罗培新｜世界银行新旧营商环境评估规则及方法的比较——兼论优化营商环境的道与术
罗培新
华东政法大学教授
要目
一、对标世行标准，优化营商环境，是我国扩大“制度型开放”的重要体现二、世行营商环境评估规则与评估方法的变化三、世行营商环境新评估规则（BEE）逐项指标解析四、优化营商环境的道与术
世界银行推出了新的营商环境评估BEE体系，从监管框架完备性、公共服务可及性、企业办事便利性三个维度进行评估，贯穿着环境可持续、推广数字技术运用及性别平等的理念。与原DB体系相比，BEE删除了“环节”评估，在项目名称、指标内容、评估范围、评估维度、数据采集、注重规则的实施等方面，存在较大变化。世界银行将营商环境定义为企业无法控制的一系列条件，这些条件对企业整个生命周期中的行为有着重大影响。优化营商环境的要义在于，正确处理公共部门与市场主体之间的关系，以降低制度性交易成本为依归。根据党的二十大报告的要求，汲取中华优秀传统文化“不折腾”的智慧，本着道在日常、道法自然、道术合一的理念，确立优化营商环境的规则价值体系，为企业营造厚重宁静、公平透明、可预期的法律政策环境。
世界银行于2022年12月发布了营商环境项目概念文件，并于2023年2月初发布了世界银行2023年度企业调查问卷。中国大陆地区将被纳入第二批次测评经济体，我国香港地区则作为第一批次经济体参评。预计中国测评周期自2023年6月至2025年4月，总历时23个月。
笔者学习了世行新的营商环境指标体系和企业调查问卷，结合以往参与世行营商环境评估磋商及当下法治工作的体会，对该营商环境评估规则与方法进行分析阐述。
一、对标世行标准，优化营商环境，是我国扩大“制度型开放”的重要体现
党的二十大报告指出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。2023年开春之时，全国多地召开高质量发展大会，发展经济成为主线，优化营商环境成为焦点议题。一些地方提出，要把世界银行新指标体系作为优化营商环境的重要参照系，在全面分析研判的基础上充分吸收借鉴。笔者认为，这是一种务实且智慧的做法，其既表明了我国制度型开放的决心，又保证了我国的经济改革拥有一套科学的标尺。
世行评估面向全球190个经济体进行，有一套可量化、可比较、可竞争、可改革的指标体系。从2002年开始，指标体系不断优化迭代，备受全球关注。《世行营商环境评估报告》披露后，短短一周之内就获得了7000多家媒体的引用，以及同期将近40,000次的下载，几乎成为唯一被广泛认可的营商环境评价指标。我国大陆地区曾经有些专家将世行评估视为洪水猛兽，认为是西方的意识形态渗透。这完全是自信不足、学习不够的体现，也与党中央的要求相悖。世行营商环境评估体系是一套相对科学的标准，是成员国与世界各地专家集体智慧的结晶，并非、也不可能是某一国操纵的结果，我们要对此保持理性开放的态度。
以世界银行最新的指标体系调整为例，大致历经了以下过程：其一，中止DB（即原来的Doing Business）体系。2021年9月16日，世行决定中止全球营商环境（DB）评估与数据发布。其二，编写概念书。2021年10月至2022年2月，世行团队与各地专家密切磋商，编写概念书。其三，密集征求意见。2022年2月8日至3月15日，向所有世行成员国、相关智库、民间社会组织、私营部门组织、学术专家广泛征求意见，收到了410个反馈方的2000多条反馈意见。其四，内部讨论。2022年4月27日，世行运营事务副总裁审查后，举行讨论。其五，密集磋商。2022年7月至9月，通过研讨会、双边会谈、书面回复与世行执行董事们密集磋商。其六，最终发布。2022年12月，世行银行官网正式发布概念书。
只有了解世界，才能更好地了解自己。借鉴世行标准，推进我国经济领域的改革，是我国扩大制度型开放的重要体现。
二、世行营商环境评估规则与评估方法的变化
根据营商环境项目概念文件，新的世行营商环境评估体系（BEE），与原来的体系（DB）相比，有六大变化：
其一，项目名称。世行评估项目原来的项目名称为“DoingBusiness”，通常译为“营商环境”，新的项目名称为“Business Enabling Environment”，字面意思为“适宜经商的环境”，故有的文件将其译为“宜商环境”。笔者认为，鉴于“营商环境”在国内耳熟能详，且国务院发布的《优化营商环境条例》也采用了同样的表述，意旨大同小异，本着“若非必要，勿增实体”的原则，建议沿用“营商环境”的表述。
