在理论层面阐明纪检监察合署办公的法理内涵和制度意义，方可对监察体制改革的系统性、全局性形成完整认知链。纪检监察合署办公的意义不仅在于推进反腐败工作法治化与规范化，还在于通过合署办公形成制度合力，在政治伦理、道德操守、权力履职等多维度协同监督公权力，塑造更具凝聚力的国家机体，并由此发展新型社会主义监察模式。在此背景之下，监察官法的实施，应当充分体现纪检监察合署办公赋予监察官制度的特殊性。监察官法具有“责任法”和“配套法”的特征，它遵循了合宪性原则，对监察官主体范围的构建相对清晰。面向实践和未来，监察官法仍有进一步细化空间，可在充分调研、总结实践经验的基础上，适时制定监察官法实施条例或其他规范性法律文件，将相关条款具体化、规范化。监察官制度的规范构建，有力推动了监察制度优势转化为国家治理效能。
引言
国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，这种全局性必然要求对监察体制改革作整体理解。在制度规范层面探索监察体制改革的具体方案，例如监察法与相关法律的衔接方式，固然是重要研究点。与此同时，也应认识到新一轮监察体制改革是党和国家机构改革的重要环节，是对新中国国家制度和法律制度的完善与发展。正如研究者所言：“深化国家监察体系改革，是新时代的要求，是国家全面深化改革的要求。”换言之，监察体制改革首先是一项“制度事实”，其次才是一项“法律事实”。因此，研究者应在制度事实层面，探究国家制度和国家权力结构对监察体制改革的深远影响，这些则属于国家制度和宪法理论的具体范畴，并且也是当前研究的薄弱环节。这就表明，若要全面理解监察体制改革，需要在“国家制度—宪法理论—规范法学”三维结构中层层展开。“制度乃定一长期性选择之标准”，监察体制改革在强化党和国家自我监督方面发挥重要作用。党的纪律检查委员会与各级监察委员合署办公（以下简称纪检监察合署办公），履行纪检、监察两项职能，是深化国家监察体制改革的重要制度安排。然而，纵观已有文献，纪检监察合署办公对于监察体制改革的意义和影响，却未得到充分研究。无论是从理论研究角度来看，还是就纪检监察实务来说，若不理解合署办公的法理内涵及其制度意义，便难以洞悉监察体制改革的时代特征及其制度优势。根据上述思考逻辑，本文将按以下顺序展开论述。第一，在基本理论层面，重点分析纪检监察合署办公的法理内涵及其制度意义。第二，以纪检监察合署办公为背景，阐明合署办公赋予监察官制度的特殊性。第三，结合监察官法的具体文本，评述监察官法的立法要义。第四，就监察官法现有条文中可优化部分提出建议，进一步探究监察官制度的规范化构建。党和国家机构改革是新时代国家治理体系的重大创新，也是新一轮监察体制改革的宏观背景。国家监察机关的创设是重大宪法事项，与以往监察改革相比，它是全新的制度设计。原因在于，此次监察体制改革，“不是简单地把政府内部的监察部门升格到地位与政府平行的问题，而是在一定意义上改变了国家的权力体制”。新一轮监察体制改革的创新性表现为：首先，创设了新型国家权力——国家监察权，国家权力体系因此受到调整，“在权力运行层面，化被动监督为主动监察”。其次，它以党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公的方式，组建国家监察委员会，推进党的纪律检查体制和监察体制改革。因此，要理解此次监察体制改革的内在动因和改革预期，应当在党和国家机构改革以及纪检监察合署办公的宏观脉络中作理论分析。前文已述，此次监察体制改革首先是一项“制度事实”，其次才是一项以监察法等法律法规为依托的“法律事实”。基于此，以整体的制度事实为基点，对纪检监察合署办公作理论阐释，是不可或缺的研究重点。这一研究进路的核心关切是，通过揭示合署办公的法理内涵，在国家制度层面拓展研究视野，从而完整呈现合署办公对于监察体制改革的深远影响。自新一轮监察体制改革全面铺开以来，中央纪律检查委员会和国家监察委员会合署办公的改革举措，使得合署办公成为一项新的研究热点。新近的相关研究具有两个特点：第一，研究者多在党政机构合署的上位概念下，探究纪检监察合署办公的具体特性。第二，对合署办公的法学研究，主要集中于探究行政法应当如何回应党政机构合署办公的具体实践。就第一类研究而言，这种思考进路值得商榷。