张昌明：刑事附带民事公益诉讼模式初探

张昌明  上海市青浦区人民检察院第五检察部主任、检察官。内容摘要刑事附带民事诉讼是处理公诉与私诉的关系。刑事附带民事公益诉讼是处理公诉与公益的关系，被告人的行为在刑法上是属于犯罪行为。而在民法上又属于侵权行为，这一行为同时引起了两种不同性质的法律责任；民事责任上要注重确定因果关系的责任程度，从而确定诉讼请求的范围。检察机关在公益诉讼中以公益诉讼起诉人的身份为准，以便统一行使公益诉讼和民事行政诉讼的称谓。

关键词：刑事附带民事公益诉讼  公益诉讼起诉人  诉讼请求

一、问题的提出基本案情

2003年8月至2017年3月间，被告人李某某违法占用位于某河道东侧堤岸经营沙石建材，并擅自搭建吊机、地磅等设备用于吊运、称量沙石材料，并将运来的沙石材料堆放于上述地点防汛墙内侧，由于集中、大面积堆载超过了护岸挡墙地陈基承载力和抗滑承受能力，造成该段约66.7米长防汛墙受损，堤岸边坡向河道方向产生平移滑动，堤防一定深度范围内的地基土受到严重扰动，在堆载影响范围内防汛墙基础向河内侧偏移、墙体大幅度沉降、墙后地面出现大量开裂现象及塌陷。案发后，水务部门为及时保障河道堤防的安全，对上述损毁地段进行了修复，费用共计人民币71万余元。

诉讼过程和结果

2018年6月，检察机关在审查李某某故意毁损财物案时发现李某某在未取得河道适用许可证的情况下，违法占用河道堤岸，造成防汛墙受损，严重损害了国家和社会公共利益，遂将该线索移送本院公益诉讼部门。公益诉讼部门经审查，认为本案有开展公益诉讼的条件，依法应当提起刑事附带民事公益诉讼。2018年8月，检察机关以刑事附带民事公益诉讼起诉人的身份，向人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。请求判令被告人李某某支付全部损毁防汛墙修复费用。在案件审理过程中，被告人李某某向人民法院支付了部分修复损毁防汛墙的费用。后经法院审理，判决被告人李某某犯故意毁坏财物罪，并支持了检察机关提出的刑事附带民事公益诉讼请求。

问题的提出

本案中引发出刑事附带民事公益诉讼的以下问题∶

（一）公益的认定；

（二）检察机关在公益诉讼中的身份；

（三）公益损害诉讼请求范围的认定；

（四）刑事责任证明标准和民事责任证明标准的差异；

（五）刑事责任无罪判决后刑事附带民事公益诉讼的处理。

从实践来看，各地司法机关先后办理了一定数量的刑事附带民事公益诉讼案件。根据最高人民检察院公益诉讼检察厅的统计，2019年1月至4月份，全国检察机关共提起刑事附带民事公益诉讼730件。通过中国裁判文书对刑事附带民事公益诉讼起诉书和判决书的对比分析发现，文书中当事人称谓不一，有的称"被告人"，有的称"被告"；文书格式也不统一，有的落款公益诉讼检察官，有的落款检察机关；公益损害诉讼请求范围上也各有差异。上述问题的存在，从理论层面是对检察机关提起民事公益诉讼的资格、检察机关在民事公益诉讼中的地位和称谓、检察机关监督职能与起诉职能的关系等重大问题理解上存在较大分歧。

二、现行的法律规定

（一）现行立法对刑事附带民事公益诉讼的规定

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改第55条增加一款，作为第2款∶"人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。"对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改第25条增加一款，作为第四款∶"人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。"本决定自2017年7月1日起施行，第一次从法律上确立了我国公益诉讼制度，其类型包括行政公益诉讼和民事公益诉讼。

2018年3月2日施行的最高人民法院、最高人民检察院（以下简称"检察公益司法解释"）《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定："人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。""检察公益司法解释"规定了两种情形可以提起刑事附带民事公益诉讼∶一是破坏生态环境和资源保护而损害社会公共利益的犯罪行为；二是食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益而损害社会公共利益的犯罪行为。

