胡涵严｜欧盟反补贴规则变革论

胡涵严

西南政法大学硕士研究生

要目

一、引言二、欧盟反补贴规则变革的缘由三、当前欧盟单边补贴规则变更实践四、未来欧盟双边贸易协定反补贴规则的变革进路五、未来欧盟在多边反补贴规则的变革立场六、中国对欧盟反补贴规则变更的应对
结语

2020年10月欧盟发布《外国补贴白皮书》，与以往反补贴规则相比，不仅从实体上扩大反补贴规则范围，而且在程序上审查更为严格。结合美日欧七份联合声明和欧盟近年在双边贸易协定中的反补贴规则变革实践，在多边贸易体制下，欧盟未来对反补贴规则的谈判重点将集中主张于扩大禁止性补贴范围、增强透明度义务、规范扭曲市场竞争行为等内容。中国在欧盟等发达国家已开展反补贴规则变革的情形下，可通过推动符合自身利益的国际反补贴规则立法进程、增加补贴行为透明度、提升公共采购领域开放程度等方式因应欧盟反补贴规则的变革。

一、引言

自2017年，美日欧联合发布七份声明，共同对当前国际反补贴规则的滞后性表示不满与担忧。在声明具体内容中，美日欧希望形成框架性意见，指导当前国际反补贴规则的变革方向。其中，欧盟于2020年6月发布《关于对外国补贴建立公平竞争环境的白皮书》（以下简称《外国补贴白皮书》），率先在内部市场进行变革。该份文件从内容上看，不仅从实质上扩大了反补贴规则的适用范围，例如将“直接用于促进投资的补贴”“适用于公共采购领域的外国补贴”等纳入调整范围之内；同时，《外国补贴白皮书》在程序上还要求增强透明度和提高监管审查强度。因此，欧盟切实地践行了美日欧联合声明所要求的对反补贴规则变革意愿。国际社会上，《外国补贴白皮书》引发了各国对欧盟贸易保护主义的关注。我国欧盟商会于2020年9月向欧盟委员会提交反馈意见，认为白皮书所倡导的补贴规范对我国及广泛非欧企业进入欧盟市场带来了贸易壁垒，呼吁欧盟停止推进该立法进程。但欧盟无视我国商会建议，于同年10月发布《外国补贴对欧盟单一市场的初始影响报告》（以下简称《初始影响报告》），公布拟采取的规制形式，并拟于2021年开展相应行动。因此，本文基于欧盟最新出台的《外国补贴白皮书》的内容，结合美日欧七份联合声明对反补贴规则变革的框架性建议以及欧盟在双边贸易协定中的反补贴规则，预测欧盟未来在多边贸易谈判中对反补贴规则的主张，同时探讨中国因应变革后的欧盟反补贴规则。

二、欧盟反补贴规则变革的缘由

欧盟变革反补贴规则，提高反补贴规则强度的原因，既有各国在COVID-19期间，加强对各个产业的补贴，因此，进入欧盟境内的外国补贴骤然增加，影响欧盟市场的自由竞争；同时，欧盟变革反补贴规则也与国际反补贴规则和自身反补贴规则滞后性相关。欧盟认为，日益增加的外国补贴将会破坏欧盟自由竞争市场，因此，需要变革补贴规则以适应当前竞争环境，防止外国补贴扭曲欧盟内部市场。

国际反补贴规则滞后

多边贸易体系下，自多哈回合，反补贴规则的变革已纳入谈判议题之中，但各成员至今依旧未达成有效的共识。在过去的25年间，不少成员对《补贴与反补贴协定》（以下简称ASCM）表示不满，特别是美日欧等发达国家认为现有ASCM调整范围过于狭窄，例如未将“间接性补贴”纳入多边反补贴规则约束的范围之中，无法满足当前国际经贸的发展，同时，各国透明度义务的履行也并不理想。鉴于WTO谈判功能的停滞，发达国家开始寻求在多边贸易体系之外变革国际反补贴规则。随着七份美日欧三方联合声明的发布，发达国家对国际反补贴规则的变革框架也逐渐浮出水面。“声明”内容不仅扩大现阶段国际反补贴规则适用范围，而且要求WTO成员依照协定及时履行透明度、通知等程序性义务。

欧盟内部规则滞后

欧盟反补贴规则发生革新不仅是因为国际反补贴规则存在滞后性，而且欧盟内部也缺乏对新型补贴行为的反补贴规则，因此当前欧盟内部规则还无法对新型补贴行为作出有效调整。从欧盟内部规则上看，滞后性主要表现在投资规则、竞争法、反补贴规则以及公共采购法等方面。

1.《外国直接投资审查框架》的滞后性

欧盟委员会（以下简称欧委会）在2017年9月13日发布《在保护核心利益下欢迎外国直接投资》的工作报告，基于外国向欧盟直接投资的相关数据，该报告对受到第三国财政支持或控制的投资者倾向于投资欧盟战略部门的情形进行调查分析，并研究该投资情形对欧盟内部安全或欧盟内部公共秩序所带来的影响。欧委会在报告中特别列举出中国石化近年在欧盟境内对化工产业频繁收购的事实。基于该事实，欧委会认为中国石化作为中国政府的国有企业，在中国政府的财政支持下，投资收购欧盟企业，目的在于学习先进技术和提高整体竞争力。从该工作报告中可以看出，欧委会已着手对外国直接投资进行限制，尤其是涉及欧盟及其成员国敏感领域的外国投资，而外国投资者的身份成为重点考量因素。