原因在于，“党政机构合署”之下的“政”，通常被理解为承担国家行政管理职能的行政机关。已有的研究以党政机构合署为切入点，从行政法角度探究党政机构合署的回应之道，也印证了研究者是在国家行政机关的意义上理解“党政机构合署”下的“政”。然而，众所周知，国家监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，不是行政机关，也不是司法机关，而是政治机关。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也未在“统筹设置党政机构”下列举“推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革”，而是将两小节并列规定。这就表明，在“党政机构合署”这一上位概念下研究纪检监察合署办公有所不妥。对纪检监察合署办公的研究，应当首先准确定位国家监察机关的性质，并在党和国家机构改革的宏观背景下，理解监察机关相较于其他国家机关的独特性。否则，将在研究上产生认知偏差。具体而言，研究纪检监察合署办公，需要回归源头，探究合署办公的内在逻辑。从学理来看，对于纪检监察合署办公之所以可能，以及合署之所以必要等问题，可作如下三层分析。第一，权力意志具有内在一致性。监察权的特殊性在于，通过合署办公，在监察权行使实践中，融入了中国共产党的纪律检查权。正是在这个意义上，监察权具有双重性，既具有国家权力属性，又有党的权力属性，或者说既有法律性又有政治性。就合署的内在逻辑而言，纪检监察合署办公与监察权的双重性是密切相关的，合署之所以可能，原因就在于党的纪律检查权和国家监察权在权力意志上具有内在一致性。在当代中国政法实践中，这种兼容性可在宪法规范中得到理解。宪法第1条第2款规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。第2条第1款规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。在宪法结构中，上述规定确立了以党的领导和人民代表大会制度为基础的权力运行方式。整体而言，宪法中“党的领导”规范构成了一个相对完备的规范体系，“党的领导”解决的是政治系统中权力运作、政治意志形成和有效治理问题，“人民代表大会制度”则通过立法、决议等法定方式将党的意志—人民意志转换为国家意志并使之规范化。在体现并维护人民根本意志这一维度上，党的领导与人民当家作主具有高度统一性，党和国家权力体系在权力意志上也具有内在一致性。正是以此为基础，党的纪律检查权和国家监察权才能在权力监督事项上进行权力融合，实现党内监督和国家监督的有机统一。第二，权力本质具有共同性。“公正是为政的基础，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”公正的实现必然依赖于对权力的有效监督，这是亘古不变的政治原理。举例而言，在政治学说史中，无论是柏拉图所述的监察官制，还是阿克顿所言的权力制约论，无不意在以权力监督权力，从而促进权力正确行使。在监察体制改革中，无论是党的纪律检查权，还是国家监察权，都旨在通过制度化的权力配置和规范化的程序设计，实现对公权力行使的全面监督，进而督促公职人员正确、高效且节制地行使公权力。也就是说，就权力本质的监督性而言，二者具有共同性，是党和国家的自我监督。正因如此，在纪检监察合署办公之后，不仅不会在履行纪检监察两项职能时产生权力鸿沟，反而会形成制度合力，推动国家治理体系和治理能力的现代化。第三，权力监督启动的同时性。党和国家权力体系在权力意志上的一致性，是在一般原理意义层面剖析党和国家机构合署办公的理论可能性。具体到纪检监察合署办公来说，在一般原理之外，尚需回答党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公的必要性。从权力监督的日常实践来看，纪检监察合署办公之所以可能且必要，与特定条件下监督对象的同一性、监督工作启动的同时性密切相关。在纪检监察实践中，被监督者可能既具有中共党员身份，又是国家公权力的行使者；被监督者的不当行为可能既违反党的纪律，又违反相关法律法规。基于监督效能原则，对于被监督者的权力监督需要同时展开。监督工作启动的同时性，在客观上要求纪检与监察工作机制更具融合性和畅通性。