（二）刑事附带民事诉讼和刑事附带民事公益诉讼的同与异

所谓刑事附带民事诉讼，是指被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。刑事附带民事诉讼制度起源于原始社会的赎罪与和解制度。犯罪人向受害人交纳赎罪金、赔偿损失，是现在的刑事附带民事诉讼制度的渊源。通过分析刑事附带民事公益诉讼制度，从实体上看，它是一种由犯罪嫌疑人或被告人的犯罪行为而引起的损害赔偿的民事诉讼；从程序上看，它是在刑事诉讼中提出的，并利用刑事诉讼程序来解决民事问题的诉讼形式。

随着社会转型社会利益多元化、复杂化，国民法治意识的增强，群体事件的增多，越来越多的社会公共利益必然进入公权力关注的视野，要求检察权这种公权力在公共利益面前展现其公益属性。进入检察权视野的民事公益维护问题是经过现实和法益代表性选择的结果，并且检察权自身具有的公益性价值以及对广泛司法资源的占有，也为我国检察机关参与或提起民事公益诉讼提供了理论和实务上的可能。于是，检察公益诉讼应运而生，顺势而为。

理论和实践上，刑事附带民事诉讼是公诉与私诉的关系，刑事附带民事公益诉讼是公诉与公益的关系，刑事附带民事公益诉讼要遵循刑事附带民事诉讼的相关规定。刑事附带民事公益诉讼的内容包括∶起诉主体是人民检察院，起诉范围是对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域损害社会公共利益的犯罪行为，起诉要求是进行损害赔偿等。对于审批组织和程序、结案方式等，都可以参照刑事附带民事诉讼的要求。在此需要说明的是，刑事附带民事诉讼中也有起诉主体是人民检察院，但仅仅是针对国家财产、集体财产遭受损失的情形下，而受损失的国家机关或集体组织不提起的，由检察机关提起附带民事诉讼，人民检察院行使此职能是为了保护国家和集体利益。在刑事附带民事公益诉讼中，人民检察院行使此职能是为了保护社会公共利益，两者之间的功能定位是不一样的。

三、问题的解决方案

（一）公益的认定

公益是公共利益事业的简称，是相对于私益而言的。它们就是反映人类社会最基本的一些价值取向和认同感，如社会的秩序、安全、伦理以及公序良俗等。在现代社会，公共利益主要表现为不特定、多数人的、扩散性利益的公共利益。例如，在工商发达、科技进步的今天，每个个体都可能是消费者，都有可能受到产品瑕疵的损害；都有可能受大公司虚假信息的误导；消费者权益保护、环境污染等事件事关我们生活的质量；骚扰电话和短信影响我们安定的生活。这些行为侵害的不再是纯粹单个个人的利益，它侵害的是潜在的、不特定多数人的扩散性利益和社会的秩序。公益诉讼中的"公益"最本质的一面乃是一个个分散的、广泛的个人私益之集合体，"公"虽然来源于"私"，但并不是全体"私"之简单相加，公共利益虽然以多数人的利益存在为前提，但它不仅仅是某一群人利益的简单加总。判断某利益是否为公共利益的标准是看它是否涉及公共福利和社会的一般认同。开篇提到的"防汛墙案"中，因被告人的行为损毁了堤坝导致其防汛功能丧失，该堤坝属政府建造的水利防洪设施，水利防洪设施关系人民的生命和财产安全，属于公共利益，检察机关为此提起公益诉讼具有正当性。

