对被害人及社区应承担的责任、培养犯罪人以对社会有建设作用及贡献的成员身份重返社区的能力。"而当前检察机关的某些实践，并未顾及对未成年人刑罚措施所应具有的防卫社会功能。一是对宽缓化刑事政策的认识有失偏颇。刑诉法规定了"教育为主，惩罚为辅"的原则，一些检察人员本着悲天悯人的情怀，秉持一切都有救的乐观精神，一味宽缓。一些地方检察机关在评价未检工作时，简单以提高不捕、不诉数据作为努力方向。短期来看，单一的评价体系无疑有利于凸显未检工作，然而长此以往则损害了检察机关的权威，并且不利于未成年人的矫治。二是实体处遇突破了应有的限度。除在诉讼程序的特别措施上寻求创新外，一些地方检察机关为在更大程度上贯彻特殊保护理念，对部分犯罪降低未成年人入罪门槛，导致未成年人跨年龄犯罪适用法律障碍，犯罪构成与刑事责任混淆，破坏了犯罪论体系的完整性。三是对公安机关撤销未成年人轻微刑事案件缺乏监督意识，致使未成年人特殊处遇措施在该类未成年人中缺少发挥作用的空间。如公安机关撤销已经达到立案标准的未成年人犯罪案件后，如果认为该对未成年人本应采取不捕或不诉措施，从而不启动立案监督程序，则该类未成年犯罪嫌疑人即失去了通过未成年人矫治体系认识自己违法行为，从而改正不良行为倾向的机会。

（三）权益保障措施不力

由于相关制度开展时间短、未检工作着力点不清、缺少社会面支撑等原因，一些特殊检察工作尚难以深入开展，其本应具有的保障功能难以充分发挥。具体而言有以下方面∶一是程序性权利形式化倾向明显。为规范未成年人诉讼权利保护，新刑诉法在新增加的未成年人特别诉讼程序专章中，设置了法定代理人、合适成年人到场，法庭教育，法援律师等制度。然而实践中，这些制度有流于形式的倾向。以法定代理人、合适成年人到场为例，合适成年人作为法定代理人不能、不宜到场的替代，仅在法定条件下参与诉讼，然而由于合适成年人专业性不足、通知法定代理人比通知合适成年人繁琐、一些地方尚未建立专职合适成年人队伍等原因，实践中普遍存在合适成年人维护犯罪嫌疑人、被告人权利作用不明显，法定代理人到场率低，关键讯问笔录存在合适成年人事后补签等问题。再以法律援助为例，由于缺乏对法律援助律师的考核、评价体系，实践中法律援助律师不会见、不阅卷、不提出意见等问题较为突出，审判时法援律师也极少提出无罪、罪名适用错误等更有利于未成年犯罪嫌疑人的辩护意见，更追论主动取证了。二是实体性处遇措施空置。"基于国家乃未成年人之最高监护权人的认识，对涉罪未成年人不能一味予以责罚，而是要对其尽可能地进行教育、挽救，促使其成为对社会有益的公民"。为此需要结合其人身危险性与社会危害性，对其进行个别化的处理，而处理的基础除了犯罪事实外，其个人情况也是一项重要的参考，为此需要对其进行社会调查，而当前社会调查因存在调查主体不清、调查方式不规范、缺少庭审质证等问题，难以发挥应有作用。此外，刑法第17条规定的未达刑事责任年龄未成年人处理措施也存在同样的问题，该条规定的责令管教、收容教养，由于无实施办法、实施主体，司法机关往往将涉案未达刑责未成年人一放了之，这不仅起不到保护的效果，反而增加了其再犯罪的危险。
二、检察机关未成年人权益保障的模式选择当前检察机关在未成年人权益保障中的职权不清、保障不力等问题，很大程度上源于检察机关对未成年人权益保障的模式认识不清，而厘清保障模式，势必需要以清晰界定法律监督的定位为基础，通过专业化的法律监督，促进职业化的社会支持体系生成，从而使未成年人保护回到专业化、职业化发展的轨道。