紧接着于2019年3月19日通过的《欧盟外国直接投资审查框架》，在可能影响欧盟或其成员国的安全与公共秩序时，欧委会需对由欧盟成员国之外的第三国投资者在欧盟成员国的投资进行监管。在该审查框架的第4条，列举了欧盟或欧盟成员国对外国投资者在欧盟直接投资所进行安全审查的参考因素。它包括两大部分，一类是外国直接投资的领域涉及欧盟或成员国安全事项或公共秩序，例如重要的基础建设，重要的科技领域，敏感信息以及媒体自由；另一类是外国投资者本身资质，例如外国投资者是否直接或间接受到第三国政府控制等。即使如此，《欧盟外国直接投资审查框架》保护的是欧盟及欧盟成员国国家安全和公共秩序，并没有对外国投资行为可能造成欧盟单一市场的非公平竞争进行规制。虽然外国投资者是否受到第三国政府直接或间接控制成为考量的因素之一，但是外国投资者没有受到第三国政府直接或间接控制，却得到外国政府对外投资的财政支持的情形下，该法案就显得苍白无力。

2.欧盟竞争法的片面性

欧盟2004年出台《欧盟合并条例》，该条例对经营者集中的判断标准是该经营者集中行为是否为欧共体市场所兼容。具体来看，就是某个具体的经营者集中，是否会潜在影响欧共体单一市场内其他经营者的竞争；或是否对中间或终端消费者利益造成损害，或对技术和经济发展产生阻碍等。2012年的《欧盟运行条约》第101条和第102条同样要求在欧盟境内的所有影响成员国之间贸易的协议，都不得阻止、限制或扭曲在国内市场的竞争。理论上，欧盟可以利用《欧盟合并条例》和《欧盟运行条约》作为对投资补贴行为的规制。因为投资补贴行为依旧是对欧盟单一市场中经营者公平竞争的一种负面影响。但是，一方面，《欧盟运行条约》第101条和第102条只是从原则上对影响单一市场竞争的合并行为进行规制，另一方面，只有“集中行为”产生负面影响，《欧盟合并条例》才可适用于合并行为。但由于“集中”行为的概念和其负面影响评价的抽象性，单凭投资补贴行为，欧盟或成员国的执法机构将难以判断是否介入企业的合并行为。这对欧盟委员会及其成员国政府造成相当程度的困扰。基于此种背景和因素，欧委会认为专门针对投资行为的补贴需要特别规范，只要该行为符合相应的构成要件并且不存在例外因素，就可以对具有补贴的投资行为进行相应的制裁，以此弥补欧盟竞争法中无法针对该行为进行规制或无法有效及时制止该行为的弊端。

3.现行反补贴规则的滞后性

《欧盟运行条约》第107条对国家援助有具体规定。该条规定，成员国授予或以任何形式通过国家资源给予的援助，只要在成员国相互进行贸易之间出现扭曲竞争或有扭曲竞争的危险，都应当认为该种支持特定企业或特定货物生产不与欧盟成员国市场兼容。同时该条还列举了一系列可以被认为与欧盟内部市场兼容的国家援助补贴。虽然欧洲委员会在2015年制定《<欧盟运作条约>第108条实施细则》以及2016年发布《关于<欧盟运行条约>第107条第（1）款所述国家援助概念的通告》等文件作为国家援助规则的补充，但是本质上，从《欧盟运行条约》第107条规定上看，对国家援助授予的主体具有一定限制，即必须是欧盟成员国。这就造成非欧盟成员国的国家援助，即使符合《欧盟运行条约》第107条的适用条件，也无法适用该条及其后续法案。因此，国家援助法也无法对外国投资补贴造成的竞争扭曲进行相应的救济。

与此类似，欧盟《反补贴条例》第1条虽然是针对非成员国补贴所进行的规制，但是规制范围仅就受到外国补贴而制造、出口或运输在欧盟市场中的货物。该条例适用范围没有涉及投资领域以及公共采购领域所给予的外国补贴。因此欧委会认为，无法利用《反补贴条例》对扭曲欧盟单一市场的外国补贴投资行为或公共采购行为进行有效规制。

4.欧盟公共采购法案的限制性

《欧盟公共采购法》规制的主要内容是，在欧盟境内，公共机构缔结的公共采购协议的程序以及该公共采购协议争端解决的方式。该法对于采购方（contractingparty）缔结公共采购协议的主体并没有国籍的要求，因此欧盟成员国境内的企业或非欧盟成员国境内的企业，在欧盟境内缔结公共采购协议都应当受到约束。采购方应当确保有效竞争的可能性，并且要求供应商(tender)能够提交有效核对其符合缔结合同的信息。所谓“有效竞争”概念，该法并未给出明确定义。而“有效竞争”本身概念模糊。从文义解释看，“有效竞争”应当是各个供应商就某个具体的公共采购合同，根据正常的市场规律进行出价，而没有产生非正常性价格等不具有效率的出价。如果某个供应商因某个公共采购合同而获得相应的补贴，因而获得了相较于其他供应商某些经济优势，从短期看，该经济优势可能符合该公共采购合同中供应方最具经济优势的要求，但从长期来看，由于补贴而非自由竞争获得的交易机会，最终会破坏该市场自由竞争的环境，导致该市场不具有有效的资源配置效率。虽然欧盟采购方能够依据“有效竞争”的概念来规制为特定公共采购合同而给予的补贴，从而拒绝接受该补贴的供应方提出的出价，但是，一方面，由于“有效竞争”概念的模糊性，欧盟相关执法机构执法尺度具有不确定性，另一方面，采购方在某些情况下会牺牲长期竞争，接收具有补贴企业的出价，以至于未来在该成员国甚至在欧盟市场内，该种产业会陷入非自由竞争或资源无法得到有效配置的后果。因此，《欧盟公共采购法》在适用上，无法达到有效规制具有补贴行为的公共采购供应商的出价行为。

