翟姝影 杨鑫｜我国海域使用督察制度研究

翟姝影

华东政法大学法律方法研究院博士生

杨鑫

大连海洋大学海洋土木与工程学院辅导员

要目

一、我国海域使用督察制度的基础理论二、各省海域使用督察制度的实施情况三、我国海域使用督察制度存在的问题四、我国海域使用督察制度的完善建议
结语

随着经济的发展，海洋资源的过度开发破坏了海洋生态环境，海洋行政主管部门的责任也不断加大。以海洋督察方案为契机，分析海域使用制度的实施情况，发现存在法律依据缺失、主体不明、执法不力以及程序不完善等缺陷，提出我国海域使用督察制度的完善建议。海域所属机构或委托的单位实施行政行为、依法履行职责的过程的监督和检查。当发现履职过程中存在违法违纪行为时，海洋督察部门应当及时纠正，依照法定程序予以处罚。为了解决海洋行政执法过程中存在的未审先批、监管不力、执法依据不明等现象，亟须完善法律依据、明确海域使用督查主体、规范海域使用执法、完善海域使用督察具体程序，推动海洋督察制度的具体实施。

2011年原国家海洋局建立实施海洋督察制度。2017年1月22日，原国家海洋局发布国务院批准的《海洋督察方案》，是我国海洋督察制度发展的重大举措。国务院授权原国家海洋局组建海洋督察队伍，开展海洋督察工作，对沿海省（自治区、直辖市）政府及其海洋主管部门和海洋执法机构进行监督检查，及时发现和纠正行政管理及执法工作中的违法违规问题。海域使用督察是海洋督察的一项重要领域（内容）。对围填海管理与执法的督察一直是我国海洋督察的重点工作之一。

目前国外关于海洋督察制度的研究甚少，我国国内海域使用督察制度的理论研究也几乎处于空白状态。随着我国经济社会的迅速发展，围填海活动增多，海洋资源环境问题日益增多，海域使用执法方面存在执法机构执法不严、违法审批严重等问题。因此，在国家海洋局海洋督察制度实施和《海洋督察方案》出台的背景下，对海域使用督察制度进行研究能够为我国海域使用执法以及海洋资源环境法律、政策的实施提供技术指导，也为各省海洋督察工作的推进与发展提供参考与支撑。

一、我国海域使用督察制度的基础理论

海洋督察的概念、范围及对象

海洋督察是指海洋行政管理部门在实施行政管理的过程中，由专门的监察部门对其进行的检查监督。国务院授权国家海洋局组建海洋督察队伍，开展海洋督察工作，对沿海省（自治区、直辖市）政府及其海洋主管部门和海洋执法机构进行监督检查，及时发现和纠正行政管理及执法工作中的违法违规问题。依据2011年7月国家海洋局发布的《国家海洋局关于实施海洋督察制度的若干意见》，海洋督察是海洋行政管理部门履行监督职能的方式，具体指上级海洋行政主管部门对下级海洋行政管理部门及其工作人员、各级海洋行政主管部门对其所属机构或委托的单位实施行政行为、依法履行职责的过程的监督和检查。当发现履职过程中存在违法违纪行为时，海洋督察部门应当及时纠正，依照法定程序予以处罚。

海洋督察的范围涉及有关海洋事务的众多方面，包括海域使用管理、海洋环境保护、海岛保护开发等。海洋督察的内容具体包括法律法规等法律文件的执行情况；海洋计划、规划、围填海指标等的执行、落实情况；对行政许可、行政处罚、行政征收等具体行政行为的实施进展进行监督；海洋相关事务的行政听证、行政复议、行政诉讼等的进行情况；海洋行政强制措施的执行情况；对执法人员执法工作过程的程序合法性审查等。我国《海洋督察方案》中规定了海洋督察重点督察地方人民政府对党中央、国务院海洋资源环境重大决策部署、有关法律法规和国家海洋资源环境计划、规划、重要政策措施的落实情况。第一，国家海洋资源环境有关决策部署贯彻落实情况；第二，国家海洋资源环境有关法律法规执行情况；第三，突出问题及处理情况。