（一）检察机关在未成年人权益保护中的限度

国家设置不同的部门并配置不同的权力，意在各司其职、互相监督，处于权力体系中的检察机关同样有其权力边界。检察机关的职权，决定了其在未成年人权益保障中的作用不是无限的。根据人民检察院组织法，检察机关的职权主要包括参与诉讼并对诉讼活动的合法性予以监督，根据理论及实践所能突破的最大实然，最广泛的法律监督也只能涵盖涉及诉讼的司法行为与执法活动，这种监督主要发生在诉讼过程中，通过司法职权的相互制约及检察机关的监督予以保障，据此无从发现检察机关介人行政活动，并与行政机关一同维护未成年人权益的依据与途径。根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察机关可以对检察工作中发现的问题及苗头性倾向，建议有关单位改进。正如该规定第2条所言∶提出检察建议，应当立足检察职能、结合执法办案工作。因而从检察建议的制发根据中，亦无从发现检察机关介入行政活动的依据。既然检察机关天然既不具备广泛参与社会治理的职权，其扩张保护职能，以图更大程度、更广范围的保护未成年人权益的动因何来呢？当前流行的观点莫过于儿童利益最大化与国家亲权理论。根据该理论，"人民检察院应当立足检察职能，紧紧围绕执法办案，以儿童利益最大化为目标，积极协调或配合有关职能部门进行社会治安综合治理，认真做好未成年人的犯罪预防工作"，于是在儿童利益最大化的掩护下，在预防的名义下，检察职能被扩展到了与作为立论基础的"立足检察职能"关系不大的法治教育、困境儿童救助、留守儿童筛查、一般性社会治理等各个方面。然而，少年司法广泛的保护愿景，真的能够依靠检察机关界限模糊的法律监督权独立支撑吗？正如论者所批评的"社会管理职能与司法职能界限不甚清晰，这也是近30余年来我国少年司法长期未得到跨越式发展的重要原因之一，直接影响到现代少年司法在我国的建立。无论是检察环节还是审判环节，无论如何延伸司法职能，都必然面临着一定界限的现实问题∶司法职能无法无限度延伸；未成年人犯罪问题或早或晚要面对重返社会的压力，政府的社会管理及福利职能必须及时全程跟进，不能缺位。"诚然，检察机关在未成年人社会权益保护方面做了大量努力，笔者也无意否定这些贡献，然而，未成年人权益保护的规范化开展，必须依法才能持久，未成年人权益保护的职业化发展，必须专业才能有效，而规范化与职业化无不需要专门的社会支持体系，检察机关可以推动该体系建立，却不应越俎代庖直接从事自身并不专业的社会化工作。

（二）依托检察权整合未成年人权益保障体系的模式选择

检察机关案多人少的矛盾在未检部门同样存在，当前未检部门既强调诉讼程序中的特殊保护，又广泛开展社会化工作，深度介入社会管理的模式，势必难以促进少年司法所倡导的个别化处遇的开展，难以达至未成年人权益保障的最佳效果，为此检察机关迫切需要对未成年人权益保障的模式作出选择。在选择保护模式之前，需要根据检察机关未成年人权益保护的实践，对其可能涉及的工作进行分类，并根据其性质的不同，确定应当承担职责的主体。据此大致可分为以下几类∶一是检察机关应当承担的诉讼职责，如审查逮捕、审查起诉、训诫宜告、纠正违法、督促履职、建议完善相关制度等，该项工作因身份限制，必须由检察人员承担；二是在诉讼活动中实施的，承接诉讼活动，无需以检察人员身份亦可实施的转介工作，如帮教考察、观护帮教、心理测评、心理辅导、社会调查、亲职教育等；三是诉讼活动中发现的社会治理及未成年人社会保护事项，如重点人群普法教育、娱乐场所整治、困境儿童救助以及与此相关的沟通协调工作等。根据上述分类，第一类工作因系检察机关职权，必须由检察机关实施自不待言；第二类检察机关可以自行实施，但笔者更倾向于委托专业社会机构开展。该类工作专业性较强，且无检察人员身份亦能实施，而由专门社会工作者承担更能起到制度设置应有的效果，同时也能避免司法人员直接承担所带来的考察不客观、评价不中立等质疑；第三类检察机关仅需提出建议，不应深度介入。由于"未成年人权益保障、未成年人违法犯罪预防及少年司法并非单纯的司法问题，也不是任何一家司法机关所能包办代替、勉力为之，儿童福利…涉及到教育、医疗、卫生等不同层面，…政府及社会福利机构更有经验，更加专业化、专门化。司法部门应注意与…（这些）组织尽可能做到无缝对接、良性互动。"城外多根据相关部门及机构的专业属性，将第二类、第三类工作交由附属工作团队（如，缓刑官）、社会组织与相关行政机构实施。参考域外做法，我国检察机关在未成年人保护工作中，大体可按照以下方式实施。一是在检察机关内部配置附属工作团队，承接第二类工作。当前对该方式的探索，以上海检察机关建立的检察社会服务中心最具代表性，该中心由常驻检察机关的青少年社工组成，承担检察机关转介的第二项工作，虽然该探索在转介流程、承接事项等方面仍有待完善，但不失为一项革命性创举；二是将司法职能与社会管理职能区分，将属于社会管理职能的第三类工作交由相关行政单位实施，条件成熟时推动建立跨部门的未成年人保护执法机构。
三、深化检察机关未成年人权益保障的可行路径

