顾郡雯｜长投短贷：绿色PPP面临的融资困境
上海对外经贸大学法学院硕士研究生
内容摘要
ABSTRACT
绿色PPP具有投资规模大、投资回报期长、见效慢的特点。由于服务于基础设施建设和社会公共服务项目，趋于公益性质，绿色PPP收益微乎其微。绿色PPP项目往往由于“长投短贷”而处于融资的瓶颈之中，为了促进我国绿色PPP模式的发展，需要来自绿色金融的大力支持和帮助，鼓励绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色资产证券化、绿色保险等绿色金融工具重点向绿色PPP模式下的绿色产业倾斜；通过借鉴美国、英国的绿色PPP的已有的经验，绿色PPP尚需与政府、企业、金融形成合力，各级政府应积极鼓励PPP项目“打包捆绑”的政策，实现可持续发展。
绿色PPP，作为PPP领域中一个并不热门的概念，隶属于绿色产业中，囊括了节能环保、绿色清洁能源、绿色交通运输等领域。有学者认为在我国财政去杠杆政策以及政府严格控制地方债务规模的背景下，通过发挥社会资本的优势并创新绿色经济的融资方式，以节能环保为特征的绿色经济与PPP模式的融合将势在必行。
绿色PPP与传统的PPP领域存在差异，致力于节能环保产业的绿色PPP充分契合了我国“绿色发展”理念，具有以下的重要特征：绿色PPP以公益性为重要特征，在供排水等环境治理项目上着力实现民生工程；其次PPP项目的投资规模大，项目的金额高达几十亿元甚至上百亿元。从财政部PPP信息中心公布的第三批PPP示范项目来看，一级行业“生态建设和环境保护”中新增投资额高达540亿元，投资总额810.56亿，项目数量占比8.9%，投资总额占比6.9%；部分PPP项目仍需政府通过补贴或政府付费的形式解决所需求的高额资金；往往项目涉及的范围广泛，固体废物、大气、水、土壤等领域均有涉足；最后项目需求技术性强，专业化程度较高。由此可见，绿色行业不仅仅是政府政策驱动性行业，在技术的需求上也存在较高的门槛，环保企业为占有绿色行业的市场份额需要在两者上下力。
我国自2014年下半年开始逐渐推广PPP，并且逐渐呈现出“多管齐下”的态势：首先从国家战略的高度将PPP列入其中，这也在之后引导了我国投融资体制的改革与后续的经济发展；从国务院层面来看，国务院及各部委纷纷发布了几十份的PPP政策性文件，各地方政府亦是出台了数以百计的PPP政策，对PPP这一新领域的实践操作承担了重要的指导作用；不难发现，在PPP项目中涉及主体众多，不管是从中央政府到地方政府，还是从金融机构到实体企业，再到央企、国企、外资企业等多种主体都在PPP涉及的主体范围之内；此外，涉及的行业范围广，最早的PPP项目源于交通运输类基础设施，但发展到现在，其范围囊括了市政、环保、医疗、卫生、养老等领域。多途径、多渠道的发展模式促使PPP获得了较为显著的成果，财政部PPP信息中心显示，截至2019年一季度末，管理库项目累计8843个、投资额13.4万亿元；落地项目累计5541个、投资额8.4万亿元；落地率62.7%，比上季度末上升8.5个百分点，投资额逐年升高，规模相当可观。
我国推广PPP模式已有五年的时间，经过梳理不难发现我国发展PPP的模式具有鲜明的脉络与特点。从PPP模式诞生的目的来看，PPP本意为化解地方政府债务风险，缓解地方政府的财政压力，其中《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》针对地方债务风险进行了明晰，在该项文件中明确指出PPP的首要目标为治理政府性债务。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也开始着手于更为严格的地方债务的监管模式，实则是对地方政府融资能力的更大限制。在此背景下，地方债务的严格监管挑战了传统的以政府平台操作地方基建设施以及社会公共服务项目的模式，我国经济发展也逐步放缓增长，地方财政存在的资金压力相较于先前更大，亟需投融资体制的完善以解决现有困境，PPP模式则是应运而生地受到各级政府的认可与发展。
