李绮薇：论WTO改革背景下发展中成员特殊与差别待遇问题

李绮薇

上海对外经贸大学法学院硕士研究生

内容摘要

ABSTRACT

发展中成员特殊与差别待遇问题是当前WTO改革的焦点之一。在国际贸易的发展过程中，发展中成员一直处于劣势和被动地位。在长期的利益分歧下，发展中成员据理力争，最终达成增添特殊与差别待遇条款的谈判成果。但由于该条款规则存在着用语模糊、缺乏约束力和发展中成员认定标准缺失等诸多问题，导致其实施效果不佳，与实现国际贸易的实质公平相去甚远。因此，要应对这些问题，需要对特殊与差别待遇条款的适用采取灵活的态度，改进相关条款的准确性和可操作性。中国应坚持“发展中国家”的地位，发展中成员方之间也应致力达成共识，加强国际合作，积极促进真正解决WTO改革的发展问题。

引言

当前，世界贸易组织（以下简称WTO）及其所代表的国际贸易法律体制正面临着空前危机。包括WTO以及国际上主要贸易体在内的国际社会对WTO改革的必要性及紧迫性已有充分认知。2005年，受时任WTO总干事的委托，八位国际著名学者共同参与编纂了《WTO的未来》，对WTO体制进行了深刻总结并提出多项改革建议。2007年华威委员会完成报告《多边贸易体制：路在何方？》，该报告各方达成了两项共识，一是WTO自身存在制度性缺陷，缺乏权威性，二是WTO已不再适应新的国际关系。2018年，WTO总干事阿泽维多强烈呼吁WTO成员方尽快采取实际行动以拯救摇摇欲坠的多边贸易体制。除此之外，国际机构也曾发布有关WTO改革的报告，各国学术机构陆续召开专题研讨会，学者们纷纷为WTO改革建言献策，详尽探究了WTO的现存问题与挑战。

其中，发展议题一直是WTO改革中的重要议题之一。在该议题下，各方争议的焦点在于特殊与差别待遇条款的适用。以美国为首的发达成员频仍对“发展中成员”的认定和特殊与差别待遇提出质疑，请求WTO进行改革。在这样的背景下，本文将从特殊与差别待遇原则的历史发展进程入手，浅析发展中成员的定义以及该条款原则实施的现存问题，进而重点分析美欧等发达成员和一些重点发展中成员在该问题上的立场，最后再结合目前中国的立场提出我国的应对方案。

一、WTO框架下发展中成员特殊与差别待遇原则

发展中成员特殊与差别待遇原则发展进程

在1947年关贸总协定（以下简称GATT）的筹备阶段，谈判各方早已围绕发展中成员待遇问题展开了讨论，但这种讨论是在例外框架下进行的，其范围非常有限，是发达成员在很勉强的情况下所作出的让步。GATT1947第18条允许发展中成员在一定条件下为发展工业目的背离总协定的原则，但这种背离义务要求成员方事先的一致同意，这事实上很大程度剥夺了“背离”的可能。

1955年成员方对GATT1947第18条进行修订，首次承认发展中成员的特殊情形，认可其为保护和发展其国内产业，于履行某些条约义务时享有一定的灵活性。但这一条仍存有局限，该条款的适用范围不大，仅仅为发展中成员提供一定程度上的国内保护，并没有为他们的出口贸易提供任何的支持，且适用的程序复杂，保障效力不高。

发展中成员的“人多势众”对GATT造成了心理上的压力，1964年11月特别召开了缔约方大会，完成了GATT1947新的一章“贸易和发展”的起草，1966年7月27日，该新一章即第4部分开始生效，第4部分3个条款强调增加发展中国家的出口收入是帮助他们发展的关键。该部分作为时代的产物，有其必然性，但这种妥协过于政治化，与它原先合约式的法律框架格格不入，因此这部分的空洞和缺乏约束力也就在所难免了。

1979年GATT1947缔约方通过了《关于差别和更优惠待遇、互惠及发展中成员的进一步参与的框架性协议》（以下简称授权条款），为发达成员给予发展中成员特殊待遇提供了法律基础，明确规定了发达成员与发展中成员之间或者发展中成员之间，可以背离关贸总协定第1条最惠国待遇的各项规定，建立排除最惠国待遇义务的优惠安排制度。经由“授权条款”，WTO成员方可以合法地给予发展中成员关税上的优惠。