（一）落实特别程序，提高未检专业化水平

"一个国家的未成年人司法制度是否完善和科学，其最核心的评判标准就是是否具有完备的区别于成年人案件处理的未成年人法律体系。"新刑诉法实施后，我国的未成年人诉讼程序具备了与成年人不同的特征，但实施仍有待深化，特别程序区别于普通程序所彰显的保护效果仍不明显，为此可从以下方面完善。
一是细化制度实施办法。法律总是跟不上实践的变化，然而正义却不应因此而缺席。为此需要根据实践暴露的问题，分类细化特别程序。针对程序性制度，如法律援助、犯罪记录封存、合适成年人到场、法庭教育，可对其保障效果进行事后评价，为保证评价的客观性，可细化评价标准，引入第三方进行，如对法律援助效果的评价，可由律协采取定期抽查各法援律师案件的方式，评价其会见、阅卷、提出意见的及时性，法庭质证、辩论的有效性；又如法定代理人、合适成年人到场，可由检察人员对通知法定代理人情况及未通知原因在审查报告中予以记载，对合适成年人保障效果的考察，可在合适成年人到场通知书中，记录其在讯问时提出意见的情况，并作为社工机构评价其工作绩效的依据；针对实体性处遇，如非羁押措施、不起诉、附条件不起诉适用情况，可由上级检察机关或本院案管部门，通过案件评查方式进行。二是改革庭审方式，通过以审判为中心诉讼程序改革，倒逼特殊程序的完善。针对少年审判重形式轻实质的倾向，可考虑在审判中增加处理措施辩论程序。在法庭对社会调查报告进行质证后，围绕社会调查所反映的未成年人监护情况、犯罪原因、主观恶性等对未成年人适用非监禁措施的可行性、刑罚裁量的根据予以辩论。