《监督检查规定》规定海洋监督检查采取例行督察、专项督察、审核督察的方式。依据2011年7月国家海洋局出台的《海洋督察工作管理规定》，海洋督察主要采用不定期与定期、专项与综合、独立与合作、明察与暗访相结合的形式进行职能的行使，在检查过程中，由被监督部门做汇报其执法工作以及对相关文件的说明、解释，海洋督察可以查阅、复制有关文件和资料，单独或者同时与海洋部门的管理人员进行谈话，或者展开监督会议，实地考察监督事项范围内的各项内容的执行现状。在督查过程中，海洋督察人员应当广泛听取公众的意见，鼓励公众对海洋行政部门的违法违纪行为进行举报，核实行政机关的违法违纪行为后，对其予以处罚。

海洋督察对象泛指一国整个海洋行政管理部门的单位及其工作人员，对全国各个海洋事务管理部门的工作进行监督和检查。在《海洋督察方案》中，国家海洋局被授权代表国务院对沿海省、自治区、直辖市人民政府及其海洋主管部门和海洋执法机构进行监督检查，可监督检查至设区的市级人民政府。

海域使用管理与执法基础理论

海域使用管理的全称为“海域使用权属管理”，是海洋综合管理的重要组成部分，它是一国依据国民经济和社会发展的需求，在现有海域资源依据海洋环境下，通过科学的调查、计算、研究、分析等方式对海域的使用、分配、治理和保护情况进行决定、控制和监督等工作的统称，从而达到科学、合理运用海域资源，达到可持续性发展的目的。我国海域使用管理法规定，我国海域由国家所有，禁止任何单位或个人转让海域，适用海域需依法取得海域使用权。确定了海域使用权属管理制度。海域使用管理执法属于行政执法的一种，专指在海域使用权属管理制度下，国家海洋行政部门依据法定程序和职权行使在海域使用管理过程中的行政管理权，具体可以包括对违法海域使用行为的查处、海域使用过程中的检查、海域使用行政决定和海域使用行政强制等方面。

海域使用管理督察制度基础理论

海域使用管理督察是海洋督察中的一种，是指一种专门针对海域使用权属管理，依据法定程序和职权行使监督监督、检查职责的行政部门。海域使用督察的内容主要是对海洋行政管理部门的海域环境保护措施的实行情况、海域使用审批项目是否符合我国法律的规定、海域审批流程是否齐全、审批所需材料是否齐全、行政相关人的补偿措施是否落实等内容。海洋行政管理部门行使行政权，海域使用督察制度是针对海域使用权属管理这种行政行为实施的对海洋行政管理部门的监督，是一种行政机关内部的制约制度。

二、各省海域使用督察制度的实施情况

沿海各省市海洋行政管理部门积极配合国家海域使用督察的工作，同时自身的海洋督察制度也在不断完善。部分地方海洋行政管理部门、海区分局的海域使用督察作出了区域性性的先行试点工作，积累了海洋督察的经验。

山东首先开展海域使用督察专项工作

自2011年国家海洋督察制度正式施行以来，山东省海洋与渔业厅于2011年末出台了《关于开展全省海域使用管理专项督察工作的通知》和《全省海域使用管理专项督察工作方案》，成为全国率先展开海域使用督察专项工作的省份。在海域使用督察工作中，确立了以服务海洋与渔业发展为中心，坚持“到位不越位，监督不包办”的原则，全面推进海域使用管理制度的建设，培养具备较高执法水平的监督执法队伍。此次工作开展中，山东省海洋与渔业厅对沿海7市及其县（市、区）进行专项督察，对审批项目、材料以及流程等方面的工作进行了全面的监督与检查。此举措给其他各省提供了好的借鉴，也为山东省海域使用督察制度的建设奠定了坚实的基础。

广东重视海域使用管理监管工作

广东省积极配合国家海洋局开展的一系列下沉督察，全省各级政府、主管部门为督察工作做了大量的前期准备工作，进行资料收集、数据统计，按照督察工作要求，提交各项资料。同时，广东省人民政府办公厅于2017年10月发布《关于推动我省海域和无居民海岛使用“放管服”改革工作的意见》，强调狠抓改革与监管落实。规定海洋行政管理部门对海域使用“放管服”改革工作不落实或落实不力的，省海洋行政主管部门应进行督促限期整改或约谈。严重者予以批评甚至追究刑事责任。