其二，指标内容。指标数量总体不变，但具体内容有调整。新的指标体系包括：市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施报装、雇佣劳工、获取金融服务、跨境贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争和办理破产10个指标。与原有体系相比，删除了保护中小投资者指标，增加了雇佣劳工和市场竞争两个指标；将办理建筑许可和登记财产两个指标合并为获得经营场所指标；将获得电力指标拓展为公共设施接入指标（用电、用水、网络，有的将其译为市政公用基础设施报装）。单从指标的变化而论，BEE比DB更为科学全面。
其三，评估范围。新增了市场准入限制、城市规划和土地管理、物业租赁、获得环境许可、市政公用设施共享、职工权益保护、用工灵活性、公共就业服务、绿色融资、边境碳调整、电子商务监管、海关合作、税收法规稳定性和透明度、商事纠纷多元解决、竞争法规质量、电子采购、中小微企业破产程序等评估内容。另外，BEE体系从衡量单个企业办事便利化角度，转为评估有利于私营企业整体发展的各类相关法律与政策。DB体系原有的指标通常预先假定某一类型化企业，再评估该企业从事某一行为（如获得建筑许可、办理破产）需要经历的流程、耗费的时间和产生的费用，而BEE体系除了评估办事便利度之外，还要考察诸如公平竞争环境、员工保护水平、环境可持续等非量化指标。例如，企业调查问卷有一道题：就企业的主要产品或服务市场而言，企业能否以比竞争对手价格更高的方式来提供产品或者服务？问卷提供了5个选项：是；否；价格受到管制；价格由总部制定；不知道（自发的）。此题意在考察竞争的自由度，以往的便利度指标无法覆盖。总之，新的评估规则更为系统、整体和全面，与此密切相关的是评估维度的变化。
其四，评估维度。世行DB的评估维度为监管框架及办事便利度，而BEE则评估监管框架的完备性、评估公共服务的可及性、企业办理便利度。绝大多数指标都包含数字技术运用、促进环境可持续、性别等三个维度。环境可持续维度着眼于更为长远的私营部门的发展，在9个指标中均有体现。例如，“获取经营场所”指标评估环境许可要求，“市政公共基础设施报装”指标则评估能源及水资源的利用效能标准，“获取金融服务”指标评估为可持续的活动获取金融服务的便利度等。性别维度评估的是营商环境中的男女平等，例如，评估是否存在基于性别的歧视，是否存在对女性开办企业的限制等。另外，每个指标的评估点都可能面临企业灵活度和社会效应的打分，最终形成总分。当然，有的评估点仅针对其中一项打分。例如，市政基础设施报装指标的“透明度评估”项，在企业灵活度与社会效益方面都打分，而同样是这项指标，在环境可持续方面，则只对社会效益打分，企业灵活度则不打分。
其五，数据采集。世行秉持“所测即所得”的方法论，数据采集方式在很大程度上决定了评估结果。与DB相比，BEE的数据采集方式更为丰富。DB主要通过问卷调查专业机构（律师事务所、会计师事务所、咨询机构等）来采集数据，BEE的数据采集方式则包括法律法规梳理、专业机构调查、企业感受度调查、政府数据核验等多种途径，同时更加注重政策的实际落地成效。
另外，BEE通过设置通用参数（如企业规模、行业、类型和所有权）来指导数据收集，以增强专家咨询的可比性和企业抽样调查的代表性，努力在各经济体数据的可比性和特定经济体的数据代表性之间取得平衡。DB采集的企业数据仅限于中小民营企业，而BEE则广泛采集企业数据，既包括中小企业，也包括大型企业；既包括民营企业，又包括国有企业，还包括外资企业。数据采集渠道的丰富性，为结果可比性的提升提供了条件。另外，数据采集方面的一个重大变化是DB采集企业办事的程序、时间与成本，而BEE则不再采集“程序”数据，即不再考量企业办事需要经历多少流程，而将其吸纳进时间与成本之中。
其六，注重规则的施行。BEE不仅收集纸面法律法规的信息，而且更加注重收集反映法律实际施行的信息。事实上，DB也强调法律规则的施行情况，即“所测即所得”。例如，为了降低“企业开办”的制度成本，上海市于2020年4月10日通过了《上海市优化营商环境条例》，规定电子印章与物理印章具有同等法律效力，以减少企业刻印公章环节，为每个企业节约数百元费用。在世行营商环境评估举行的“开办企业”指标磋商会上，世行专家问询上海的企业是否在使用电子印章，我们给予肯定的回答。该专家再问询使用电子印章的企业有否达到50%，我们的回答是：“法律颁行仅2月，企业熟悉和接受电子印章还需要一个过程，现在没有达到50%。”世行专家说：“根据世行评估方法论，必须确认企业已根据新的法律规定，落实了相关举措，才能被认可。”所幸的是，指标城市已经通过行政给付的方式，暂由财政承担了企业开办的刻章费用，这项费用不会被计入。但未来的方向是推动更多的企业使用电子印章。