对于特定案件，纪律检查和国家监察同步展开，将避免因职能分散或重复而影响监督实效。监督体系结构上的融贯性是维持监督效力的基本保证，纪检监察合署办公实行一套工作机构，能够有效形成制度合力，回应实践需求。合署办公的制度意义，旨在阐释纪检监察合署办公对于国家制度的建构意义。事物的特征和品质是由制度塑造出来的，此次监察体制改革正是以纪检监察合署办公为特色。人们通常将1993年中央纪委和国家监察部合署办公，视为我国纪检监察合署办公的制度起点。事实上，早在新中国成立之初，有关合署的改革尝试就已经有所筹划。例如，为了加强党的纪律检查工作，1952年2月9日，《中共中央关于加强纪律检查工作的指示》曾指出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”由于1954年宪法制定后国家机构经历了相应调整，并且地方各级人民监察委员会的机构设置并未完全跟进，合署办公计划未能全面实现，但这一方案也为此后纪检监察合署办公奠定了实践基础。由此可知，新中国成立之初，党和国家就在逐步探索整合纪检监察制度的道路。从国家制度视角来看，纪检监察合署办公的意义在于，通过整合、优化资源并合理配置权力监督方式，将有利于塑造更具凝聚力的国家机体。根据马克思主义国家观，国家的特征之一即设立了权力——一种强制性的公共权力。恩格斯在阐释国家的起源时写道：“构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施。”这就是说，国家的公共权力并非只具有抽象外观，它还以看得见的方式被人们感知。正是因为国家公共权力的行使具有可见性，所以公共权力在一定程度上就是国家的象征。公共权力的行使方式，直接影响民众对于国家的认知，关乎国家机体的塑造与团结。既然国家公共权力对于国家秩序的维护至为重要，那么基于权力监督的一般原理，如何设置监督公共权力的权力，也就成为国家权力配置的关键议题。“只要一个共同体的福祉需要一种共同行动，那么此种共同行动的统一性，就必须通过该共同体的一些更高级机构来加以保障。”在此次监察体制改革中，以宪法为依据设立的国家监察委员会就是这一“更高级机构”。在这个意义上，确如魏昌东教授所言：“监督职能是国家监察委员会的第一职能。”一般认为，国家监察委员会是反腐败工作机构。事实上，从监察委员会所享有的监督、调查、处置权能来看，我国监察机关的特色在于，它的职责并不限于违法／犯罪意义上的反腐败调查与处置。在此之外，它还行使一项重要职责，即对公职人员展开日常监督和廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况等进行监督检查。也就是说，国家监察机关不仅在监察对象层面实现对所有公职人员的监察全覆盖，而且在政治伦理、道德操守等多个层面展开全方位监察监督，这就超出了狭义的违法／犯罪意义上的反腐败职责。在制度实现方式上，国家监察机关之所以能够有效履行上述职责，很大程度上正是依赖于通过纪检监察合署办公而形成的制度合力。需要指出的是，纪检监察合署办公除了具有上述制度意义外，也将在微观层面对我国纪检监察体制产生深远影响。这种影响包括但不限于以下三点。第一，监察机关的性质和监察权的性质，因合署办公而融入了政治性。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，从而实现党对国家监察工作的领导，是实现党和国家自我监督的政治机关。与此相应，监察权作为监察机关所行使的权力也呈现出较强的政治性。第二，合署办公对执纪和执法贯通提出了新的要求，纪检监督执纪机制需要因时调整，这是关乎党内法规和国家法律畅通衔接的重要问题。党内法规作为中国共产党管党治党、治国理政的规则基础，在特定事项上需要和国家法律保持有序衔接。党纪中的廉洁要求，也需要导入法律上的廉洁义务规范。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的制定，就是及时回应监察体制改革实践的制度化成果。第三，监察官法等监察配套法规的制定，因纪检监察合署办公而需要考虑更多的制度性因素，使其在很大程度上有别于检察官法或法官法的制定。总之，只有在理论层面阐明纪检监察合署办公的法理内涵和制度意义，方可对监察体制改革的系统性、全局性形成完整认知链。