欧盟于2012年提交《关于就第三国货物和服务进入欧盟政府采购内部市场以及欧盟货物和服务进入第三国公共采购市场谈判支持程序等问题制定规则的法规建议》的法案，但被搁置。之后于2016年重新启动该法案的立法程序，欧盟委员会在原有的草案上进行了相应的修改。该法案主要目的是欧盟公共采购市场的开放程度与其他第三国公共采购市场的开放程度达到互惠性。当欧委会认定第三国公共采购市场采取或维持歧视或限制欧盟企业进入该国公共采购市场的措施时，欧委会也可以采取适当措施，其中就包括限制该国货物或服务进入欧盟的公共采购市场。从理论上看，当第三国公共采购市场中的政府为公共采购合同给予当地企业一定的补贴，则会导致欧盟企业进入该国公共采购市场出现困难，因此欧盟也可以限制属于该国的货物或服务进入欧盟市场。但如果第三国对进入欧盟公共采购市场的企业给予补贴，然而第三国并未提供处于自身本国市场的企业补贴，因此该补贴行为没有构成欧盟企业进入补贴行为国公共采购市场限制或歧视，反而该补贴行为限制欧盟企业进入欧盟内部公共采购市场，影响欧盟公共采购市场的竞争。在现有的法案框架下，并未对此种行为进行相应规制。因此，欧盟执法机构也无法根据该法案，就该种情况作出相应的措施。

COVID-19引发贸易危机

2020年新冠疫情在全球爆发，不仅威胁各国人民生命健康安全，同时也对各国经济造成巨大影响，特别在进出口贸易方面，各国纷纷采取贸易限制措施，以避免境外疫情地区通过进出口货物导致疫情输入，对国际贸易产生了巨大的影响。根据世界贸易组织研究表明，新冠疫情将导致全球贸易下降9.2%，并且未来贸易是否能够恢复到疫情之前水平还未知。为应对新冠疫情对本国贸易造成的影响，特别是进出口导致贸易量的下降，各国不同程度上都采取一定的补贴措施来缓解疫情带来贸易危机，例如美国出台“CARES”法案，斥资230亿美元，约占美国全国生产总值（GDP）11%，援助由于COVID-19疫情影响而遭受经济危机的企业和个人；日本政府今年五月将占总GDP21.1%的财政收入，用于支持包括经济恢复等目标；同时欧盟自身也出台临时国家援助措施，以应对COVID-19对贸易造成冲击。

随着外国经济刺激措施增多，欧盟对外国补贴扭曲欧盟内部市场的忧虑日益增加。因此，欧盟一方面联合澳大利亚、加拿大、智利、日本、韩国、墨西哥、新西兰、挪威、新加坡和瑞士等国，在WTO体制内要求各成员方增强针对新冠疫情实施的经济政策透明度，特别是那些贸易政策委员会所监管的措施。具体而言，欧盟呼吁各国在使用补贴过程中需要遵守透明度、合理补贴等义务，避免产生不合理的补贴对他国市场造成不利影响，同时欧盟倡议各国保证补贴政策具有临时性，一旦危机解除，临时性补贴都应被取消。另一方面，欧盟出台《外国补贴白皮书》，以单边方式应对当前国际社会普遍流行的经济刺激政策对欧盟内部市场可能带来的扭曲竞争等不利影响。

三、当前欧盟单边补贴规则变更实践

欧盟寻求补贴规则改革由来已久，国际层面，从七份美日欧三方协定以及欧盟向WTO提交的议案来看，欧盟不仅从实体上要求扩大反补贴规则适用范围，而且在程序上针对透明度、审查机制等问题提出改革要求。同时，欧盟市场内部，也在积极推动补贴规则变革，如法国、德国和波兰三国联合提出“欧盟竞争政策现代化”方案，要求欧盟政府需要考量第三国补贴对收购的影响。在外部和内部积极推动下，欧盟最终于2020年6月发布《外国补贴白皮书》，同年10月发布《初始影响评估》报告。《外国补贴白皮书》核心内容主要包含三个模块，分别针对：一般补贴、直接用于促进投资的外国补贴以及与公共采购有关的外国补贴。