值得关注的是，在世行评估的语境下，“规则”包含三层含义。
第一层含义：一切可反复适用、普遍适用的成文规则，都在其列。法律、行政法规和部门规章、地方性法规、政府规章、规范性文件、证券交易所的上市准则以及最高人民法院司法解释等，林林总总，只要适用于该特定事项，都属于“规则”的范围。换言之，有成文规则，则遵从规则。然而，这只是第一层含义。
第二层含义：在缺乏成文规则的情况下，市场的通常做法，或者称之为惯例，世行也认可。例如，在DB“财产登记”指标中，虽然没有任何规则要求查询财产权属必须委托律师进行，但世行专家通过问卷了解到，在类似的交易中，市场主体仍然会委托律师做调查，因而还会产生尽职调查费用。故而，世行将这笔费用计为“财产登记”指标项下的费用。
第三层含义：如果有成文规则，但在实践中企业没有遵守这套规则，而是有另外一套做法，则世行认定的是后者。更为具体地说，50%以上的受访人士认定的做法，就是世行认可的答案。世行BEE体系，极大地拓展了数据采集的范围，使得法律的实际施行显得愈发重要。
根据世行评估概念书，新的世行评估非常重视以下“四项平衡”：
另外，世行概念书还对DB与BEE指标作如下比较分析：
示例一：解决商业纠纷的指标体系对比
三、世行营商环境新评估规则（BEE）逐项指标解析
诚如前文所述，世行营商环境评估的新指标体系带来了不少变化。世行营商环境项目概念文件逐项阐释了各项指标的评估目的、评估要素及指标打分。接下来，本文以该概念文件为基础，结合笔者的理解，特别是突出应予特别关注的事项，对10项指标逐一分析。
市场准入。根据世行的价值观，企业的正式注册益处良多，包括获得正规的法律及金融服务，雇员享受社保待遇，创造了就业机会，促进了经济增长，扩大了税收基础，帮助政府实现其他经济社会政策目标。有证据表明，开办企业的高成本与低市场准入率及低就业息息相关，繁琐的企业开办要求与高度的腐败相关。在一篇相关的论文中，甚至以“收费站理论”直指管制之弊：行政许可与管制存在的一个重要原因，是授予官员收受贿赂的权力，以作为提供许可的回报。因而，世行认为，简化企业开办流程，并以数字化方式提供公共服务，可以减少与政府部门接触的合规成本，从而鼓励企业注册并促进私营部门发展。此外，政府还可依据企业注册的信息来统计经济数据并制定有关政策，使市场参与者得到所需的信息，评估投资或进入市场的风险和机会。
市场准入指标从市场准入的监管质量（监管框架维度）、数字公共服务和企业开办信息透明度（公共服务维度）以及市场准入的办事便利度（便利度维度）三个维度进行。与原来DB体系的“开办企业”指标相比，BEE指标存在以下明显的变化：其一，评估范围更为广泛。DB只是评估企业开办的便利度，而不考虑外资企业的准入限制，而BEE指标则将外资的市场准入纳入评价范围。也就是说，新的指标既要评估“准入”，又要评估“准营”，包括外资的准入限制。其二，原DB只考虑企业的灵活性，而BEE则综合考量企业的灵活性和社会效益。例如，BEE要求以有效方式披露受益所有权人（即股东）的信息，既直接保护企业家不与空壳企业交往，还有助于防止滥用企业之壳进行洗钱或开展其他危害社会的非法活动。简单说来，BEE的此项指标，不是一味地追求便利，而更加注重价值的整体性。这一指标的变化，带来了许多值得研究的问题。例如，市场监管部门对市场主体的设立与变更登记实行形式审查之后，如果发生错误登记，固然应当及时予以变更，但法院应当基于什么标准，认定这里是否存在行政行为的瑕疵？应当在判决主文中作出何种释明，以使市场监管部门免于责任之忧？笔者建议相关政府部门与司法机关就这个问题进行沟通，建立审慎包容的司法审查制度。
获取经营场所。BEE的此项指标，涵盖了原DB的“获得施工许可”和“登记财产”两个指标，并新增了不动产租赁、土地管理、城市规划、绿色建筑、环境许可等内容。世行的方法论认为，企业的经营场所非常重要。即使在数字时代，获得业务运营的物理空间也是许多企业取得成功的关键。选择适当的场所，不仅影响着企业获得客户、交通、劳动力和材料的机会，而且决定着它们必须遵守的税收、法规和环境等方面的承诺。与获取经营场所有关的监管框架和公共服务，同样十分重要。而土地管理的质量和透明度，对于消除信息不对称和提高市场效率也有重要作用。