江苏成立专门海洋督察小组

2017年8月，国家海洋督察组第三组正式进驻江苏，海洋督察工作全面启动。在江苏省海洋与渔业局的统一领导下，各涉海直属单位积极响并配合海洋督察工作。中国海监江苏省总队建立了及时响应制度，24小时安排专人值班，以保持通信畅通，并且积极向国家海洋局移交执法卷宗，接受监督。中国海监江苏省总队成立了专门工作小组，明确了职责和分工，全面调查围填海执法检查和案件查处工作情况，按积极配合督查组的工作。此外，江苏省沿海各县也积极配合海洋督察整改工作，不断提高海洋行政管理素质。

辽宁制定多项海域使用督察规划和政策

2017年9月6日，国家海洋督察组（第一组）在大连市展开督察工作。市委、市政府对海域资源使用、海洋开发管理和海洋环境保护高度重视，积极配合督察工作，结合辽宁沿海经济开发需要，制定多项海域使用督察规划和政策，认真开展自我检查工作，落实责任制度、提高整改效率、丰富监督管理措施、全面系统、实事求是地向督查组反馈工作情况，充分认识自己的不足，以国家海洋督察为契机，加大力度整改海洋环境保护问题，推动大连海洋经济的发展，全面加快生态文明建设。2018年1月大连市制定了《大连市国家海洋督察反馈问题整改方案》，要求各级领导小组加强组织领导，整改违法填海等事件，对国家海洋督察反馈的问题认真落实，立即整改，加强责任落实，督促问题整改，充分展现了大连市委、市政府对海域使用督察制度的重视与配合。

三、我国海域使用督察制度存在的问题

《海洋督察方案》的出台，有助于完善国家海洋管理政府内部监督机制，形成完备的海洋法律体系，赋予我国海洋督察管理工作一个具体明确的工作筹划，提高海洋督察工作效率，保证海洋行政管理部门依法行政，从而完善海洋管理和执法体系，推动我国海洋强国战略目标的实现；有助于实现海洋资源可持续利用、建设海洋生态文明建设。贯彻落实党的十八大“五位一体”总体布局中对生态文明建设的要求，解决海洋环境面临的严峻问题，保护海洋资源。《海洋督察方案》是落实海洋资源保护主体责任的重要途径，是保障地方政府合理配置海域使用资源的有利抓手。《海洋督察方案》出台以来，我国海域使用督察制度取得了有效的进展，但在实践中仍然存在立法、执法以及制度实施等方面的问题。

法律依据缺失

第一，海域使用管理法中的规定过于笼统。目前，我国海域使用督察的执法依据散落于各部门法以及国务院及各部门发布的行政法规和部门规章中，主要有海域使用管理法、海洋环境保护法、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《关于加强海域使用金征收管理的通知》以及一些相应的配套措施。这些法律文件中只有海域使用管理法中明确了海域使用督察制度，该法中仅仅规定了海域使用证审批的监督、检查，缺乏对海域使用督察的职责权限、职责范围以及分工进行具体、明确的细化，而其他法律文件大多为原则性、笼统性的规定，无法为各省海域督察执法提供明确的法律依据。

第二，执法依据层级较低，约束力弱。《规范性文件制定程序管理规定》《行政处罚专用章管理办法》《关于实施海洋督察制度的若干意见》《海洋督察工作管理规定》《海洋督察员管理办法》《海洋督察工作规范》《海洋督察方案》等规定，属于国家海洋局的规范性文件，层级较低，对其他海域使用管理部门无较强的约束力和强制力，很难使涉及海域使用的各个部门相互协调合作完成相应的督察工作，海域使用督察的监管地位相对就显得不够重要，严重削弱了督察的威慑力。