深化一般反补贴规则

就一般补贴而言，欧盟原有的反补贴规则大体是依照WTO体系下《补贴与反补贴协定》中的要求对补贴进行相应的规制。但是目前，欧盟反补贴规则已经趋向严格化，其中不仅增加了扭曲市场的补贴类型等新型实体规范，同时还包含补贴调查、监管机构、恢复措施等的新型程序性规范。例如，欧盟将反补贴规则的调查范围扩展至直接用于促进收购的补贴以及在公共采购领域的补贴。与此同时，欧盟执法机构将全面调查补贴行为对欧盟社会和市场的整体影响，以确定该项补贴是否需要继续调查。就调查程序而言，分为初步调查和深度调查。两者最大的区别在于举证责任，初步调查举证责任在监管机构，而深度调查的举证责任则在于相关利益方。在确认受到外国补贴的企业对欧盟市场存在不利影响后，监管机构可以采取恢复措施或者要求承诺等方式对外国补贴行为作出制裁。

制定与投资有关的反补贴规则

就投资领域的补贴而言，《外国补贴白皮书》将用于直接促进对欧盟企业收购的外国补贴纳入补贴认定。欧盟对此种外国补贴行为的规制同样分为实体和程序两个方面。实体层面，主要涉及收购的定义、外国补贴构成促进对欧盟企业收购补贴的要件等。程序层面，则主要包括事前通知义务、调查程序等内容。值得注意的是，《外国补贴白皮书》中区分了直接用于收购的补贴与事实上用于收购的补贴两种类型。前者被认为造成投资领域的不公平竞争，将产生扭曲欧盟市场的不利影响。后者则是在加强了收购方财政实力的基础上，可能产生扭曲欧盟市场的不利影响，因此需要更多细节来评估是否实际上或潜在地扭曲了欧盟市场的公平竞争。虽然上述两种类型的补贴基本上涵盖了所有用于促进在欧盟进行并购的外国补贴，但是，由于语言的抽象性，特别是对事实上用于收购的补贴，在审查其内容的标准上存在模糊性，导致审查机构可能存在滥用该项措施的风险。在程序方面，事前通知义务既强化了对补贴透明度的要求，也对在欧盟实行收购的外国企业增加了收购成本。因此，一旦该《外国补贴白皮书》落地，在欧盟实行收购的外国企业的收购效率将大大降低。而欧盟执法机构也可能依据该规定滥用执法权以阻碍其他国家的企业进入欧盟市场，从而保护欧盟产业。

制定与公共采购有关的反补贴规则

《外国补贴白皮书》增设在欧盟市场产生扭曲竞争的补贴行为实施反补贴措施。在公共采购领域，透明度要求较以往更为严格。例如，《外国补贴白皮书》要求供应方提交更为全面的信息资料，特别是披露供应方关于三年内收到相应财政补贴的情况，并且相关信息将会公开。而欧盟执法机构甚至在供应方没有提交以及提交错误信息时，可以决定处以巨额罚款，极端情况下还可能排除该企业于采购程序之外或终止正在履行的采购合同。一旦监管机构在审查中确认供应方一直在接受外国补贴，采购方可将该供应方排除在现有的政府采购程序之外。甚至在今后的采购程序，采购方也将排除该企业，最长期限为3年。虽然《外国补贴白皮书》给予了被认定受补贴企业提出异议的权利，但是无疑将阻碍外国企业进入欧盟公共采购市场。

四、未来欧盟双边贸易协定反补贴规则的变革进路

欧盟现阶段已经缔结超过100个双边贸易协定。欧盟将双边贸易协定作为推行自身贸易政策的工具，其中包括反补贴规则。而在这超过100个双边贸易协定中，欧盟并未一成不变的设计同样的文本，而是根据缔约方的经济、贸易、政治等情形，分等级地推行自身的贸易政策。一般而言，大体可以分为三种贸易伙伴，分别是欧盟潜在成员国、发达国家以及发展中国家。欧盟与潜在成员国之间反补贴规则最为严格，其次为发达国家，最后是发展中国家。值得注意的是，即使是欧盟与发展中国家缔结的FTA，反补贴规则依旧有超WTO的条款。所以，有学者认为欧盟在贸易协定中加入《国家援助法》等反补贴规则内容，表明欧盟通过双边贸易协定在推行自身的反补贴规则。因此，在欧盟本次制定的外国补贴规则以及初始影响报告的基础上，未来欧盟极有可能在双边贸易协定中推行自身的反补贴规则。下面本文将分别从欧盟与潜在成员国、发达国家以及发展中国家三个视角，讨论欧盟反补贴规则推行的内容、范围和程度。

欧盟针对其潜在成员国的反补贴规则

欧盟潜在成员国包括东欧和某些地中海国家。这些国家与欧盟现有成员国毗邻，受到欧洲经济、政治、文化等因素影响较深。欧盟为扩大在欧洲和世界的影响力，自1999年启动扩大成员国的计划，既与潜在成员国缔结具有法律拘束力的《稳定与互助协定》（以下简称SAA），同时每年发布潜在成员国的评估报告。该报告对潜在成员国加入欧盟具有指导和建议作用。在欧盟与各潜在成员国缔结的《稳定与互助协定》中，植入了大量欧盟规则。其中包括欧盟的反补贴规则。例如在欧盟与阿尔巴尼亚之间的《稳定与互助协定》中，欧盟纳入《欧盟运行条约》第107条中规制国家援助的规则，禁止任何扭曲或危及扭曲阿尔巴尼亚与欧盟之间贸易的国家援助。在程序方面，欧盟要求阿尔巴尼亚建立独立公共机构来审查该类国家援助行为，并且公共竞争的标准应当与欧盟标准相一致。同时，为提高补贴行为透明度，欧盟要求阿尔巴尼亚制定一份全面的援助清单，用以保证在该协定生效后，能够将清单中的援助行为与欧盟标准相符合。上述条款证明欧盟不仅是在扩大贸易自由，而且是促成潜在成员国的法律体系与欧盟法律体系相对接，保持与欧盟法律体系的一致性。