基于以上方法论，BEE在“获取经营场所”领域使用了三套指标：不动产租赁、财产所有权和城市规划的监管质量（监管框架维度）；公共服务质量和信息透明度（公共服务维度）；以及在实践中获取经营场所的办事便利度（效率维度）。与DB相比，BEE有如下变化：其一，在监管框架方面，除了DB评估的建筑安全监管外，还将评估土地权属管理、对物业租赁和所有权的限制。例如，如果一个经济体根据企业规模、业务类型或区域划分对国内企业租赁不动产施加限制，就会降低企业的灵活性，从而面临不利的评估结果。其二，加大了公共服务质量和信息透明度的评估，包括不动产线上交易、建筑许可线上办理、建筑许可与环境许可办理协同性等。其三，在评估获取经营场所的便利度方面，除DB之前评估获得低风险项目、购买房产的时间和成本外，还将评估相关环境许可和中等环境风险建筑许可所需的时间和成本。特别值得注意的是，该指标的一个评估点“对财产租赁和所有权的限制”，将评估对国内外企业租赁和所有权的规则限制。过度限制或者缺乏保障措施，可能会阻碍新企业在经济体中开展业务，如以企业规模、业务类型、区域等进行的限制，以及对租赁或所有权的时长进行的限制。但并不明确的是，对出让土地或租赁物业有产业政策、资源约束（例如环保要求）、投资绩效上的限制，是否属于世行予以消极评价的限制？另外，值得关注的是，如果一个经济体在网上同时公布环境许可要求清单和相关费用表，将提高企业的灵活性和社会效益，从而获得有利评价。
市政公用基础设施报装。BEE的该项指标，涵盖了原DB“获得电力”指标、“办理施工许可”指标中有关供排水接入服务的内容，新增互联网连接、公用设施供应质量、可靠性和可持续性等评估内容。世行方法论认为，当用电、用水和互联网等市政公用事业服务不可靠、效率低下或成本高昂时，企业经营将面临巨大负担。世界银行企业调查结果显示，全球30%以上的企业将电力供应确定为经营活动的主要制约因素。电力供应的中断会损害生产力，影响企业收入和经济增长。同样，基础设施老化、水质差和供水不足，也会导致类似的结果。总体而言，发展中经济体的企业每年因断电断水造成的损失约为820亿美元。同样地，在当今的数字化世界，运用可负担的可靠的互联网同样至关重要，因为数字技术可以帮助企业提高生产力。然而，截至2020年，发展中经济体只有不到10%的人拥有固定宽带，而发达经济体超过30%。不可靠的网络和宽带连接的高成本，会阻碍企业在业务经营中应用和升级数字技术。
鉴此，BEE主要评估以下方面：其一，用电、用水和互联网监管质量（监管框架维度），评估导向是促进共享和安全可持续，包括共同的占掘路计划、运营商共享接入、独立监管机制、环境法规等。其二，公用事业服务的绩效和透明度（公共服务维度），包括市政基础设施供应质量、可靠性和可持续性，供应价格和接入的透明度，服务协同性等。其三，提供公用事业服务的办事便利度（办事便利度维度）。值得关注的是，该指标不仅关注企业的灵活性，还关注整体的社会效益。其中，“用水、用电及互联网服务的可靠性”这一评估点，将评估服务中断和服务故障（如中断的持续时间和频率），以及此类服务故障所造成的损失。如果一个经济体对公用事业供应实施财务威慑措施，将提高企业灵活性和社会效益。鉴此，上海市规定，供电企业应当在全市范围内合理布置抢修力量，对供电故障及时抢修。自接到报修之时起，到达现场抢修的时限，外环线内不超过60分钟，外环线外不超过90分钟。因天气、交通等特殊原因无法在规定时限内到达现场的，应当向报修人作出解释。此外，上海的6.0方案还要求建立健全服务中断或供给不足等补偿或财务惩罚机制。也就是说，以后供水、供电等服务中断，且超出期限仍没有完成抢修，还会面临罚款。根据世行的方法论，这些罚款必须取之于民，用之于民，即用于提升供水、供电的质效，才能够得分。在这个方面，一个值得研究的问题是，停电给水产养殖户等市场主体造成了损失，供电公司是否应当承担责任？如何承担责任？
雇佣劳工。这是BEE增设的一项指标。世行方法论认为，对于受雇于正规部门的员工而言，劳动法规可以保护他们的权利，减少失业风险，并带来公平和福利。对于受雇于非正规部门的工作人员而言，劳动法规会影响他们进入正规劳动力队伍的能力。如果劳动法规导致雇佣成本过于高昂，规则过于繁琐，企业可能会选择非正规雇佣，从而导致一些员工福利受损。非正规雇佣不仅缺乏医保和社会保险福利，也缺乏摆脱贫穷的可能性。