1995年1月1日，WTO正式成立。乌拉圭回合谈判的成果在原GATT1947第18条、第4部分“贸易和发展”以及“授权条款”的基础上，进一步扩大了特殊与差别待遇条款的数量和适用范围。此后多哈宣言确认了“特殊与差别待遇是协定的必要组成部分”，但由于发达成员和发展中成员的利益冲突加剧，谈判陷入停滞，该原则成为多哈回合谈判中最艰难的一个议题。

发展中成员的界定

什么是发展中成员，这在GATT建立早期，并非是个问题，当发展中成员的差别待遇逐步明确后，这个问题渐渐产生了。在GATT1947的框架下，第18条第4款（a）项规定：“凡是只能维持低生活水平、经济处在发展初期阶段的缔约方，有权按本条A节、B节和C节暂时背离本协定其他各条的规定。”〔b）项规定：“凡是经济处在发展阶段，但又不属于上述（a）项规定范围的缔约方，可以根据本条D节的规定向缔约方全体提出申请。”

GATT1947还对此专门做了注解，要求全面考虑缔约方的经济状况：“在考虑一缔约方的经济是否‘只能维持低生活水平’时，缔约方全体应考虑这一缔约方经济的正常状态，而不应以这一缔约方的某项或某几项主要出口产品暂时存在着特别有利的特殊情况作为判断的基础。所用‘处在发展初期阶段’一词，不仅适用于经济刚开始发展的各缔约方，也适用于经济正在经历工业化的过程，过分依赖初级产品的各缔约方。”但并没有正面回答哪些成员方符合标准。在乌拉圭回合的补贴协议中，有一条规定适用差别待遇的发展中成员，其人均收入应为1000美金以下，该标准具有一定的指示作用。

对于何为发展中成员，WTO协定并没有明确的定义，WTO成员可以自行选择是否为“发展中成员”，但其他成员可以对其利用适用于发展中成员条款的行为提出质疑。如在韩国牛肉案中，欧盟代表团指出它不认同韩国将其自身认定为农业协定下的发展中成员。此外，WTO承认被联合国确认的最不发达国家，根据联合国的清单，目前有47个最不发达国家，其中有36个是WTO的成员。

发展中成员特殊与差别待遇原则实践中的不足

经过长期艰苦的谈判，发展中成员在获得差别待遇上取得了一定的成果，但不少研究表明这种优惠措施规则并没有发挥其真正的效用。其缺陷与不足主要体现为以下两个方面：

一方面，规则用语模糊，缺乏约束力和可执行力。在规定特殊与差别待遇时，WTO的不少协定条款使用了“可以”“尽最大努力”“尽最大程度”“将予以积极考虑”等表述，这类鼓励性的表述并没有对发达成员方施加明晰的法律义务，以致发展中成员无法借这类条款主张明确的法律权利。比如在欧共体限制智利苹果进口案中，专家组指出，因其无法确定欧共体没有尽“最大努力”避免对智利采取保护性措施，故不能由此推断欧共体违反了GATT1994第4部分“贸易与发展”的义务。而且规则用语缺乏可执行力。在欧盟委员会暂停批准阿根廷的生物技术产品案中，阿根廷声称该产品对其经济发展具有重大影响，引用了《实施卫生与植物卫生措施协定》第10条第1款，要求欧共体在制定和实施措施时应考虑到发展中成员和最不发达成员的特殊需要。但专家组认为，该条仅要求成员考虑发展中成员的需求，并不需要进口成员采取积极行动。因此，特殊与差别待遇规则的软法性质导致该条款实施效果不佳。

另一方面，发展中成员认定问题的规则缺失。据前文分析可知，当前对发展中成员的认定，主要是通过自我认定与他方同意相结合，其他成员方可对此提出质疑，这类认定方式容易导致产生任意性，如美国总统特朗普不同意中国和印度为发展中国家，甚至宣称美国也是发展中国家，最后的受害者往往还是发展中成员。此外，有些发达成员还利用“毕业条款”，大多数情况下同时带有政治因素的偏见，自行任意确定发展中成员。发达成员不仅可以任意判断发展中成员已经达到了某种发展水平而取消其优惠待遇，而且当发展中成员的个别产业取得较强竞争力时，他们也会逐步撤销相关优惠措施。