海域使用督察主体不明

目前，从中央到地方，大多是依据海洋资源的性质按行业部门分工管理，表现为海洋、海事、边防、渔政等几个部门分散型管理体制。各级海洋渔业部门负责管理海洋资源与渔业活动；国土资源部负责海洋矿产资源勘探与开发管理；交通部负责海洋运输于港口管理，2013年成立的国家海洋局在实际上没有对海洋管理工作进行统一管理。现在国家海洋局解散，更暴露出海洋管理体制的分散性。目前，中国的海域使用督察主体为各级海洋行政洋管理部门，还没有形成独立的海域使用督察主体，海域使用督察主体往往与海域使用执法主体混为一体，没有独立的法律地位，海域使用督察在工作条件和经费方面都要受制于海洋行政主管部门，而海洋行政主管部门中，大量人员属于执法人员，海洋督察主体不能拥有一个独立的、明确的职能划分。由于督察是对行政机关的内部监督，因此主体不明，必然会影响海域使用督察依法行使行政职能。

海域使用执法监管不力

根据近年来国家海洋督察组对各省开展海域使用督察工作的反馈情况，各沿海省份海域使用执法主体存在审批不规范、围填海未批先填、海洋执法监管不力、污染防治工作不到位等现象。一些依法应当报送到国务院审批的项目，被拆分报到省政府审批；填海项目被违法改变土地用途，工业用海改变为商住用地、旅游基础设施用地被改为城镇住宅用地、港口用海被改为城镇住宅用地等；不按海域使用管理规定办理用海审批手续、未取得海域、环评等手续建设建筑物；海洋行政执法部门对违法用海的行为进行处罚后，罚款的收缴落实不到位；入海排污口存在违规审批现象，长期监管不到位。上述海域使用执法中存在的问题，无疑加大了海域使用督察的工作难度。

缺乏海域使用督察具体程序

目前，我国海域使用督察的相关立法中，大多为实体性法律规定，很少涉及海域使用具体工作程序方面的立法，形成了实体法规定过于笼统、具体落实不到位的局面。具体来讲，第一，督察发现机制不健全。目前，我国公民可以通过举报电话、信访等方式发现违法海域管理情况，但公民往往会在涉及自身利益的时候进行举报、信访。同时，由于行政机关和公民法律地位的不平等性，以及公民对法律知识了解不够深入和制度化的影响，公民尽管面对着违法行政行为，也无力举报、信访；第二，内部信息通报制度不完备。海洋督察部门与地方政府以及其他涉海部门之间尚未形成完备的信息通报制度，当违法海域管理现象发生时，不能及时获知违法现象。第三，违法纠正机制不完善，发生海域使用管理违法现象时，海洋督察对行政机关的处理结果通常为建议、责令自行改正的形式，尽管海洋行政主管部门对违法行政部门进行整改，但海域使用权审核、海域使用金收缴审批权由人民政府行使，通常海洋督察部门对政府缺乏制约权力，达不到整治效果，缺乏有效的具体管理程序。同时海洋督察技术条件较低，难以及时发现违法管理现象。

四、我国海域使用督察制度的完善建议

构建海域使用督察制度的法律依据

为了全面推进海域使用督察工作，立法是龙头环节，海域督察使用方面法律法规的立、改、废、释工作要全面落实到位，及时消除违法违规现象存在的制度性、根源性问题，不断更新以满足现实需要。一方面，完善海域使用管理法。全面推进海域使用督察工作是我国目前海洋建设中的重大任务，这一系统性工程需要各方面的建设。建议我国完善海域使用管理法，以现存的行政规章、部门规章以及其他规范性文件为参考，在海域使用管理法中加大对“督察”一章的规定，明确海域使用督察的执法范围和权限、海域使用审批规则、流程、海域使用金缴纳管理和围填海管理等内容，使得海域使用督察执法工作具备高位阶的法律保障。另一方面，出台、完善其他规范性文件。为了进一步加强海域使用督察制度的实施，建议完善《海洋督察方案》，把“提高依法行政水平”列为海洋督察工作中的重要目标；进一步明确海洋督察的内容，细化海域使用管理督察的内容，明确海洋督察机关的职权、责任、权利和义务。同时可以出台《海域使用督察方案》，对海域使用督察工作的具体实施进行规定，严格规定上级海洋行政管理部门对下级海洋行政管理部门、各海洋行政管理部门对其所属机构进行监督、检查的情况，具体工作落实到各级海域使用督察员，对各类违法法定职权的督察员进行处分。