鉴于此种价值观，BEE注重员工保护、体面工作条件、劳动力市场的灵活性等，主要评估以下内容：一是评估雇佣劳动的监管质量（监管框架维度），衡量适应于企业的就业监管，包括员工保护、工作时间、裁员限制等。二是劳动力市场公共服务水平（公共服务维度），包括员工社会保障水平、公共就业服务平台、个人劳动争议解决等。三是评估雇佣劳动的便利度（办事便利度维度），衡量劳动监管和公共服务的执行效率。监管框架维度和公共服务维度下的大多数指标将评估企业的灵活性和社会福利，而劳工便利度维度下的指标将主要涉及企业的灵活性。值得关注的是，根据世行评估的概念文件，不同的指标指向的法益保护价值不同，而且往往存在此消彼长的关系。例如，在监管框架维度下，如果一个经济体禁止基于种族、肤色、宗教或政治立场的就业歧视（保护劳工权利的指标），将提高社会福利和企业的灵活性。而如果该经济体对工作时间进行了限制，阻碍了企业根据需求水平调整劳动力的能力（就业保护指标），企业的灵活性就会降低，但对社会福利的影响并不那么明显。对于我国而言，应予特别重视的是，该指标执行劳工权利和遵守国际劳工标准，将分析嵌入员工权利的监管框架的执行情况以及劳动纠纷解决机制和劳动监察机构的效率。数据将从专家和企业获得。例如，该指标将从各企业收集按最低工资雇佣的劳动力比例数据，比例越高则得分越低。企业还会被问及劳动监察人员是否访问或考察过工厂，这是否属于事先安排的。专家们将被问及可用于预防纠纷的资源以及解决劳动争议所需的时间等。显然，在我国当下就业承压的情况下，这项指标面临较大压力。
获取金融服务。BEE的该项指标，从DB的“获得信贷”指标扩展而来。世行方法论认为，没有适当的融资，即使是最出色的商业构想，都难以成为现实。获得融资仍然是世界各地企业面临的一个主要制约因素。研究还表明，发展中经济体的私营部门融资具有积极的宏观经济效应。此外，绿色融资有助于实现经济增长，为企业创造新的机会，并引导资本重新流向符合联合国可持续发展目标的经济部门。获得融资取决于几个因素，包括强有力的监管框架和信息服务的可获得性。此外，现代担保交易系统（动产通常被当成抵押品）向借款人提供了以负担得起的利率获得信贷的机会。为实现融资，贷款人要求充分获得借款人的信用信息，以克服信息不对称。以信用报告的形式分享这些信息，可以减少贷款人对借款人总债务风险敞口的不确定性，从而增加信贷的可获得性，并降低利率。
鉴此，BEE将评估以下内容：其一，商业贷款、担保交易、电子支付和绿色融资的监管质量（监管框架维度）；其二，信贷基础设施中信息的可获得性（公共服务维度）；其三，实际获取金融服务的便利度（办事便利度维度）。
与DB“获得信贷”指标相比，BEE“获取金融服务”将增加8个新指标。首先，在监管框架维度下，该专题将增加3个新指标：商业贷款的良好监管实践；电子支付的良好监管实践；绿色融资的良好监管实践。第二，公共服务维度将扩大到包括商业银行在审查企业贷款申请时使用信用报告和抵押品登记服务程度的数据。征信部门和注册管理机构以及抵押品注册管理机构的措施保持不变。第三，接受获取金融服务的便利度维度将增加5个新指标：获得贷款的便利度；登记担保权益的便利度；信用信息共享的及时性；进行和接收电子支付的便利度；绿色融资的可用性。这些指标将针对各种规模、类型和经营部门的国内企业进行评估。第四，原评估体系的“获得信贷”指标仅考虑了企业灵活性，但BEE的“获取金融服务”指标则注重企业灵活性和社会效益的平衡。
值得关注的是，BEE指标项下的“抵押登记机构的运作”，评估的是统一公开的数据库，它们支持着动产担保权的法律框架，有助于交易各方查询权利负担，又可根据登记时间确定优先权，从而使贷款人能够妥当地评估风险。该指标要求抵押登记机构正常运作，实现全国统一登记，并且存在按债务人姓名编制索引的电子数据库。评估还考察登记机构是否基于通知（登记机构仅对担保权益的存在予以备案，而不对交易进行法律审查）、是否引入功能主义的担保形态。我国民法典删除了动产抵押登记机构的规定，为建立全国统一的动产抵押登记平台预留了制度空间，同时引入了功能主义的担保制度安排，这些都是世行评估带来的制度变革。
国际贸易。BEE的该项指标，由DB的“跨境贸易”扩展而来。尽管当下逆全球化的声音甚嚣尘上，但世行方法论坚持认为，国际贸易可成为经济增长的关键驱动因素，对促进私营部门发展至关重要。国际贸易有利于发挥各经济体的比较优势，贸易开放可以进一步提升生产力，使企业摆脱国内市场的限制，创造规模经济。此外，国际贸易的流动使得国内企业能够通过在全球市场上的相互作用，进行知识和技术转让，推动国际贸易的成效进一步显现。
世行方法论还认为，一个良好的私营部门营商环境，必须有利于企业通过精简规则和改善公共服务来更积极地参与全球经济竞争。企业的竞争力取决于监管框架是否能够适应不断变化的环境，建立一个非歧视、透明、可预测和安全的环境非常重要。限制性贸易措施或可用于保护国内企业，但会造成市场扭曲、阻碍贸易、降低商品和服务贸易的出口竞争力。当然，与此同时，限制性贸易措施也可能是为了追求合法的公共政策目标，包括保护公众健康和环境等。