二、WTO成员对待特殊与差别待遇问题的不同态度

美国、欧盟等发达成员的态度

针对发展问题，美国总统特朗普声称WTO现有的制度体制存有“不公”，严重损害了美国的发展，甚至否定或威胁退出WTO，旨在通过相关贸易政策迫使WTO进行改革。此外，美国、欧盟等方在多个文件中都谈到了特殊与差别待遇问题，主要涉及以下几个方面：

第一，现有WTO协定缺少界定发展中成员的标准。2019年1月15日，美国向WTO总理事会提交了一份名为《一个无差别的世贸组织——自我认定的发展中地位导致的体制边缘化》文件，质疑目前的发展中成员身份自我认定的合理性，认为缺少了明确界定的标准，同时指出是发展中成员的自我认定导致了WTO的停滞不前，其负面影响在农业谈判、非农市场准入谈判以及联合国贸易和发展会议有关特殊与差别待遇条款的审议等方面的表现尤为明显。2019年2月，美国国会的一份名为《世界贸易组织：回顾与未来方向》的文件同样提到了发展中成员身份的“自我认定”已经损害了WTO的谈判功能。为解决这一状况，美欧鼓励WTO成员从发展中成员身份毕业，为界定发展中成员身份设定可量化的标准。2019年7月26日，美国还发布了《改革世界贸易组织发展中成员地位备忘录》，指出WTO迫切需要改革，否则就无法满足当前全球经济危机带来的挑战。如果一些发达经济体未能承担WTO的全部义务，那么WTO就无望在这方面问题的解决上取得进展。同时美国表示，为了确保这些发达经济体履行承诺，其将采取单边行动投入所有必要资源来改变WTO体制下关于发展中成员的认定。

第二，要求对发展中成员进行细分。美欧都认为现有的发达成员与发展中成员的“二分法”已经过于简单和过时，不能反映现状。美国贸易代表办公室发布的《2019年贸易政策议程和2018年报告》指出，由于WTO无法充分区分发展中成员，再加上对哪些成员应该为谈判结果做出贡献的期望值不一致，导致WTO在新的谈判中无法取得成果。2018年9月，欧盟委员会公开了《世界贸易组织现代化》的系列概念文件。在关于WTO立法的概念文件中，欧盟认为目前发达成员与发展中成员的区分方法没有考虑到成员的变化，不能反映某些发展中成员经济快速发展的现实。这样导致的结果是发展中成员中也包罗了一些世界上占据重要位置的贸易国家，它们与其他发展中成员有着显著的经济差异，甚至在某些情况下已经超过了发达成员。因此欧盟主张应鼓动发展中成员以统一的方式或以具体协议的方式“毕业”并选择不再享受特殊与差别待遇。2019年2月，美国向WTO总理事会提交决议草案。该草案建议总理事会对于正在进行的和未来开展的谈判，认定符合下列条件之一的WTO成员不得享受特殊与差别待遇：属于经合组织成员或正在加入经合组织的成员、属于二十国集团的成员、世界银行所述高收入国家或在全球货物进出口贸易中占比不低于0.5%的成员。同时对于可以获得特殊与差别待遇的WTO成员，经谈判，在特定部门可以不给予特殊与差别待遇。

第三，对特殊与差别待遇条款的应用设置较高门槛。2019年9月，欧盟指出，如一成员请求取得现有协定中的额外特殊与差别待遇，应进行个案评估。同时对于WTO将来协定中的特殊与差别待遇，欧盟承认需要给予最不发达成员特别灵活的待遇，但是其他成员可获得的特殊与差别待遇的灵活性则应从目前开放式的整体豁免模式转向需求驱动和基于证据的申请模式，以保证特殊与差别待遇尽可能具有针对性。2018年9月，加拿大向WTO提交了《强化世界贸易组织与世界贸易组织现代化》的文件，该文件认可了部分成员需要特殊安排以实现发展目标，但同时认为WTO协定应明确并非所有成员都需要或都应从同等水平的特殊安排中获益，主张通过区分义务类型、国别和过渡期的长短，对特殊与差别待遇进行划分，以证据为基础，通过谈判的方式确定特殊与差别待遇的不同适用类型。