前期的缓解地方债务的模式提高了PPP项目的认可度，但是在资本的流入上仍然经历着新的蜕变与发展，这也导致了PPP的职能较先前有了较大的变革。此阶段的PPP项目“以提高公共产品供给效率为主要目的”。此阶段的PPP模式通过供给方的激励机制，解决当前供给成本过高的问题并保障产品与服务质量，这过程中主要采取了市场竞争机制和市场价值投资理念，通过优化PPP合同的设计，在合同范围、政府担保、定价方式、再谈判和提前终止、招标方式等方面着手，实现以市场化的手段激发社会基本在资本额与技术管理等多层面的优势，从而提升公共产品的建设与运营效率，推进国家治理体系和治理能力的现代化。相较于传统的以政府为主导的模式，公共产品在周期长投入大的高建设成本与运营效率不高的矛盾下，颇受社会和公众的诟病。部分地方政府通过“大干快上”建成项目但运营效率低下，运营成本成为地方政府财政新的难题，尤以污水处理等为甚，污水处理设施重建设轻运营将导致运营成本高，地方政府本意通过污水处理实现污水改造，但在举债斥巨资建成项目后无力运营，项目被搁置造成极大的浪费。
现阶段的PPP项目，一定程度上仍然保留了原先PPP项目的职能，但是当前最大的特点是以可持续发展为导向。这也体现在《联合国欧洲经济委员会以人为本PPP指导原则》文件中，该文件鼓励将PPP模式作为实现人类社会可持续发展目标的重要手段，满足PPP的发展需求，实现透明度，增加责任制并加强有效监管。可以说我国在当下以及未来很长一段时期内的经济发展重点仍然落在绿色经济、低碳经济、循环经济为主的可持续发展经济，“绿色发展”已经成为我国的五大发展理念，换句话说，PPP模式本身要实现更好地发展，更好地为我国经济服务，就必须以可持续发展为导向，实现发展方式、项目重点等方面的“可持续”。
PPP的项目合作期限往往长达20至30年，项目的可持续性对于政府、社会资本以及广大人民群众来说都弥足轻重。PPP项目的成功实施将为社会资本带来长期、稳定、合理的投资回报。项目的长期、稳定和合理的收益也切实影响着未来长达数十年中社会资本的运营维护，一旦出现资本的中断极有可能导致项目中途失败，PPP各参与主体没有一方将从中全身而退。为实现PPP项目的可持续性，可以从经济、社会和环境三个方面着手追求“以可持续发展为导向”。
在传统的以政府为主导的出资模式下，项目的公共服务质量颇受群众的诟病，在多数情况下无法做到服务的“质优”与“价廉”的均衡，而在PPP模式下社会资本相较于传统模式试图从建设成本上予以克减以提供更优质、高效服务。在实践中，河道治理或是市政道路清扫等PPP项目通过“按效付费”，实则是激励社会资本致力于提高项目成效。社会资本一方面致力于获得相应的投资回报，另一方面仍然追求不断提高技术水平、降低建设和运维成本以让利于民，使广大人民群众长期得到真正的民生优惠。从根本上说，PPP模式的最终目的是持续实现公众的利益最大化，同时需要保证赢利但却不暴利的原则由政府进行调控以实现多方主体之间的利益平衡。
在环境的保护上，PPP项目也需考虑环境可持续性，在建设、运维过程中要不断改善项目所在地的空气污染、水污染、土壤污染、噪声污染等多种途径的环境治理，提高人民群众的生活水平。同时，还要持续改善城市居民生活，如提供卫生、医疗、养老、教育服务，促进劳动力就业、改善员工福利等。
二、绿色PPP存在的难题与困境
根据财政部PPP中心的数据来看，环保PPP项目总投资额约为整个PPP领域的7%-10%，也就是说，我国环保PPP市场高达万亿元。众所周知，PPP主要是基础设施建设和社会公共服务项目，其特点是投资规模大、利率不高、回收期长，且无论是在设计、融资、建设环节还是漫长的运营管理环节，都存在着各种变数和各种各样的风险。可以说，PPP的风险影响了项目的整个生命周期中，无论是项目的设计，抑或是融资，再到建造、运营维护至移交，都是不可忽视的一环。作为PPP领域的重要行业，环保PPP也不例外。大体来说，实践中绿色PPP项目主要面临这融资难的困境。