在每年发布的报告中，欧盟将评估潜在成员国现行法律体制与欧盟法律体制之间的差距，以及协定的履行程度。而在评估当中重要一项就是欧盟需要对与其缔结SAA的国家在国家援助法律机制方面是否符合《稳定与互助协定》的要求作出评估，同时对部分未能符合SAA和欧盟法律体系的规则提出建议，例如在2020年阿尔巴尼亚的评估报告中，欧盟认为，在设置独立审查国家援助机构方面，阿尔巴尼亚没有达到条约义务水平，因此建议阿尔巴尼亚需要加强审查国家援助机构的行政能力，并在确保监管机构的其独立性和提高执法能力。由于欧盟是与潜在成员国之间缔结协定，因此协定中的反补贴规则与欧盟自身反补贴规则相似程度最高，甚至以欧盟的标准或直接以欧盟本身的条约规则作为参照来要求缔约国遵循欧盟反补贴规则的要求。因此，在欧盟最新发布白皮书后，可以预见，无论是反补贴规则适用范围的扩大，还是透明度义务的提高，欧盟都将针对潜在成员国的反补贴规则作出适当调整，用以保持潜在成员国与欧盟法律体制一致性的特征。

欧盟针对发达国家的反补贴规则

欧盟与发达国家之间的反补贴规则近年一直保持在较高水平。欧盟与发达国家在重申遵行现行WTO反补贴规则的基础上，一直在对反补贴规则作出变革尝试，尤其是在扩大反补贴规则的适用范围、增强透明度义务以及将补贴纳入竞争政策的规制等方面，并且欧盟与部分发达国家之间已于上述内容达成相应的双边协定。而近期欧盟《外国补贴白皮书》形成针对外国补贴的框架，也正是在欧盟与其他发达国家之间缔结自由贸易协定（FTA）的基础上，进一步提升现有的反补贴规则的要求，该框架中的内容有望体现在未来欧盟与其他发达国家之间缔结的FTA中。

1.扩大反补贴规则的适用范围

欧盟与其他发达国家之间缔结的FTA，不仅涵盖WTO所有反补贴规则适用范围，同时也增加了针对渔业补贴，甚至将服务领域也纳入反补贴规范之中。例如在《欧盟-加拿大综合经济与贸易协定》（以下简称CETA）第7.4条，由于一方适用渔业补贴而造成另一方负面影响或可能造成负面影响，受不利影响的缔约方可以要求与提供补贴的一方进行协商，而提供补贴的一方应当尽量减少或消除该补贴对另一方所造成的负面影响。在《欧盟-韩国自由贸易协定》（以下简称欧盟-韩国FTA）以及《欧盟-新加坡自由贸易协定》（以下简称欧盟-新加坡FTA）当中，缔约方都承诺尽力对涉及服务领域的补贴进行规制，并且要求在多边规则的基础上加以推进，同时应一方要求交换有关信息。《欧盟-日本经济伙伴关系协定》（以下简称欧盟-日本FTA）虽然没有明确指明扩大反补贴规则的范围至服务领域，但是要求缔约双方在涉及服务领域的补贴需要通知另一方，并且穷尽式列举出需要通知的具体服务行业。扩大反补贴规则的适用范围，已经成为欧盟与发达国家之间缔结FTA的一种趋势，特别是在服务领域的反补贴规则已经开始形成。外国企业利用收购的方式进入欧盟市场，与服务领域商业存在的模式尤其接近。因此，欧盟《外国补贴白皮书》框架下的新型补贴类型，对未来欧盟与发达国家之间缔结的FTA当中的补贴与反补贴规则类型将会产生重要影响。

2.增强透明度义务

根据WTO最新补贴与反补贴会议，WTO秘书长提出各国补贴的通知率依然保持在低水平。根据数据显示，尽管已经超出一年时间，但还有83个成员国未完成2019年的通知义务。而有68个成员国未能完成2017年的通知义务，以及58个成员国未能完成2015年的通知义务。可以看出，补贴的透明度义务在WTO贸易体系下并未得到WTO成员国很好地遵守。因此，欧盟不仅在WTO会议上多次强调透明度义务的遵守，同时在与发达国家缔结双边协定中，透明度义务较之于多边贸易体系，履行更为严格。这主要体现在缔约国对补贴通知信息量的增加和更加具体的通知方式等。例如在欧盟-韩国FTA中，两国都要求确保补贴的透明度义务得以遵守，并且要求每年向另一缔约方报告自身补贴总额、类型以及部门补贴分布，同时在另一方要求下，补贴方还需要制定补贴计划表和特殊补贴个案信息。在通知方式上，缔约双方可以在每年12月31日之前，向另一方提供具体信息，或者在网站上公开发布相应信息。而在欧盟-新加坡FTA中，需要发布补贴报告的内容已经涵盖了服务领域。类似规定在欧盟-日本FTA、欧盟-新加坡FTA以及CETA当中都有体现。由此可见，欧盟《外国补贴白皮书》采取增加通知的信息总量以及提前通知等方式，增强外国补贴透明度义务。