从深化国家监察体制改革的全局来看，建立健全监察法律体系是当下需要努力推动的改革任务，如此才能将监察法中原则性、概括性的规定具体化。“让法治化成为我国新一轮发展的核心竞争力，应当是我们的努力方向。”当前，监察官法的颁布实施，既是学术研究中的重要热点问题，又是改革过程中的一则重要节点。根据立法的一般规律，在法律实施前后，正需及时展开理论研究，以促进法律的贯彻落实。以下将择要就监察官法制定的必要性和特殊性问题加以阐释。在此前关于监察官法制定的研究讨论中，有一类意见值得关注，即监察官法的制定应静待时机，暂缓制定。“对于监察官的任职资格要件，参照国家公务员法上的相关规定执行即可。”从监察监督实践来看，这种观点值得商榷。首先，就时机而言，监察体制改革全面深化时期，尤其需要以配套法规为指引，这是实现监察体制改革法治化和规范化的应有之义。如马克斯·韦伯所言，制定法律意味着普遍规范的确立，它具有理性法律规则的性质。只有首先确立普遍规范，才能确保监察体制改革的推进，有相应的法律规范可供遵循。需予说明的是，既然是普遍规范，也就意味着它可能难以回应个别的特殊事项。可以预见，随着监察监督实践的深入展开，未来可能会不断涌现新的难题。在此背景之下，如果寄希望于等待时间，那么这种等待似乎并无终局。监察官法的制定并非与监察体制改革一同推进，二者已有一定的时间差，而监察体制改革已经承载了实践经验。无论是在总结经验层面上，还是在完善机制意义上，制定监察官法都是必要的。其次，从法体系视角来看，制定监察官法是实施宪法和监察法的内在要求。“对于很多核心的宪法问题而言，宪法语词所能告诉我们的，比我们需要知道的要少得多。”宪法作为国家根本法，仅就重大事项作概括性规定。宪法第62条、第63条、第67条、第124条对（国家）监察委员会主任、副主任、委员的产生方式、任期等作了明确规定。为了全面推动宪法实施，上述规定有待监察官法予以细化。监察法第14条也规定，国家实行监察官制度，依法确立监察官的等级设置、任免、考评和晋升制度。所谓“依法确立”，显然就是寄希望于以监察官法作为确立监察官制度的规范载体。此外，综合法律文本来看，监察法在规定监察主体时先后使用了“监察官”“监察人员”“监察专员”等不同的称谓，这就需要监察官法对监察主体的范围予以明确化和规范化。最后，公务员法的一般规定无法涵括监察官身份的特殊性。从监察官法的立法目的来看，它旨在明确监察官的权力边界，严格内控机制，强化自我约束和外部监督，促使监察官规范行使监察权。由此可知，监察官的任职资格条件并不是监察官法的唯一内容，它还需要具体规定监察官的职责、权利义务、任免方式、职业保障等重要内容。此外，在纪检监察合署办公的背景下，监察官通常会拥有双重身份，其职责、权力义务、任免方式等也就具有较强的特殊性，与一般公务员有所区别。综上所述，那种认为监察官的任职资格条件可以参酌公务员法的观点，是对监察官和监察官法的不当理解。在有关监察官法的讨论中，另有一种研究将监察官法的制定与检察官法、法官法作比附。例如，有学者认为，法官员额制改革中已积累了很多经验：建立法官遴选机制、员额法官在职务序列上实行单独管理、实行配套的专业化人事管理制度、授予其专业权限，限制审判委员会、院长、庭长对审判的影响，这些经验可供建立国家监察官制度时借鉴。这种视角之所以有所偏颇，正是因为研究者忽视了在纪检监察合署办公背景下，监察官制度呈现出较强的特殊性。结合实践可知，纪检监察合署办公使得监察官制度不同于法官制度和检察官制度。需要明确的是，监察机关是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关，也不是司法机关，它具有政治属性。在纪检监察合署办公模式之下，各级监察委员会不设党组，不决定人事事项。《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则》第5条规定：党委应当定期听取、审议同级纪律检查委员会和监察委员会的工作报告，加强对纪委监委工作的领导、管理和监督。第6条规定：党的纪律检查机关和国家监察机关是党和国家自我监督的专责机关，中央纪委和地方各级纪委贯彻党中央关于国家监察工作的决策部署，审议决定监委依法履职中的重要事项。