（二）检察机关在公益诉讼中的身份

对于检察机关在公益诉讼中的身份问题，关键在于明确检察机关是作为国家利益和社会公共利益的代表。西方有所谓诉讼信托理论，认为非民事利害关系人基于维护民事利益之初衷而取得了当事人资格，"法律关系主体以外具有某种资格的第三人，由于公益上的必要或出于法律技术上的考虑，在特定诉讼中以当事人名义参加诉讼"。民事公益诉讼中的检察机关即是基于此种理论之下的"第三人"。在我国，从立法上赋予检察机关提起公益诉讼的职权，该职权是一种诉权，有别于宪法所赋予的检察机关的法律监督权，这一点在检察机关提起民事公益诉讼中表现的比较明显。在民事公益诉讼中，检察机关对于侵权民事主体提起公益损害赔偿之诉，显然不是居于法律监督权而为，而是作为国家利益和社会公共利益代表者而为。因此，我国检察机关在公益诉讼中是作为起诉人身份参与诉讼之中的，从而保护国家利益和社会公共利益。

"检察公益司法解释"第4条规定∶"人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外"。2018年3月2日，最高人民检察院公布的十起检察公益诉讼典型案例中，"湖北省利川市人民检察院起诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事公益诉讼案"是检察机关提起的全国首例法院判决支持惩罚性赔偿的食品安全领域的刑事附带民事公益诉讼案件，检察机关的身份正是采用"公益诉讼起诉人"。有观点认为，检察机关在刑事附带民事公益诉讼中不宜称之为"公益诉讼起诉人"，其理由在于"起诉人"并非严格的法律概念，无论在刑事诉讼还是民事诉讼中，都没有"起诉人"的说法，同时将检察机关作为"起诉人"还会导致诉讼职能和诉讼角色的混乱，破坏原、被告双方平等的民事诉讼基本原则。

笔者注意到最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第142条第2款规定："人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人。"因此，有观点认为人民检察院应当以"附带民事公益诉讼原告人"的身份提起公益诉讼。此观点忽视了上述条款仅针对人民检察院在国家利益或集体利益受损时提起附带民事诉讼做出的规定。笔者探讨的是人民检察院在公益诉讼中的身份问题，与上述规定的情形完全不同。因此，笔者认为检察机关无论在民事公益诉讼还是行政公益诉讼中，都以公益诉讼起诉人的唯一身份作为原告依照民事诉讼法、行政诉讼法的规定开展诉讼活动，否则就会出现在民事和行政公益诉讼中名称不统一的现象∶在民事公益诉讼中，人民检察院的身份为"（附带）民事公益诉讼原告人"；在行政公益诉讼中，人民检察的身份为"行政公益诉讼原告人"。因此，"检察公益司法解释"在两大诉讼中统一使用"公益诉讼起诉人"是准确恰当的。

（三）公益损害诉讼请求的范围

我国法律将刑事附带民事诉讼案件的赔偿范围已经限定在因犯罪行为而遭受的物质损失或财产损失的范围内。最高人民法院于2000年12月4日颁布的《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第1条规定∶"因人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的可以提起附带民事诉讼。"第2条规定∶"被害人因犯罪行为遭受的物质损失，是指被害人因犯罪行为已经遭受的实际损失和必然遭受的损失。"上述规定是针对刑事附带民事诉讼的赔偿范围。

从现有法律看，尚未明确民事公益诉讼的赔偿范围，"检察公益司法解释"也未详细规定公益损坏赔偿的内容，只有第18条提到"人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求"。从该条中可以得出停止侵害、恢复原状都属于检察公益诉讼请求的范围，但这些规定仅是一种原则性规定。诉讼请求是指一方当事人就其与对方当事人（行政机关）之间的争议如何处理而提交法院作为审判客体的诉讼主张。我们结合几个案例来看检察机关提出的公益诉讼请求。

案例一∶某检察院诉周某某销售假盐案诉讼请求∶1.判令被告周某某消除危险，收回由其销售的尚未被食用的假冒碘盐并依法处置，消除食品安全隐患；2.判令被告周某某通过公开媒体向社会公众赔礼道歉。

案例二∶某检察院诉刘某某生产、销售假盐案诉讼请求∶1.请求判令被告刘某某支付其所生产、销售的假冒伪劣食盐产品价款十倍的赔偿金，共计120000元（上述款项上缴国库）；2.请求判令被告刘某某在某省级以上电视台及全国发行的报纸公开道歉。