目前，我国的PPP模式主要针对基础设施建设和公共事业项目，其具有投资规模大、运营周期长、回报率较低的特点。就PPP模式而言，社会资本投资PPP项目后并非全额投资，面对动辄数亿元、数十亿元甚至上百亿元的投资，无论是资金实力雄厚的大型企业、上市公司，还是资金实力一般的中小企业均需要借助外部资金的力量完成投资。也就是说，投资一个PPP项目，社会资本以自有资金出资一部分，其余部分则需要企业对外融资。以“光电锅炉集中供热”的PPP项目为例，该项目具有节能减排、高性能、应用面广、成本低、体积小、占地省等诸多特点，通用于量大面广的工业锅炉和替代无任何环保施的广大农村散煤燃烧。该项目总投资2亿元人民币。项目前期通过政府、医院、学校等事业单位的锅炉进行改造，再逐步扩大范围至工厂、农村用地取代原先高污染的散煤燃烧的供暖煤炉。由于项目投资规模大且技术性强，市政府通过竞争性磋商和拥有光电锅炉国家发明专利技术的节能环保公司以PPP模式中的BOT模式合作，由社会资本的节能环保公司负责项目的设计、建设、运营、维护和移交，双方订立了15年的合作期限的特许经营协议，该节能环保公司需要自行贷款1.6亿元，其中企业仅出资20%。社会资本通过技术创新控制项目中的成本，主要依靠社会资本来自负盈亏，此举有利于不再增加政府的隐形债务，使本来的基础设施项目变得可行，PPP模式下的融资风险的在融资主体上实现了转移。
如上所述，光电锅炉供热的PPP项目中，作为社会资本的节能环保公司作为一家中小民营企业，公司发起人均为高科技人才，公司拥有的高科技的全自动光电热技术。在项目特许经营协议签订后，社会资本方的贷款遇到了较大的阻碍，银行为保障融资的安全性要求该公司提供足额抵押，特许经营权的收益权质押并要求当地大企业提供担保，等该公司通过多方途径以及近大半年的时间成本完成贷款手续后，贷款银行的上级银行又担心“长投短贷”期限错配风险，即在短期借款之下将资金用于长期投资，用于长期在建工程，风险缓释的期限较短容易为企业将来的融资还款埋下隐患，由此企业的贷款事宜重新搁置。最终高达一亿多的融资款，企业仅仅从银行处获得贷款5000万元，剩余资金仍需寻求别的途径解决。
由此可见，社会资本在寻求外部资金支持的过程并非易事。尽管PPP项目的融资工具和范畴较为广泛，囊括了诸如银行贷款、基金、债券、信托、保险、融资租赁等方式，但是由于我国大力推广PPP的时间并不长，基金、信托、保险资金参与PPP项目还不多，社会资本对外融资主要倚重银行贷款。然而，社会资本在寻求银行业金融机构的支持上也并非一帆风顺。2015年6月的一则新闻《银行怎么看PPP？一份贷款意见书引发的争议》公开报道了现有的PPP项目融资的困境，其中国有商业银行的贷款审批意见书指出不同模式的PPP项目银行设定了不同的贷款要求。PPP项目如若要获得银行的贷款，需要满足的不仅仅是稳定的还款来源，同时，还需要兼顾项目的资产负债率以及稳定的现金流等在内的20多项条件。对于PPP项目来说，这些条件相对过于严格，使得项目无处贷款，无款可贷。因此，社会资本要获得银行业金融机构对PPP项目的大力支持还有很长的路要走。
以PPP领域中的重点行业节能环保PPP为例，撇开PPP项目都存在的运营周期长短和回报率高低等特点，单从资金需求上来看社会资本在投入节能环保PPP中的情况来看存在两种情况，一方面是大型央企、国企、外资企业以及上市公司等大型企业在自身的资本与融资条件上具有较大的优势，可以通过增发公司股票与债券或是可转换公司债券实现融资，融资成本较低，企业在其中展现了较强的自主性并积极参与到节能环保PPP的竞争中；另一方面，对于占据市场很大一部分的中小型节能环保企业，在企业的资金实力与技术能力、管理实力等多方面都表现出参差不齐的水平，对于这一类企业，资金不足与融资难的困局更为突出，由此难以在激烈的绿色PPP市场竞争中寻得良机。
由此分析，PPP项目的融资困局对于中小型节能环保型企业而言更为突出，解决这一领域的中小型企业难题也更为紧迫。目前我国节能环保的PPP市场已然超过万亿元的规模，其中大型央企、国企、外资企业和上市公司在环保企业在市场中的份额仍然是少数，单靠大型或者是超大型企业运作市场上的大部分绿色PPP仍然不可行，也不吻合国家引入各类社会资本进入PPP项目资金池的初衷。