明确、协调海域使用督查主体

为了保障海域督察管理工作顺利进行，我国应当尽快明切海域使用督察主体。按照《海洋督察方案》的部署要求，可以成立全国海洋督察委员会和办公室，统一规范全国海洋督察工作。明确海域使用督察的独立地位，缓解其受制于海洋主管部门和地方政府的局面，将海域使用督察与海域使用执法主体明确区分开，建立一个统一的督察体制，将海洋监督归于一个部门。具体构建上，在国家海洋委员会下设海洋督察办公室，海洋督察办公室主任有国家海洋委员会主任兼任，由分管海洋督察工作的局长担任副主任若干名，委员由其他涉海业务司司长等担任，共同组成海洋督察办公室，将海洋行政执法与督察区分开，防止出现自己执法、自己监督的现象，拟定督察计划，组织督察具体工作的实施；向各个海洋分局派驻海洋督察中心，形成既落实地方督察方案又与国家海洋督察相统一协调的工作体制；各级海洋主管部门也应当成立海洋督察处（科、室），形成内部单独的海洋督察机构，开展具体地方海洋督察工作。这样有利于海洋督察事务的宏观调控，做到真正意义上对海洋行政机关的监督与管理，也可以解决以往主体不明，职权混乱的问题，从而督促海洋行政机关依法行政。

规范海域使用执法

我国各省海域使用督察应当落实国家海洋督察的政策、方针，督促海洋行政机关在执法过程中实施最严格的海域使用管控制度，加强围填海管理，规范海域使用审批制度，加强海洋资源环境保护，依法行使行政职权，加强对收缴罚款的执行力度。第一，定期对海洋行政部门进行专业知识培训。面对日益变化复杂的海域使用管理纠纷，我国应当定期对海洋行政管理部门进行培训，增强他们对执法内容、程序的理解，让他们既基本深厚的理论知识又具备熟练的执法技能，保障合法、合理行政；第二，建立完善的海域使用执法监督和管理制度，对其执法过程中是否依照法律规定进行检查，防止未审先批、围填海管理不力、罚款收缴难等现象；第三，强化合法性审查制度，各省对本政府出台的海域使用督察管理相关文件的合法性进行审查，及时发现不合理的规定，在国家法律允许的范围内，对具体事项进行规定。

完善海域使用督察具体程序

程序是海域使用督察制度得以顺利实施、防止督查权利滥用的重要保障，全面落实我国海域使用督察制度，应当完善具体程序。利用现代科技信息技术，改进海域使用督察的工作方式，明确海域使用督察的内容，进一步拓展工作业务，制定具体督察程序。第一，建立公众参与制度。国家海洋行政管理部门设置网上举报专栏，鼓励社会公民以举报的方式进行监督，提供海域使用违法管理现象的信息，对举报者进行奖励。在督察过程中采取听证程序，鼓励公民参与听证。公众的参与可以使得督察工作得到更好的督促效果。第二，实行海域使用督察结果公开原则。海域使用督察对行政机关进行监督，发现违法行为后对其进行惩处，处理结果难免涉及行政相对人的切身利益，因此应当将结果公开，保障公众的知情权。第三，建立公益诉讼制度。海域使用督察权利的行使，不必然意味着公民的海域使用权益会得到保护，某一行政行为被确认违法，某种行政审批权被撤销后，很可能意味着公民丧失了海域使用权。这种情况需要设立公益诉讼制度，允许权益受损的公民、法人或者其他组织作为原告提起公益诉讼，举证责任上适当降低原告的证明责任标准，加强对处于弱势地位的原告的保护。

结语

党的十八大以来，国家明确实施海洋督察制度，推进法治政府建设、保护海洋环境资源，推动生态文明建设。作为海洋大国，我国享有丰富的海洋资源，随着我国经济的不断发展，海洋资源以及海洋环境保护受到严重威胁。海洋督察是海洋生态文明制度“四梁八柱”的重要组成部分，有助于国家海域使用管理制度与行政监察、行政督察制度的完善与发展。

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