其他发展中成员的态度

在特殊与差别待遇问题上，发展中成员对该问题的立场无法做到像发达成员那样保持一致。

针对美国有关改革特殊与差别待遇的提议，印度作为发展中成员积极响应反对，以维护发展中成员的地位和特殊与差别待遇。印度支持WTO改革，但此类改革须真正解决发展问题，其认为在WTO可以继续谈判其他领域的新规则之前，必须保留2001年多哈回合谈判确定的贸易规则以促进对发展中成员的承诺。2019年5月，印度邀请了包括中国、南非、巴西、和印尼等20多个国家的贸易部长召开了非正式的小型部长级会议，会议的主题重点在于如何维护发展中成员及最不发达成员享受特殊与差别待遇的资格。会后发布的联合声明指出，特殊与差别待遇是多边贸易体系的主要特征之一，这对发展中成员融入全球贸易至关重要。特殊与差别待遇是发展中成员的权利，必须在当前和未来的WTO协定中得到保护和加强。

而有的发展中成员，以新加坡为例，已经加入到了加拿大等国的阵营，一同商议特殊与差别待遇的改革问题，而且针对美国的“点名批评”，新加坡贸易与工业部长随即表态新加坡并未在WTO协定谈判中利用针对发展中成员的特别条款。此外，还有的成员方则已经开始考虑放弃特殊与差别待遇，如2019年3月，巴西为了能够争取美国支持其加入经合组织，表示在WTO谈判中放弃特殊与差别待遇。2019年10月，韩国政府也表示其要放弃在WTO体制下享受的特殊与差别待遇。

三、WTO改革背景下中国的立场及应对建议

特殊与差别待遇问题上中国的立场我国作为世界上最大的发展中国家，一直反对欧美等发达成员在发展中成员认定以及特殊与差别待遇方面的立场。2018年11月商务部发布了《中国关于世贸组织改革的立场文件》，对WTO改革提出三项基本原则和五点主张。该文件指出发展是WTO工作的核心，“应牢牢把握保障发展中成员的发展利益这一基本原则，主张保证发展中成员的特殊与差别待遇，以解决发展中成员在融入经济全球化方面的困难，缩小南北差距，增强世贸组织的包容性，帮助实现联合国2030年可持续发展的目标。”2019年5月13日，中国向世贸组织提交了以此文件为基础的《中国关于世贸组织改革的建议文件》，论述了中国对WTO改革的基本原则和具体主张，进一步提出了以下建议：“一是加强对WTO现有特殊与差别待遇条款的执行和监督力度；二是增加技术援助的针对性和具体性，确保其有助于发展中成员融入多边贸易体制和全球价值链；三是根据多哈部长宣言要求，继续推进特殊与差别待遇条款的谈判；四是在未来贸易投资规则制定中，为发展中成员提供充分有效的特殊与差别待遇；五是鼓励发展中成员积极承担与其发展水平和经济能力相符的义务。”

此外，针对美国于2019年提出的《一个无差别的世界贸易组织——自我认定的发展中地位导致的体制边缘化》和总理事会决定草案，中国、印度、南非和委内瑞拉联合于2019年2月向WTO提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》的分析文件。此后，又有6个发展中成员联署了该份文件。该文件通过全面考察经济发展水平、产业结构和竞争力、贫困水平、农业生产与就业、知识产权的收入、在全球价值链中的价值贸易份额、人均能源使用和研发能力等各项指标，发现WTO发展中成员与发达成员之间的社会经济发展鸿沟依然悬殊。在发展中成员地位认定方面，该文件指出几乎所有国际组织都经常使用“发达成员”和“发展中成员”的二分法来描述当今全球经济的结构，且事实证明，发展中成员的自我认定方法最适合WTO，也最符合WTO的目标。在特殊与差别待遇原则方面，该文件认为其是WTO的基石性原则，但由于现有的大多数特殊与差别待遇条款缺乏准确性、有效性和可执行性，因而对发展中成员的实际效用远低于预期，最终未能实现贸易公平。

2019年2月28日，中国等发展中成员与美国围绕各自提交的文件开展了激烈辩论。我国常驻世贸组织代表张向晨大使强调目前世贸组织成员的两分法，反映了多边贸易体制内在的政治逻辑、经济逻辑、法律逻辑以及历史逻辑，特殊和差别待遇是解决发展鸿沟和能力缺失的重要政策工具，不容否定。