现有中小节能环保企业融资难主要存在于以下方面：首先中小企业作为社会资本，成立时间短、自身资产与抵押物有限难以满足银行贷款要求；纵观PPP法规政策仍然在发展阶段，无法兼顾中小企业的融资，PPP项目资产权属的法律性质尚有争议加剧了信贷融资的现状；银行、信托等金融机构要求诸多的担保条件，从质押、抵押到担保等罗列了众多条款使融资门槛变高。
为摆脱现有的融资困境，众多节能环保企业已切实通过自身的实践试图改变现有的困局。在融资压力之下，上市对企业而言未免不是一条融资捷径，但对于大多数中小企业来说上市并不现实。2015年多家环保企业通过企业上市实现资本的改观，仅在仅2015年上半年就有7家企业成功上市，但从整体来看，上市企业“堰塞湖”现象并未根本性改观。根据证监会披露数据来看，截至2019年8月8日，证监会受理首发及发行存托凭证企业482家，其中已过会14家，未过会468家。未过会企业中正常待审企业432家，中止审查企业36家。
PPP项目特许经营期长达数十年，正如专业人士所言PPP就像一场足球赛，上半场通过充分竞争的方式选择一个最有实力的项目投资人，而这场“足球赛”的下半场最关键的问题，是要解决当前的融资困境。PPP模式下，项目的融资风险由地方政府转移到社会资本，此种风险并未在主体转移之后消失，实则是责任的转接。基于上述分析，风险在转移给社会资本之后，社会资本仍然需要倚靠金融机构的力量的实现几亿甚至是几十亿的项目融资。在大规模的工程资金需求之下，金融机构对PPP项目融资缺乏充分的政策支持和动力，过于谨慎的融资举措与企业的上市难导致中小环保企业筹措资金难度上升、风险加剧。
三、绿色PPP融资困境的破局：域外经验
面对PPP融资的困境，目前国际上采取通过绿色信贷的方式来缓解当前存在的绿色PPP的融资难题。此种情形下，绿色银行的介入适当地缓和了这样的局面，绿色银行通过政府和社会资本合作的方式，以此想要消除市场壁垒，为PPP项目提供资金支持，并吸引私人资本进入绿色PPP项目。通常，绿色银行股致力于投资节能环保、低碳清洁的基础设施等相关绿色行业。
“绿色金融”有着近五十年的历史，早在1974年，德国就成立了第一家政策性环保银行“生态银行”，这家银行最早就是为了提高绿色环境项目的贷款途径，为一些难以得到贷款的环境项目提供相对优惠的贷款。从全球范围看，英国绿色投资银行、美国康涅狄格州绿色银行等绿色银行已经做出了较为突出的贡献与成果，为之后的绿色PPP的实践奠定了基础。
英国模式下的绿色银行实践，旨在鼓励更多的社会私有资本进入到绿色产业领域，以此种途径来促进英国的经济发展与转型。在该种意旨之下，英国在2012年10月时，以政府带头，投资设立了全球首家“绿色投资银行”。英国绿色投资银行的英国绿色银行引进私人资本与PPP模式下引进社会资本“不谋而合”，二者具有高度的契合性。
首先，和绿色银行系出同源，PPP模式原先也是先起源于英国，这样一种公私合营模式，使得政府与私人组织之间紧密地结合起来，他们之间以特许经营协议为合作的基础，在一同提供某种公共物品或是服务的前提下，形成了合作伙伴的关系。目前PPP模式的社会资本囊括了国企、外资、民企、混合所有制企业和其他投融资主体。
总体来看，英国绿色银行引进私人资本投入绿色经济领域，目的是促进英国经济转型。而PPP模式下，通过引进节能环保、清洁能源、绿色交通运输等社会资本，投入到绿色PPP项目中，目的也是为了促进本国绿色经济的发展，英国的绿色银行也获得了良好的收益，2013年至2014年，英国绿色投资银行经营所获得的回报率高于8%，资金的回报率与资金的流动性得到保障后，PPP将利于促进经济并利好多方主体。
美国的绿色银行积极解决了需求侧市场的壁垒，在缺乏可信且具有约束力的环保机制的条件下充分刺激需求侧投资于绿色项目。美国的亚利桑那州也设立了可再生能源投资组合标准，该标准设置了可再生能源如风能、太阳能发电的目标，通过补贴与税收抵免鼓励相关项目的发展。