（二）完善转介机制，提升保护职业化程度

鉴于当前各地探索的未检社会支持体系路径比较清晰的主要是上海模式，以下以上海模式为例进行说明。虽然检察社会服务中心在完善未检社会支持体系方面迈出了重要一步，但转介工作的范围、转介方式、中心的保障能力，仍有待完善。首先，转介工作范围需要进一步扩展。当前转介工作在实体方面主要限于观护帮教、帮教考察，在事务性方面主要限于与相关单位的沟通协调。转介尚不足以支撑未检的帮教社会化职能，转介所应具有的减轻检察机关工作负担、提升司法处遇（个别化处遇）专业性、构建未成年人社会保护职业化职能，尚未得到充分体现。为实现转介的初衷，有必要在提高社工素质的基础上，进一步扩展转介工作的覆盖范围，将不属于司法职能的工作彻底剥离。具体而言，一是需要明确转介机构的法律地位，使其具有明确的身份，从而方面以自己名义开展工作；二是可通过密切检察机关与转介机构的联系、确立两者之间的主辅关系的方式，明确转介机构作为未成年人案件社会化工作直接责任者的地位，构建类似于域外法官与缓刑官关系的工作格局，在检察官审查案件的同时，转介机构根据需要自行开展必要的帮教考察、心理测评等工作，在检察官作出案件处理决定后，开展跟踪帮教、矫治教育等工作。其次，需要以明确各方职责为基础，构建一套衔接有序、简便易行的转介流程。对刑事诉讼流程中的程序性事项，如通知合适成年人到场、委托法律援助等，由检察辅助人员实施自不待言；对诉讼程序外，为保障未成年人权益而衍生的社会化工作，似有必要区分职务与事务。职务性工作只能由具有法定身份的人实施，如出具检察建议，只能由检察官作出，开具、送达法律文书，应由检察辅助人员实施；而其他不涉及身份、无需依靠检察职权即可开展的事务性工作，转介机构应当具有以自身法律地位自行开展的能力，如心理疏导、帮教考察、亲职教育、联系协调困境儿童救助等，在转介机构获得相应法律地位后，对该类工作的转介，可不必一事一委托，否则转介将因转介成本较大，而丧失效益价值。在构建检察机关与转介机构工作流程方面，因当前转介机构已普遍在检察机关派驻专职社工，且使用检察机关专网电脑办公，可考虑在检察机关统一业务应用系统中增设"未成年人案件社会化工作子系统"，使转介机构的驻检社工具有同步了解案件基本信息、涉案未成年人基本情况，自行开展社会化工作，同步跟踪非刑罚处遇未成年人矫治的能力。再次，需要提高社工专业能力，并推动社会服务体系的整合。社会支持涉及到民事、行政、心理疏导、经济救助、帮教考察等方方面面，需要社工具备专业的社会工作能力。同时，鉴于检察机关资源有限，无法满足社会支持所需具备的资金、场所、人员等要求，因而需要社工机构借助其附属于共青团，与相关政府部门、儿童保护机构天然接近的优势，广泛链接资源，促进社会服务资源的集约化利用。

（三）整合执法权限，推动非诉处遇规范化

"对问题少年采取的刑事政策是否体现出少年司法所孜孜以求之的正义目标，亦是各法域锲而不舍的热点难题之一。刑事司法被创设的最初目的在于维护被害人合法权益、防卫社会和打击犯罪。当下，依附于刑事司法的少年司法在处置未成年人犯罪时仍然回避不了罪当其罪、罚当其罚的实体正义拷问。"这种对问题少年宽缓化处遇的非议，很大程度上源于对非诉化、除罪化后续矫正效果的质疑。不可否认，司法机关在作出不捕、不诉决定时的谨慎也与之有莫大关系。以矫治为目标的儿童福利体系自少年司法诞生之日起即与其伴生、共随。以少年司法的发源地美国为例，该国少年法院职权的实现有赖于现有的公共及私立机构，这些机构与三种类型的社会制度或体系有关联，它们是∶通过拘留所和监狱对成年人进行改造；通过训导学校和感化院对少年进行矫治；通过孤儿救济院和对无人照管或疏于管教儿童提供援助的机构实施的儿童福利。由于我国少年司法起步晚，短期内很难培育出类似的非机构矫治体系，但支撑少年司法发展的罪错少年矫治体系却不能因此而缺席。借鉴域外少年司法的经验，联系我国实际，笔者认为，可以以非监禁刑的社区矫正为蓝本，整合执法权限，构建问题少年社区矫正制度。鉴于司法行政机关的社区矫正机构已在全国各省市普遍建立，且社区矫正人员具有执法权限，可以将问题少年的矫正工作交由社区矫正机构实施，由社区矫正机构承担不捕、不诉、附条件不起诉未成年人及触法少年的矫正工作。需要说明的是，社区矫正并不排斥强制措施，而只是作为衔接强制措施的保障手段，从而避免侦查机关作出强制措施后，无暇顾及未成年犯罪嫌疑人实际状况的情况。同时矫正机构对未成年犯罪嫌疑人的矫正报告，也能在司法机关后续处遇时，作为判断其人身危险性的参考。另外，社区矫正也不排斥其他机构的参与，社工机构（如检察社会服务中心）在司法机关作出处理决定后，可以跟踪矫正进展，并以其链接的丰富社会资源，帮助有心理疏导、职业教育等特殊需求的矫正对象。由于检察社会服务中心的青少年社工与社区矫正机构的矫正社工属于同一体系，工作联系密切，将罪错未成年人交由社区矫正机构矫正，更易发挥转介机构的价值。
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来源：《上海法学研究》集刊2019年第20卷（上海市青浦区检察院文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：吴珏一    王柯心

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