3.利用竞争政策规制补贴

竞争政策与反补贴规则有着相似的目标，即消除和减少已经造成扭曲贸易或可能造成贸易扭曲的行为。在国家补贴中，受补贴的企业很有可能因为补贴而获得竞争优势，由此为自由市场带来不公平贸易竞争。因此，竞争政策也成为当前欧盟规制补贴的一种手段。而在大部分欧盟与发达国家缔结的FTA中，双方也承诺“适用竞争法或其他方式，尽力救济和消除由于补贴行为造成市场竞争扭曲的情形”。尽管该条款不具有强制约束力，但却表明，未来欧盟缔结的FTA中将要求国家补贴行为可以受到竞争法的规制，甚至在欧盟-韩国FTA中，补贴已经作为竞争政策下的一节予以规定。而在本次欧盟《外国补贴白皮书》中所涉及针对外国直接收购的补贴和公共采购领域的外国补贴，对其扭曲市场的行为与用竞争政策规制国家补贴的目标具有一致性。因此，未来欧盟很有可能在补贴规则中，在保护市场竞争利益的需求下，增设与竞争扭曲有关的反补贴规则。

欧盟针对发展中国家的反补贴规则

有学者认为，欧盟-韩国FTA是欧盟双边贸易协定中具有重要意义的贸易协定。因为它成为欧盟之后双边贸易协定的模板，由此开启对补贴更为严格的规制以及利用该贸易协定说服其他国家接受更为严格的补贴规则。与欧盟-韩国FTA和欧盟-新加坡FTA等类似，《欧盟与越南自由贸易协定》（欧盟-越南FTA）中，虽然越南是发展中国家，在具体补贴目标、透明度方面、补贴的争端解决方面设置了一定程度上的灵活度，但是在协定中依旧存在超WTO的反补贴规则，尤其是利用竞争政策规制国家补贴等条款。

1.规则设置具有灵活性

在灵活性的设置方面，欧盟分别从列举允许授予补贴的具体政策目标、透明度义务设置过渡期以及采取协商方式解决补贴行为的争端等给予发展中国家灵活度。例如在欧盟-越南FTA中，具体列举5类允许公共政策进行的补贴，无论这些补贴是否对竞争或贸易产生影响，缔约国都可以采取的补贴行为。而在透明度义务方面，首先通报的时间是每四年一次，与欧盟-韩国FTA等发达国家之间每一年通报的义务来看有所减少；其次欧盟-越南FTA中设置通报过渡期，如首次通报时间是FTA生效之后不超过四年；最后在通报内容也没有作出具体要求。在解决补贴引起的争端方面，采取协商的方式来解决，而不使用协议项下的争端解决机制来处理具有争议的补贴，因此更具有灵活性和调整性。与发达国家缔结的FTA不同，欧盟与发展中国家缔结的FTA会考量到发展中国家由于法治、社会和经济等差异，给予发展中国家一定的灵活度，但是有限的灵活度并不能代表欧盟未来与发展中国家缔结FTA时要求不补充超WTO的补贴规则，特别是利用竞争政策来规制国家补贴。

2.利用竞争政策规制国家补贴

和欧盟与发达国家之间缔结的FTA类似，欧盟与发展中国家缔结的FTA已经朝向超WTO规则的方向迈进。在反补贴规则方面，欧盟与发展中国家缔结的FTA已将反补贴纳入竞争政策中考量。例如在欧盟-越南FTA将补贴作为“竞争政策”当中的一节，同时要求国家补贴不得产生对竞争和贸易不利的影响。在欧盟-越南FTA中，虽然没有明确反补贴规则可以适用于投资领域，但是在未来可能制定投资收购领域具有约束力的反补贴规则。例如针对具有争议的补贴行为进行磋商时，补贴行为产生对投资以及贸易的不利影响应当尽最大努力予以消除或减少。该条暗地里为未来欧盟扩大反补贴规则的适用范围埋下伏笔。可见，欧盟将国家补贴纳入竞争政策，更为有效地规制国家补贴行为，不需要WTO类似的构成损害、损害与补贴行为有因果关系等要素，更为简便对补贴行为作出判定。

五、未来欧盟在多边反补贴规则的变革立场

虽然多哈回合谈判进展缓慢，但WTO各个成员方依旧在积极寻求反补贴规则达成新的共识。在年贸易委员会主席案文中，各成员方对渔业补贴和透明度义务表达出强烈兴趣，但是对水平补贴和反补贴措施各方还未就实质问题达成共识，需要继续进行谈判。与此同时，美日欧三方在第11届部长级会议上发表联合声明，宣称三方将加强和承诺确保全球贸易竞争公平，对扭曲市场的补贴和国有企业造成的不公平竞争行为表达了担忧。自2017年，美日欧三方共同发布的七份联合声明，无一例外地强调了现有多边反补贴规则无法对新型扭曲市场的补贴行为进行有效规制。在2020年1月发表的联合声明中，提出了现阶段WTO多边补贴规则出现的问题，同时提出了相应的方案，主要涉及提高透明度义务、将扭曲市场的补贴纳入损害的范围之内、扩大禁止性补贴的范围等方面。尤其在WTO中，由于中国《入世议定书》第15条所设定的“非市场经济国家”的设定到期，欧盟等发达国家对中国补贴行为表达担忧。为此，欧盟希望通过引进“市场扭曲”的概念来保护欧盟境内产业不受中国产品的冲击。欧盟在2017年12月公布的2017/2321号条例率先在反倾销调查过程中“引入市场扭曲”作为判断倾销的新方法。在2020年发布的《外国补贴白皮书》以及《初始影响报告》也是将“扭曲市场竞争”作为判断外国补贴产生对欧盟境内企业损害的重要因素之一。2021年欧盟最新发布《开放、可持续和坚定自信的贸易政策》中，欧盟将扩大反补贴规则的适用范围，例如在投资融资领域，并且将运用法律工具，解决外国补贴对欧盟内部市场造成的扭曲。可以预见，未来多边反补贴规则当中“市场扭曲”将作为判断补贴损害的重要因素。而美日欧在WTO之中发表的联合声明也为多边体制下补贴规则的改革提出了大体的框架路线图，但是否能为WTO各成员方接受仍将拭目以待。