对我国的应对建议

对中国而言，WTO改革的确是一项需要极大智慧去应对的挑战。法治需要对时代命题作出回应。在处理特殊与差别待遇问题方面，我国应坚持其关于WTO改革的立场，着重针对发展中成员待遇规则所存在的不足进行呼吁修改和完善，使其朝着规则化、公平化、合作化的方向发展。

首先，坚持“发展中国家”身份不动摇，在特殊与差别待遇原则适用上采取较为灵活的态度。中国作为世界第二大经济体的现实确实不容忽视，正因如此也遭到了一些国家对我国发展中国家地位的质疑。但实际上我国与发达国家在人均国民生产总值、产业结构和科技水平等方面的差距也持续存在。《中国关于世贸组织改革的立场文件》指出“发展中成员在经济社会发展阶段、产业结构和竞争力、区域发展层次、教育文化水平、社会保障体系、参与国际治理能力等方面与发达成员存在全方位差距，不能简单地用经济总量来衡量”，因而我国作为最大的发展中国家，绝不允许任何成员剥夺中国理应享受的发展中成员特殊与差别待遇。但在具体领域的谈判中，可以根据我国发展的实际情况作出变通。同时，考虑到目前各个国际组织的衡量指标很难统一，而且WTO成员方也鲜有可能在分类标准上达成一致，故坚持现有的“自我认定”标准是合理的。

其次，注重发展中成员特殊与差别待遇条款的实践效果，努力推进WTO相关规则的制定与完善。以规则为导向，是WTO正常运行的根基。在规则的制定上，应努力做到具体明确，避免使用模糊性用语，采取客观的、确定的标准而非主观的、任意性标准，将不具有约束力的条款变为有约束力的条款，从而改变目前该条款的“软法”性质。当然，从可操作性层面来看，WTO的协商一致原则使特殊与差别待遇条款的修改面临着一定的现实困难。故要想避免谈判久拖不决而陷入停滞，不仅需要发达成员与发展中成员之间的妥协和让步，更需要注意发展中成员内部的磋商和协调，争取首先形成改革特殊与差别待遇条款的共识。同时，该条款的具体制度设计，也应考虑到发展中成员的发展水平等特殊情况，避免不加区分地统一适用，注重规则的公平性与合理性，以及机制的创新性和灵活性，为发展中成员提供充分有效的特殊与差别待遇。

最后，加强与其他发展中成员的合作，积极推动双边或者区域贸易协定谈判。现有的贸易规则仍然是以西方发达国家为核心构建的，WTO规则形成的过程也更多体现了发达成员的主导地位。发展中成员由于缺乏相应对谈判能力，一直处于被动局面。因此，要促使全球经济治理的话语权发生转变，要使得特殊与差别待遇条款继续存在并发挥作用，我国应积极联合其他发展中成员共同与发达国家成员进行博弈，发展中成员间也需要达成共识，做出各自的妥协与让步，而且要注重培养发展中成员的谈判能力，使发展中成员能真正直接参与相关协定谈判，努力争取自身权益。此外，我国应积极推动双边或区域贸易协定谈判，在双边基础上为我国对外贸易寻求更加优惠的待遇。加快实施自由贸易区战略，落实“一带一路”倡议，积极推动我国新一轮的对外开放。

结语

发展问题一直是WTO改革的焦点，特殊与差别待遇则是此中最主要也最具争议的一个方面。发展中成员与发达成员之间的利益分歧并非一个新问题，而是在经济社会发展水平、产业结构、区域发展差异等诸多因素长期作用下而存在的现象。发展中成员目前所获得的优惠待遇，都是积极与发达成员博弈所取得的成果。但由于规则用语的模糊以及发展中成员认定标准的缺失，使得条款缺乏约束力和可执行力，再加上发达成员的反对与发展中成员间的立场不一致，导致特殊与差别待遇条款的实施效果不佳。因此，我国应坚持“发展中国家”的身份，努力推动完善WTO特殊与差别待遇的有关规则，提出符合“发展”本质并兼顾规则灵活适用的修订意见，赋予其更强的约束力。此外，我国还应积极推动双边或区域贸易协定谈判，为中国对外贸易发展创造良好的国际环境，促使WTO发展目标得以实现。

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