上述规定阐明了监察机关的领导机制，由此也使其与检察院和法院有所不同。指出此点是要说明，监察官制度的规范构建既要考虑监察机关内部的纵向体系性，也应当重视源于合署办公的纪检监察横向协调性。在此前关于监察官法制定的理论讨论中，有学者认为，可以借鉴司法人员分类管理的成熟经验，将监察人员区分为监察官、监察行政人员和监察辅助人员等。然而，回归实践则可发现，此类设想未必可行。在纪检监察合署办公背景下，纪委监委的工作人员往往既是党的纪律检查机关工作人员，又是国家监察机关工作人员。在党的纪律检查机关内部不对办案人员予以分类管理的前提下，若建立监察官的单独职务序列，对监察人员实行分类管理，区分监察官、助理监察官等职务等级，可能导致纪委监委工作人员身份的非协同性，从而产生角色错位。在实践中，纪检监察合署办公需要推动人员融合，促进干部交叉配备。在此背景下，对监察官的等级设置和管理，总体上应当与纪律检查机关工作人员的设置和管理相协调，除对监察官职务职级等作总体性的必要设置外，不宜强化单独分类，避免因制度壁垒而产生角色冲突，降低监督效能。新一轮监察体制改革以机构合署办公的方式，经由监察法的制定以及党内法规的完善，加强了党对反腐败工作的集中统一领导，使党的反腐败意志通过监察委员会这一权力机构，在更广阔的范围内得以实现。从改革实践来看，纪检监察合署办公希望达成的制度效果，即实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一。基于此，在纪检监察合署办公的背景下，监察官的监察范围将进一步扩大，包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府等机关的公务员以及其他公职人员都将成为监察对象。与此相应，监察官的职责也具有一定的特殊性，不仅包括维护宪法和法律，还应包括严格执行党的路线方针政策。监察官职责范围的扩大及其特殊性，是纪检监察合署办公的内在要求。在此背景之下，对监察官的任职条件和选用资格也要随之做特别要求。监察官制度是中国特色监察体系的基础性制度，是深化国家监察体制改革这一重大政治体制改革的重要举措。从立法设计的全局视角来看，我国监察官法的制定需统筹考虑诸多因素，是一项复杂的系统工程。为了深入理解监察官法的理论基础和核心要义，推动构建中国特色监察官制度，进一步健全反腐败领导体制和工作机制，有必要就其本质属性和立法特征展开深入阐释。加强对所有行使公权力的公职人员的监督，是“将权力关进制度的笼子”的应有之义。有学者指出：“以权力导向的监察主体运行是监察体制改革的亮点所在，但是，监察权力的边界疆域何在同样是监察主体需要时时内省的问题。”监察官代表国家行使监察权，应当遵守严格的权力边界，防止滥用职权、不当办案以及“灯下黑”等状况出现。在此前的监察监督实践中，监察官法尚未出台时，各地关于监察人员行使权力履行义务适用的标准并不统一，部分地方沿用监察官原先所在机关的权利与义务标准，部分地方援引纪委的相关规定，甚至有地区没有明确相关标准，此类现象不利于监察官依法依规开展监察工作。与之相比，监察官法的制定强调权责统一，为监察官行使监察权，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作划定了清晰边界，是一部典型的“责任法”。第一，监察官法明确规定监察官的义务与履职要求。一方面，监察官法第10条规定了监察官的义务范围，第12条从国籍、政治立场、政治素质、道德品质、专业知识和能力、身心素质、保密工作以及学历等方面对监察官作了具体要求。另一方面，若产生监察官法第13条、第21条列举的消极事项，则不得担任监察官职务或者应当被免职。根据上述规定，即将担任监察官的人员或现任监察官应当遵守党纪和法律，积极履行法定义务、依法依规履行职务并且在家庭家风方面做表率，不做“裸官”。总体而言，监察官法强调严格准入、择优选用，有利于为建设高素质专业化监察官队伍提供更充分的法律保障。第二，在具体职责方面，监察官法第9条划定了监察官责任范围。例如，监察官应当在廉政教育、监督检查公职人员履职用权情况、调查职务违法和职务犯罪、对办理的监察事项提出处置意见、开展反腐败国际合作等方面发挥积极作用。现代法治的基本原理之一即“法无授权不可为”。对于公权力而言，“法无授权不可为”也就是要将权力关进法律的笼子，权力要依法而为。