鉴此，BEE将评估以下方面：其一，国际贸易监管质量（监管框架维度）；其二，促进国际贸易的公共服务质量（公共服务维度）；其三，进口货物、出口货物和从事数字贸易的效率（效率维度）。BEE的国际贸易指标与原DB评估体系的“跨境贸易”指标相比，存在三个主要区别。首先，原评估体系指标仅侧重于遵循货物贸易的规定，BEE指标则扩大了评估范围，将服务贸易也包括在内，此外，还将评估数字技术运用、环境可持续、性别平等其他领域，反映BEE对数字应用、环境可持续性、性别议题的重视。第二，BEE的国际贸易指标不再采用标准化的假设案例，而将使用更广泛的参数来确保收集数据的可比性。在监管框架和公共服务维度，通过专家磋商来收集数据，在效率维度则通过有代表性的企业层面调查来收集数据。第三，DB指标仅考虑企业灵活性，而BEE指标则评估企业灵活性及社会效益。例如，在公共服务维度下，如果一个经济体开发了一个自动化综合风险管理系统，且该系统既能促进货物清关，也能通过允许边境监管机构关注高风险货物（风险管理指标）来加强公共卫生和安全，则将提高企业灵活性和社会效益。
税费缴纳。BEE的评估体系沿用了DB的“税费缴纳”指标，但评估内容有较大的变化。世行方法论认为，税收是一种强有力的政策工具，政府利用它来创造收入，为其业务提供资金，并提供公共产品和服务。一方面，税收为有形基础设施、人力资本、执法和其他公共服务提供资金，为私营部门的增长和发展创造有利条件；另一方面，过度征税则会扭曲市场、改变投资决定、助长逃税行为。另外，繁琐的规则、复杂的税务报告要求以及低效的税务程序，给企业带来了额外的合规成本。税收的复杂性，导致了超负荷、混乱、不确定性和纳税人的挫败感，助长了腐败、无意的违规或有意的逃税。相反，清晰、简单明了的税收政策减少了不确定性，支持了经济增长。减税是吸引外国投资者和阻止国内资本外逃最受欢迎的政策措施，但投资者不仅会从实际平均税率的角度来看待税收负担，还会从税收条例的复杂性和税收管理的效率来评估税收负担。
鉴此，BEE将评估以下内容：其一，税收法规的质量（监管框架维度），衡量税收政策法规的清晰度、稳定性、透明度等，这是新增加的评估内容。其二，税务管理方面提供的公共服务（公共服务维度），衡量税务电子系统、税务审计、税务争议解决、税务管理透明度四个方面的管理质量。除电子税务系统外，其他是新增加的评估内容。例如，要考察税务机关是否有简单、透明和独立的税务纠纷解决机制（即由独立于审计部门的指定审查人员进行审查）。其三，税收制度在实践中的便利度（办事便利度维度）。值得关注的是，BEE将使用实际平均税率和社保缴费率来评估三大税费的负担：企业所得税、社保缴款以及消费税。另外，原DB评估体系只关注企业的灵活性，而BEE新评估体系将探讨企业灵活性和社会效益等问题。例如，BEE将涉及环境税，关注利用财政工具阻止对环境有害的活动。
解决商业纠纷。BEE体系的该项指标，由DB体系的“执行合同”演变而来。世行方法论认为，运作良好的商业纠纷解决机制，对于健康的营商环境至关重要，而其中，效率和质量扮演着非常重要的作用。时间过长和昂贵的诉讼程序，将使纠纷解决机制失去吸引力。快捷的司法机制也与更高水平的国内和外国投资息息相关。另外，解决商业纠纷的质量也很重要。研究表明，在对法院系统信心不足的经济体中，企业不太愿意扩大投资。另外，运作良好的商业纠纷解决机制依赖于充分的公共服务，而其中，数字化是一个极为显著的方面。正如新冠肺炎疫情所表明的，数字化成为创建更好机制的一个基本特征。在适当情况下引入相关电子服务，有可能使纠纷解决过程更有效率、更加公平，从而使私营部门受益。
鉴此，BEE将评估以下方面：其一，解决商业纠纷的监管框架（监管框架维度）；其二，解决商业纠纷的公共服务（公共服务维度）；其三，在实践中解决商业纠纷的便利度（办事便利度维度）。与原DB体系“执行合同”指标相比，新评估体系将评估商业纠纷解决的整体效率和质量，而不再侧重个别中小企业或具体的案例研究。此外，新指标还将有关国际诉讼的内容纳入其中，同时不仅考察企业的灵活性，还考察诉讼期间所维护的社会效益。有些指标不仅与企业灵活性相关，而且事关社会福利，例如，审理与执行的具体时限。
促进市场竞争。该指标为BEE系统的新设指标。世行方法论认为，大量的经济证据表明，公平的市场竞争通过提高行业和企业创新水平、刺激经济增长，从而带来更好的产品、更多更好的工作以及更高的收入。拥有一个充满活力和竞争的市场，是实现一国更快增长的关键。竞争很少是完美的。企业行为或政府干预都会造成市场失灵。竞争政策是一套确保市场上的竞争不会以减少经济福利的方式受到限制的法律与政策，对于营商环境至关重要。