案例三∶某检察院诉某有限公司污染环境案诉讼请求：1.判令某有限公司赔偿因违法排放含重金属的废水导致外环境地表水体遭受污染所造成的环境损害费用人民币365475元；2.判令某有限公司赔偿环境损害鉴定评估费用人民币25000元；3.判令某有限公司公开向社会公众赔礼道歉。

案例四∶某检察院诉李某某故意毁坏财物案

诉讼请求∶判令被告人李某某支付其毁损的某河道部分防汛墙修复费用合计715733.28元。

上述四个案例涵盖涉及两个领域。两起食品药品安全领域侵害案件涉及的刑事罪名是生产、销售伪劣商品罪，既包括已经实际侵害到众多消费者合法权益，还包括潜在的尚未实害到的众多消费者合法权益，因此首先要将现有的假冒伪劣食品药品进行销毁，停止侵害消除危险，对于已经售卖的产品予以惩罚性赔偿，并通过公开媒体向社会公众赔礼道歉。惩罚性赔偿的依据分别是《食品安全法》第148条第2款和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条的规定；公开道歉的依据是《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条的规定。两起破坏生态环境和资源保护领域的案件其中涉及的罪名是污染环境罪，对于被告而言要赔偿因污染所造成的环境损失费用或者修复破坏环境设施的费用等。上述赔偿环境损害费用的规定在《中华人民共和国环境保护法》第64条、《中华人民共和国侵权责任法》第65条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条。

概括起来，对于破坏生态环境和资源保护领域公益诉讼案件的诉讼请求主要依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条和第22条的规定，包括请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任；同时请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。对于食品药品安全领域侵害案件公益诉讼请求主要依据《食品安全法》第148条第2款和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条的规定，包括停止侵害、消除危险、惩罚性赔偿和公开道歉等。此外，由于检察公益诉讼立足点在于保护国家利益和社会公共利益，因而公益损害诉讼请求的实现方式更具有多样性的特点，例如在湖南省某检察院诉吴某等十二人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关的诉讼请求包括吴某等12名被告履行生态修复义务，具体采用放养鱼苗的方式实现公益诉讼请求内容。

（四）刑事责任和民事公益责任证明标准

在我国刑事诉讼中，认定被告人有罪的证明标准是案件事实清楚，证据确实、充分。在我国民事诉讼中，采用"高度盖然性"证明标准，双方当事人对同一事实举出相反的证据，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供的证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认，也称之为"优势证据原则"。在刑事附带民事公益诉讼案件中，是分别独立使用刑事责任和民事责任证明标准，还是仅依照刑事责任一种证明标准？毫无疑问，刑事附带民事诉讼中既包含了刑事责任又包含了民事责任，自然刑事的归刑事，民事的归民事。然而我们发现无论何种责任这里存在一个共同的交点——因果关系，有一个从事实因果关系到法律因果关系转变的过程，认定某种归责的属性。从事实因果关系到法律因果关系，实际上是从归因到归责。从刑事责任的角度只要有证据证明具有相当因果关系就可以认定被告人有罪，对于民事责任不仅要认定侵权行为与损害结果之间具有因果关系，还要准确认定因果关系的责任程度，因为责任程度的认定直接决定损害赔偿数额，是全部责任还是主要责任，如果是主要责任又会存在责任分配的问题。"防汛墙案"中，被告人李某某承认防汛墙的坍塌确实与其长期堆放砂石、水泥有关，但辩解这只是导致防汛墙坍塌的原因之一。检察机关多次走访出险评估单位，经过论证最终认定被告人李某某由于长期以来船舶停靠撞击防汛墙、码头设备违规作业和集中、大面积堆载沙石超过了护岸挡墙地基承载力和抗滑承受能力，是使防汛墙坍塌的全部原因，因此承担全部责任。