纽约州根据公共服务委员会的命令，将纳税人的1.656亿美元投入了纽约绿色银行，助力于创建纽约绿色银行。纽约绿色银行在名义上作为一家“银行”，实际上并不接受存款或发放消费贷款，具体来说，银行通过国家投资基金提供证券化、贷款仓储和信贷增强等一系列金融产品，消除清洁能源行业的市场融资障碍。在国家的充分支持之下，银行享有充分的自主权，PPP项目吸引社会资本扩大在清洁能源上的支出以扩张现有资金池。为了最大限度地保障由纳税人出资的初始资本，纽约绿色银行承担了解决需求方面不足、运维效率低下等问题的职能。
美国已经成立了四家地方性绿色银行，纽约绿色银行作为其中的一家为我国的实践奠定了良好的示范作用。首先，这几家银行都积极鼓励私人资本与公共资本之间的紧密合作关系；第二点则是能够在较短的期间内，为绿色行业市场提供较为充足的资金，而这些资金最终会再次流向私人市场；第三点则是同时关注到短期以及长期的资金供给。这也就为绿色PPP模式下的融资创造了充分的条件。
与之类似，美国首家州立绿色银行康涅狄格州绿色银行在运作过程中实现了资本的良性循环。2011年成立的康涅狄格州立绿色银行利用电力收取的额外费用和碳排放交易平台的收益实现资金来源的稳定性。由于该银行是州立政府通过公共授权的形式建立的，因此在法律性质上具有了准公共机构的地位。该绿色银行成立以来始终保持着良好的营利性，每年保持了数千万美元的盈利，其清洁能源项目已经直接和间接创造就业机会1000多个，并帮助减少碳排放37万吨。由此可见，以政府为主导的模式，为绿色项目提供了新的融资模式，不同于以往的单向的资金流入方式，此种模式下，资金从私人资本流入绿色行业市场再惠及民众，在这过程中形成了良性的循环。
四、绿色PPP的中国选择
为实现绿色金融支持绿色产业，绿色产业大量采取了PPP模式。从现有的国内或是国际实践来看，绿色金融通过正向的激励机制，体现了一般的市场化特征，它为生态建设和环境保护起到了巨大的激励作用。我国为解决PPP融资的困局还需要金融杠杆上着手，鼓励各级政府、各类社会资本和各类金融机构的多方参与，实现我国的绿色发展目标，促进我国节能环保、生态文明建设，这也将有利于推动绿色PPP项目的落地。
2016年8月，人民银行等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，指出，建立健全绿色金融体系，与此同时，金融市场或是金融机构也需要加大自身的创新能力，借助于金融工具和金融服务，来解决目前所面临的问题，譬如在融资过程中的期限错配的问题。此外，信息不对称使得PPP项目的信息滞后，影响了融资过程。在绿色金融体系中扮演重要角色的金融机构，在我国发展绿色金融时应及时把握这千载难逢的机会并由此借力改变传统经营理念，提升创新意识，积极推进业务转型，则是这些机构下一步应当考虑的。银行、基金、证券、保险等金融机构均应从各自的角度出发并互相配合，多角度深层次介入绿色金融业务，建立符合我国经济和金融发展的协调化的金融体系。金融机构的重要的功能就是支持经济的发展，金融机构在金融领域为绿色产业提供信贷，特别是银行业金融机构可以通过对金融政策的履行以及“区别多贷、有保有压”的原则的遵守主动优化绿色金融生态环境。当前，绿色产业的信贷支持力度不足，企业的技术创新和改造、节能减排方面还需重点支持；对于可能对生态环境造成较为严重损害的项目如“高污染、高能耗”行业，其贷款可以予以限制。
我国多家银行出台了环保一票否决制可以认为是对绿色的环保节能行业的金融支持的一次重大飞跃。2007年9月中国工商银行《关于推进“绿色信贷”建设的意见》中，指出了一个新的概念——环保一票否决制，这项决定主要针对违反或者不符合国家环保政策的项目，通过非惩罚的制裁措施，譬如限制其信贷，来促使其加强环境保护。与之相反的是，对于环境友好的企业给予信贷支持，并给予其适当的优惠政策。中国进出口银行绿色对项目环评实施一票否决制度，确保了PPP项目符合可持续发展的理念。
从辩证的角度看，当前我国的金融机构对绿色行业的支持并非是单向的，通过绿色金融支持绿色PPP项目，也充分迎合了金融市场化的需求，对于金融机构来说，发展绿色信贷、绿色证券、绿色基金等金融模式是我国经济发展与生态文明建设的客观需要，也是金融机构业务转型的内在需求，金融机构由此拓展了新的业务保障了盈利。