此外，BEE将评估以下方面：其一，促进市场竞争的法律法规的质量（法规框架维度）；其二，促进市场竞争的公共服务是否充分（公共服务维度）；其三，推行促进市场竞争的关键服务的便利度（办事便利度维度）。每一组指标将涵盖竞争政策、知识产权和创新政策的执行，以及侧重于提高私营部门竞争和创新能力的政策。
值得注意的是，监管框架、公共服务和便利度维度下的大多数指标，都将评估企业的灵活性和社会效益。例如，在监管框架维度下，如果一个经济体禁止反竞争的横向协议，将会提高社会效益和企业的灵活性。在公共服务维度下，如果一个经济体采用允许投标人以电子方式提交投标书的电子采购系统，也会降低企业的交易成本，并且能够强化竞争，从而提高企业的灵活性和社会效益。在效率维度下，按时向政府承包商付款和支付逾期罚款的评估，不仅能够提高企业的灵活性，还能提高社会福利，因为它有助于促进更多的企业进入一国市场。
企业破产。DB体系也有该项指标，BEE予以保持。世行方法论认为，有效的破产框架可确保不可存续的企业迅速清算，可存续的企业以可持续的方式进行有效重组。研究表明，有效的破产制度在促进新企业的创立、扩大私营部门规模和鼓励更大的创业活动方面发挥着作用。
鉴此，BEE将评估以下方面：其一，破产程序法规的质量（监管框架维度）；其二，破产程序的制度和基础设施的质量（公共服务维度）；其三，破产司法程序的效率（办事便利度维度）。BEE体系比DB体系的评估范围更广。BEE评估破产前程序、跨境破产、小微企业的专门程序、破产管理人的专业知识以及破产程序的制度基础设施等若干新的方面。这些指标将侧重于清算和重整程序。与DB体系采用案例研究不同的是，BEE评估将使用具体参数来进行比较。BEE体系还涉及破产中的环境义务、破产程序中的良好环境监管做法。
值得关注的是，DB体系的该项指标只涉及企业的灵活性，而BEE体系的该项指标同时考虑了企业的灵活性和破产期间的社会效益。这在确保程序透明度、公平性和法律确定性的同时，尊重破产的关键目标，即鼓励更多的创业活动和促进经济稳定和增长。另外，此项指标除了考虑债务人企业及债权人之外，还要考虑与破产有关的社会因素，如环境和劳工债权的处理、破产法院的自动化以及破产程序中数字化工具的使用。在公共服务维度下，法院自动化指标将评估破产程序是否存在关于破产程序的电子化案件管理，以及它是否成功地减少对司法部门的压力，提高透明度并减少管理成本。
另外，根据2023年3月1日世行营商环境评估指标沟通会上世行专家的意见，世行有可能于2023年4月发布更为详细的指标体系说明，届时再跟进研究。
四、优化营商环境的道与术
毫无疑问，世行营商环境的评估体系与评估方法，是优化营商环境之“术”，当然值得我国充分吸收借鉴。但与此同时，更加重要的是，我们要清楚地知道当下我国营商环境面临的真正问题，从而切中肯綮地提供解决方案。在笔者看来，优化营商环境，道在日常，道法自然，道术合一。
道在日常是指，公平、透明、可预期的政策法律环境贵在日常，而不是此一时、彼又一时的资金补贴或者政策扶持，也不是规则之外的誓词或口号式表态。当下，从全国情况看，我国民营经济出现的一些问题，很大原因在于政策可预期性较弱，急转弯的情形多次发生。例如，在调研中，民营企业反映有些地方政府部门，一会将民营企业称为个体工商户、私营老板，一会又称其为民营企业家。事实上，民营企业需要的是一种平和而自在的法律地位，无须捧上天，更不能踩在地下。另外，一些政府部门对某些行业厉行整治，虽有一定成效，但破坏了市场主体的投资预期，代价不菲。笔者在参与世行磋商过程中，一个很大的教益是，每当有部门提及“领导高度重视，出台了多个专项行动计划，以推动营商环境的优化”时，世行专家总会善意地提醒，世行评估的方法论关注的是规则作用下的平常状态，而不是阶段性的安排。的确，正如习近平总书记指出，对于企业而言，“好的营商环境就像阳光、水和空气，须臾不能缺少”。领导重视固然重要，但各地必须将领导重视之力转化为规则之治、日常之治，建立科学的激励制度，能够普遍适用与反复适用，方能契合营商环境的要义。
有鉴于此，笔者建议，在恢复经济重塑信心的关键时期，我们要基于“平常之治”的理念，做好以下几点：其一，确立营商环境领域（私法领域）“法无禁止皆可为”的理念，务须明确保障民企敢闯，不是闯红灯，而是闯无人区，要以法治之力，呵护民营经济的“闯劲”。其二，确立“容新也容旧”的理念，对于老模式与新模式，老业态与新业态，只要法无明令禁止，均应采取包容的态度，放手让市场主体选择，而不能通过监管偏好迫使企业改变选择。其三，贯彻一般违法免罚轻罚的理念。我国行政处罚法第33条确立了轻微违法免罚及首违免罚的制度，在营商环境领域要得到充分的贯彻实施。对于违法行为，能责令改正的，就尽量不要予以处罚。存在从重处罚与从轻处罚的选择时，尽量选择从轻处罚。