根据欧盟在2018年向WTO提交的《WTO现代化法案》和美日欧三方共同发布的七份联合声明，共同表达了对补贴规则改革的意向。与此同时，欧盟内部也在不断强调希望对国际多边补贴规则予以改革。综合起来，欧盟在对当前多边补贴规则变革方案中，主要有以下三个主张：1.扩大禁止性补贴的范围；2.增强透明度义务；3.添加“扭曲市场竞争”作为认定损害的因素。

扩大禁止性补贴的范围

WTO体系下禁止性补贴范围主要是出口补贴以及进口替代补贴。在美日欧发布的第七份联合声明中，将禁止性补贴的范围扩大至金融领域，例如政府对企业的无限期担保；在无可行性重组计划下，向破产或陷入困境的企业提供补贴；为无法获得商业投资和长期融资的产能过剩企业提供补贴；直接免除债务等。一旦WTO各成员方接受联合声明中对扩大禁止性补贴规则的范围，那么其他WTO成员方将免除根据可诉性补贴所要求的举证损害以及损害与补贴行为之间具有因果关系，直接认定该项补贴行为违反《补贴与反补贴协定》。由于我国金融领域普遍具有国有属性，而重要的产业通常也是由国有企业所主导。因此，一旦WTO接受联合声明中扩大上述禁止性补贴行为，未来其他成员国可能将对我国某些重要产能部门采取新的反补贴调查。

增强国际反补贴规则的透明度义务

鉴于透明度义务在WTO中履行情况不佳，欧盟在多个场合发表报告、提案等要求各成员方履行WTO项下的补贴的透明度义务，同时要求增强履行透明度义务的强制性，对未能及时履行透明度义务的成员方给予相应惩罚。例如未能履行通报的补贴行为将会被推定为专向性补贴，甚至被推定为造成严重损害的补贴，但此种补贴是可被反驳的补贴。或者将其他成员国反通报的补贴作为禁止性补贴，除非补贴行为国能够在规定时间内提交相应的书面材料。补贴透明度义务的增强为各成员方履行《补贴与反补贴协定》提供了必要的基础，防止一成员进行隐蔽的补贴行为而导致另一成员方无法得到有效救济。但同时也为发展中国家增加了履行负担。为此，欧盟提议增加补贴通报激励机制，为发展中国家和最不发达国家提供必要的帮助，以使其履行补贴透明度义务，并将某些成员方的良好通报行为在会议、报告以及贸易政策委员会中展示和赞扬。这将促使各成员方履行透明度义务，加强补贴透明度和国际贸易的公平性。

添加“扭曲市场竞争”作为认定损害的因素

公平竞争是市场经济的本质特征。当前由于单边主义的盛行，非歧视原则在全球贸易中受到巨大挑战。又因为中国《入世议定书》第15条于2016年失效后，欧盟担心在缺少“非市场经济”要求下，未来中国进口产品对欧盟自身产业产生巨大较大损害，尤其忌惮国有企业因公优势下，造成对欧盟境内市场的冲击。因此，欧盟无论在《WTO现代化法案》还是在当前美日欧七份联合声明，一致表达出国有企业和国际补贴规则无法对现阶段因为政府补贴造成的扭曲市场行为采取有效救济手段。因此，将扭曲竞争行为，特别是涉及国有企业的政府补贴行为纳入《补贴与反补贴协定》范围之中，就成为欧盟当前对国际补贴规则变革的主要目标之一。欧盟认为，在现行《补贴与反补贴协定》第6.3条损害认定上，无法将补贴造成的扭曲市场因素纳入考量之中。因此，欧盟认为因新型补贴造成的市场扭曲的影响无法得到有效救济。而在《外国补贴白皮书》中，欧盟针对外国补贴始终强调外国补贴行为对欧盟市场造成扭曲竞争的不利损害应当得到规制。欧盟将国际反补贴规则对损害的认定因素增添了“扭曲市场”因素。这体现了欧盟竞争政策和贸易政策将趋于融合，相互吸收。