（五）刑事罪名无罪判决后附带民事公益诉讼处理的问题

从应然的角度看，法院在审理刑事附带民事诉讼案件时就极有可能出现被告人的行为从刑事诉讼角度不构成犯罪，而从民事诉讼角度则应当依法承担相应的民事责任，这种情形也极有可能出现在刑事附带民事公益诉讼案件中。

对于刑事附带民事案件，当做出无罪判决后，出现三种情形∶第一，在宜告被告人无罪或终止审理时，附带民事诉讼不宜转由民庭处理，而仍应由刑庭在解决刑事部分时一并解决。第二，对于被害人提出的附带民事诉讼请求不予处理，由刑庭将附带民事诉讼移交民庭处理或告知被害人通过另行起诉来维护自己的权益。第三，如果出现刑事被告人被宣告无罪或者案件终止审理的情况，刑庭应当作出驳回当事人附带民事诉讼请求的刑事附带民事裁定。三种情形，三种观点，各有道理。

对于人民检察院提起的刑事案件人民法院可能判处无罪的实际上有两种情形∶一是人民法院认定公诉案件被告人的行为不构成犯罪；二是人民检察院撤回起诉的公诉案件。对于前者，对已经提起的附带民事诉讼，经调解不能达成协议的，应当一并做出刑事附带民事判决；对于后者，对已经提起的附带民事诉讼，可以进行调解，不宜调解或者经调解不能达成协议的，应当裁定驳回起诉，并告知附带民事诉讼原告人可以另行提起民事诉讼。

上述做法是否可以适用于刑事附带民事公益诉讼？对此，"检察公益司法解释"未做明确规定。"检察公益司法解释"第20条规定∶"人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖"。按照此条规定，人民法院认定公诉案件被告人的行为不构成犯罪，对已经提起的附带民事公益诉讼，可以先经调解结案，经调解不能达成协议的，由审理刑事案件的人民法院一并做出刑事附带民事公益判决。然而，"检察公益司法解释"第5条规定了民事公益诉讼的管辖∶"市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖"。根据该条规定，一审民事公益诉讼是由中级人民法院管辖。因此，刑事附带民事公益诉讼由基层或者中级人民法院审理的，对于人民法院认定公诉案件被告人的行为不构成犯罪，原则上套用刑事附带民事案件的做法，经调解不能达成协议的，由审理刑事案件的人民法院一并做出刑事附带民事公益判决；刑事附带民事公益诉讼由基层或者人民法院审理的，对于人民检察院撤回起诉的公诉案件，不宜调解或者经调解不能达成协议的，应当裁定驳回起诉，由附带民事公益诉讼起诉人向中级人民法院另行提起民事公益诉讼，细言之∶如果提前刑事附带民事公益诉讼的是基层人民检察院，在撤回公诉案件后，基层检察院应当报上一级检察机关向同级中级人民法院提起民事公益诉讼；如提起刑事附带民事公益诉讼的是市（分、州）人民检察院，在撤回公诉案件后，市（分、州）人民检察院再另行向同级中级人民法院提起民事公益诉讼。

结  语检察公益诉讼是我国法治进程中的新事物，其相应的诉讼模式也在不断探索过程中。刑事附带民事公益诉讼可以在刑事案件的办理中一并解决民事公益诉讼案件，无疑对于提高诉讼效率、节约司法成本以及更好的保护国家利益和社会公共利益能够起到双重效果。通过上述论证，我们希望刑事附带民事公益诉讼不能因为要诉讼而诉讼，本可以通过刑事附带民事诉讼解决的问题不能刻意适用刑事附带民事公益诉讼。因此，要准确把握和认定公益的概念，切实体现检察机关作为国家利益和社会公共利益代表者的法律定位，提出合理的诉讼请求，既有利于打击刑事犯罪，又有利于保护国家利益和社会公共利益，更好的发挥刑事附带民事公益诉讼制度的应有之能。
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来源：《上海法学研究》集刊2019年第20卷（上海市青浦区检察院文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：程  维    王柯心

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