道法自然，是指优化营商环境工作应顺乎市场之意，以市场主体的“获得感”作为唯一的评价标准。《史记》有云：“‘……下令如流水之原，令顺民心。’故论卑而易行。俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之。”任何立法、执法、司法和政府管理活动，如果绝大多数市场主体认为存在问题，我们就要反思：要么规则的制定有缺陷，要么规则的执行存在问题。例如，某地疫情期间的一例行政处罚作出之后，民众反响很大，很多民众甚至以购买被处罚企业商品的方式来表示支持。就法律适用而言，对于这一事件，有四种结果可以选择：其一，从重处罚，即根据食品安全法的规定，处以货值金额二十倍的罚款；其二，从轻处罚，即处以货值金额十倍的罚款；其三，构成违法，不予处罚，即运用行政处罚法第33条的规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；其四，不构成违法，即利用紧急避险等违法性阻却事由，或者通过法律的解释与续造，认定该行为不构成违法。规则的执行需要坚守人民立场，其实践形态是重视“人”的民心和人情。如何执法，才能做到政治效果、法律效果与社会效果的统一，天理、国法与人情的统一，很值得研究。
道法自然，还在于面临监管路径选择时，应顺势而为，以监管创新回应市场主体的关切。例如，民营企业在离岸贸易过程中，都需要进行贸易结算，可以通过一个名为“离岸通”的平台办理，但实践效果并不理想，原因在于我国政策规定商业银行在做离岸贸易结算时，要遵循“了解客户、了解业务和勤勉审查”三原则。然而，更为细致的规定却付之阙如。而离岸贸易项目繁杂，银行难以对每笔业务进行细致审查。何为勤勉尽责，也无明确规则。此种模糊规定的后果是，当外汇形势良好时管理部门放任不管，但一旦外汇形势发生逆转，管理部门往往会以银行未尽职审查为由对其予以处罚，民营企业也将因此无法进行贸易结算。在此种预期性较弱的政策环境下，民营企业往往不敢闯，怕结算出了问题。鉴此，我们可以探索创新监管方式，即在离岸贸易中，根据企业贸易的频次，参考其股本、所处行业、信用状况等因素，作出额度规定。在额度范围内，银行可以直接将款项汇出。在一定的额度内，选择信任，免于监管，有助于营造稳定的营商环境，为民营经济保驾护航。
道术合一，是指汲取中华优秀传统文化，确立优化营商环境的价值体系，并辅之以合乎该价值体系的规则。世界银行将营商环境定义为企业无法控制的一系列条件，这些条件对企业整个生命周期中的行为有着重大影响。优化营商环境的要义，是正确处理公共部门与市场主体之间的关系，以降低制度性交易成本为依归。而这方面，传统文化给予了我们宝贵的指引。古人有云：“天无为以之清，地无为以之宁，故两无为相合，万物皆化。”说的是，苍天因为无为而清虚明流，大地因为无为而厚重宁静。天与地两个无为相结合，万物才能繁盛生长。公共部门相当于天与地，我们要以不折腾的智慧，为企业营造良好稳定、厚重宁静的营商环境。例如，有企业反映，政府检查过多过频，甚至例行检查也闪着警灯、鸣着警笛闯入园区，伤害了企业的声誉。再如，某农副产品生产企业被处罚，只是因为以斤而不是以克来标注价格。殊不知，法律要求以克来标注价格，是为了方便计算短斤缺两是否超越了合理限度，从而决定是否要予以处罚。因而，具有违法性的是“短斤缺两”行为本身，而不是标注单位。对于不合规的标注，执法部门可以责令改正，但无须处以罚款。又如，某外资企业反映，他们的税票用完了，向当地税务部门申领时被拒。企业正常经营、依法纳税，税务部门难道连税票都无法提供？公共服务的可及性，是世行营商环境评估的重要方面。或许是由于这家外资企业与当地管理部门未能保持良好的关系？古人云：人能虚己以游世，其孰能害之？如果税务部门能想到，只要能够为国库广开财源，哪里还会在乎企业对自己是否有好脸色？企业未逢迎公权部门，工作人员也无须感到自身受到了伤害。己所不欲，勿施于人；有求必应，无事不扰，是处理公权与私域的重要准则。
优化营商环境，以市场化为鲜明主线，以法治化为基础保障，以国际化为重要标准。而无论是市场化还是国际化，最终都必须落实到法治化。只有法治化，市场化才能长长久久，只有法治化，国际标准才能转化为国内规则，从而落地生根，起到固根本、稳预期、利长远的作用。
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