六、中国对欧盟反补贴规则变更的应对

随着欧盟《外国补贴白皮书》和《初始影响意见》的出台，欧盟加强与美日欧三方协定要求对补贴规则作出变革的声明内容，未来极有可能将自身变革后的补贴规则推向双边贸易协定和多边贸易协定。虽然在多哈回合后，各成员方对变革WTO《补贴与反补贴规则》已经很难达成一致性，但是可以利用“开放性诸边协定”与“封闭性诸边协定”先从诸边协定成员内部改革，之后推向外部各成员，从而实现反补贴规则在竞争领域的非歧视作用。因此，在欧盟不断强调国际贸易竞争公平的背景下，无论是双边还是多边规则，都有意图地将竞争规则带入贸易政策当中，扩大反补贴规则的适用范围，对未来WTO改革议题共识性方面具有重大影响和意义。因此，中国应当准备应对欧盟反补贴规则变更方案，一方面尽快适应国际社会对补贴规则日益严格的要求，另一方面结合自身国家利益，中国可参考欧盟反补贴规则变革实践，在与欧盟达成共识的议题上，于多边体制中提出联合议案，提高自身在国际规则制定中的话语权。

推动国际反补贴规则立法进程

多边体制下，反补贴规则的改革一直成为各成员方关心的焦点议题。早在多哈回合谈判，补贴改革目标就在于对《补贴与反补贴协定》予以澄清和提高其基础性概念、原则，并将发展中国家和最不发达国家的需要纳入考量范围之中。至今，主要谈判方中国、美国、欧盟、加拿大、巴西等已向WTO提交多份文件。欧美等发达国家提交文件当中，均要求ASCM中扩大反补贴规则的适用范围，将“间接性补贴”和“隐蔽性补贴”纳入规制范围之中。同时，为扩大影响力，美欧日三方自2017年共同发布七份联合声明，呼吁国际社会改革反补贴规则，并为变革提供规则框架。近年，中国在WTO等多边体制中，也针对反补贴规则提出了中方意见，但主要是从程序方面，如要求增强透明度和补贴行为程序正当等，保障规则适用的可预测性和明确性，至今还未涉及反补贴规则范围的扩大内容。因此，可尝试将自身国家利益与欧盟《外国补贴白皮书》以及《初始影响报告》等内容相结合，在多边框架下，与共识成员共同推动补贴规则实体内容改革的提案。例如1.如果投资或公共采购敏感领域是金融、国防、高新技术等涉及国家安全的产业，我国可以要求敏感领域接收外国补贴的企业不得进入该市场而本国受到补贴的企业可以进入该市场或接受报价，以保障国家安全和产业安全。2.设置透明度义务的过渡期条款，保障政府有充足时间去除不符合协定的补贴，履行透明度义务等。

增强国际反补贴规则的强制性

由于WTO上诉机制已经停摆，并且加入《多方临时上诉仲裁安排》（以下简称“MIPA”）成员方有限，在此背景下，一旦存在某非MIPA成员方不履行ASCM涉及反补贴的规则，同时坚持在WTO进行上诉，那么在WTO上诉机制未能恢复之前，此项争议将无法得到判决，从而难以得到有效救济。因此，可采取以下措施来解决国际补贴规则适用的强制性。1.倡议WTO成员方加入MIPA协定。即使上诉机制短时间内无法恢复，但是根据MIPA协定可以成立相应的临时上诉仲裁机构来作出具有法律拘束力的裁决，保障国际补贴规则适用的强制性。2.利用WTO补贴与反补贴措施委员会，督促各成员方履行透明度义务，并要求改革现行透明度义务，要求未履行透明度义务的成员方应当受到制裁，例如未履行通知义务的补贴行为被推定为专向性补贴等。3.在针对未参加MIPA协定的成员方，上诉机构又停摆，但败诉方依旧上诉情况下，国内可推动制定强制履行法，以制裁由于上诉机构停摆而无法在多边规则下制裁违反补贴规则的行为，使我国利益得以及时救济。

提升公共采购领域的开放度

根据中国政府采购法等相关法规，我国公共采购领域实行“国内产品”优先政策。在国际贸易中，公共采购领域往往遵行互惠原则，现阶段中国还未与欧盟缔结有关公共采购领域协定，这将导致中国企业进入欧盟公共采购领域市场可能遭受歧视性待遇。因此，提升国内公共采购市场的开放程度有助于消除欧盟对中国企业的市场准入壁垒。采取的措施有：1.在符合本国利益的出价下尽快加入WTO政府采购协定，帮助我国企业扩大海外公共采购市场；2.在提升双边协定模板框架，植入公共采购章节，以避免中国企业在他国公共采购市场遭受歧视性待遇；3.以负面清单方式开放中国公共采购领域，增强我国公共采购领域的开放程度，尽可能保证与他国同水平的开放程度；4.财政部门设置公平贸易审查机制，制裁扭曲公共采购市场的竞争行为，保障我国公共采购领域的自由竞争和市场化要求等。

结语

国际补贴规则改革在近年已开始加速，以美日欧为主导的发达国家开始着手制定具体的补贴规则，无论在双边贸易协定还是多边谈判议题中，扩大受规制的补贴行为范围已经成为趋势，尤其是针对扭曲市场的补贴行为，以及强调对补贴行为透明度义务的遵守。欧盟2020年6月出台的《外国补贴白皮书》以及欧盟已缔结或正在谈判的双边或区域协定中都在推动国际反补贴规则立法进程，我国应当预警美日欧等发达国家反补贴变革实践，并采取措施应对未来国际补贴与反补贴规则，避免损害我国国家利益。

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