“一带一路”倡议下，资金缺口大，这也为绿色PPP模式迎来了新的机遇。PPP的“一带一路”沿线涉及众多的发展中国家和地区、港口和城市，重点项目达到几千个，其中，基础设施项目达三四百个，投资规模高达60万亿美元。
需要指出的是，“一带一路”涉及的国家基础设施建设不平衡且面临巨大的资金缺口问题（据现有的预估，在未来十年间“一带一路”沿线国家的基础设施的资金需求将高达到8万亿美元至50万亿元人民币），资金已然成为”一带一路”倡议中基础设施建设的一大掣肘和难题。为满足巨大的资金需求使得引入社会资本形式拓宽融资渠道变得必要，而采取PPP模式引入社会资本成为重要的选择。PPP或可缓解目前的“一带一路”沿线国家基础设施建设资金缺口的问题，还可以提升项目尤其是基础设施建设项目的建设和运营效率，伴随”一带一路”倡议的落地，PPP模式将大有可为。
为了追求利润最大化而克减环境投资将导致后续修复环境的成本更为高昂，这也使节能环保PPP项目变为必要。“一带一路”沿线国家和地区地形复杂，生物多样性丰富以及重要保护区多，因此项目的生态环境保护措施尤其重要。然而我国部分企业因海外投资环境意识不足，环境风险管控能力较弱而被所在国家的政府处以罚款的事件常有发生。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件指出，在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。不难发现，”一带一路”倡议中关于“绿色”的表述与我国生态文明建设中“绿色发展”理念有异曲同工之处。在”一带一路”倡议实施过程中仍应考量社会风险与环境因素，在环境和社会风险方面做好防范。
绿色行业PPP项目在融资困境的破局中，单单依靠银行等金融机构仍然未实现体系化保障。当前的实践来看，节能环保企业的传统的融资模式为寻求银行业金融机构的支持获得贷款。由于我国推广PPP并未形成长期的实践，国内并无成熟的经验得以遵循，故此银行业金融机构在投融资方面也是慎之又慎。
构建和完善我国绿色金融体系需要多机构形成合力，不仅仅是由主管部门、各级政府等带头，还需要各类金融机构和企业的支持。当前欧美等国家的绿色金融的发展来看，金融体系需强大的推动力支撑。如上文所述，美国的绿色银行则是由州政府主导建成以公共事业资金保障资金流，不难发现其中的一个重要的推动力来自政府等公共部门，政府通过制定各项产业与金融政策实现顶层设计；金融部门在其中也担任了不可或缺的角色，政策性金融机构和商业性金融机构为绿色行业提供绿色基金与绿色证券化缓解企业现有的资金问题；企业也在其中强化了自主性，实体企业可以通过发行绿色债券、设立绿色基金等模式来实现绿色金融的发展。
为防止高收益的PPP项目炙手可热，而低收益高投资的绿色PPP项目无人问津，政府也可以积极探索多种项目打包捆绑的形式。促进绿色PPP项目的投资积极性是政府在解决顶层设计的PPP政策中考虑的另一要务。在PPP模式中，社会资本的以下述几种方式获得盈利：首先是诸如供水、供电、供暖等市场化需求程度高的项目，即属于使用者付费的经营性项目；再者是如污水处理、垃圾处理等市场化需求较低然而却有一定盈利的项目，此种项目政府通过缺口补贴的形式激励资本投入；三是河道治理、市政道路、公园建设等纯公益类项目，建成后并无稳定的现金流入无法保障投资者的固定收益，往往需要政府完全付费得以实现项目的建成与运维。实践中，纯公益类的PPP项目的积极性较低，打包捆绑PPP项目的模式可以成为政府推行PPP项目时的一种新的选择，以促进一体化经营以及经营的效率及质量。
总体来说，PPP的法规政策中对于打包捆绑收益差别较大的项目已早有端倪。从政策性文件来看，人民银行等七部委发布的指导意见指出要设立绿色发展基金，通过政府和社会资本合作模式动员社会资本，通过将完全公益性质的绿色项目与其他高收益的项目打包，来建立统一的收费机制，而此种构想还需要配套的可操作的实施细则。
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