基于“法无授权不可为”的基本法理，监察官应当在上述条文以及其他法律法规授权范围内开展监察工作。同时，为强调监察官权力与责任相统一，第9条还规定“监察官在职权范围内对所办理的监察事项负责”。基于此，监察官法将监察官履职要求具体化、制度化、法律化，把严格监督作为重中之重，明确权力边界、严格内控机制，强化自我约束、加强外部监督，有利于促进监察官依法履行职责、正确行使监察权。第三，在自我约束和保障监察程序正义方面，监察官法作出明确规定。具体而言，第21条、第22条、第23条、第24条、第47条、第49条要求监察官遵守有关利益冲突和岗位冲突规定，以及回避或其他法定程序的规定。第46条禁止监察官在法定程序范围外打听案情、过问案件或说情干预。第50条、第52条、第53条以及第54条则明确了监察官未依法履行职责或违纪违法时，应当承担的法律责任。其中，第50条、第51条还禁止监察官的亲属从事诸如经商、以律师身份担任该监察官所任职监察机关办理案件的诉讼代理人、辩护人，或者提供其他有偿法律服务等可能产生利益冲突的商业活动。这也意味着，监察官有引导和监督近亲属不从事与其业务相关联的职业的责任。由此可见，监察官法已为监察官设立了与职业相关的义务和责任，具有鲜明的“责任法”特征。监察法是国家监察体制改革的重要法律依据，有利于加强党对反腐败工作的领导，最终构建符合现实需要的、集中统一的中国特色社会主义国家监督体制。监察官作为监察工作的执行者，在监察体制和监察程序的各个环节发挥着重要作用。在内容上，监察官法体现了为监察法保驾护航，服务于国家监察体制改革的重要特征。具体来说，监察官法在以下两个层面体现了“配套法”特征。第一，就宏观层面而言，监察官法第1条明确规定：“根据宪法和《中华人民共和国监察法》，制定本法。”这一规定表明，监察官法的指导思想、价值理念和具体结构应当与监察法相协调，不应出现根本差异。这不仅是立法原理的应然要求，也是构建监察法治体系的内在要义。监察法第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”如何在法律制度层面具体实现监察官制度，也就成为监察官法的立法任务。在这个意义上，监察官法呈现了鲜明的“配套法”特征。第二，从微观层面来看，监察官法以监察官为立法对象，比监察法的规定更具针对性。先于监察官法颁布的监察法，将监察机关作为主要立法对象。例如，监察法第18条第1款规定：“监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。”第20条第1款规定：“在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。”上述条文虽然没有直接提及“监察人员”或“监察官”，然而，在实际工作中，上述权力的行使却无法离开监察官。与监察法不同的是，监察官法以更具体的方式对此类内容作详细规定。也就是说，监察官法从监察官视角出发，将监察法规定的监察机关职权转化为监察官的职责，有针对性地补充了监察法的相关内容。总之，监察法和监察官法先后从“机构”与“人”的角度，确立了新时代国家监察制度，共同构成中国特色监察法律体系的重要组成部分。监察官法的制定，尊重纪检监察合署办公赋予监察官制度的特殊性，从而使其与监察体制改革的整体制度事实相契合。在全面依法治国的宏观背景下，立法应遵循合宪性原则，彰显宪法对于立法的赋权性和约束性意义。众所周知，合宪性原则是立法的基本原则之一。立法应当遵循宪法原则，这是当今各国立法的基本准则之一。立法的合宪性原则强调宪法至高无上的地位，具有最高的法律效力。具体来说，一切下位阶的立法以及其他各级各类国家政权机关的文件和行为，都不得与宪法和法律相抵触。坚持立法的宪法理念，对于维护社会主义法制的统一和尊严具有重要意义。回顾历次监察体制改革，每一次监察机关体制的调整都严格按照法律程序进行，重视合宪性基础问题。就监察官法而言，如何在法律文本中加强宪法的合宪性调控作用、如何保障监察权行使符合宪法原理的规范要求，等等，既是宪法学需要回应的实践问题，也是制定监察官法应当关注的重要议题。在立法技术上，为了表明监察官制度符合宪法规定和宪法理念，监察官法在两个方面作出具体规定。第一，在立法依据部分，监察官法第1条明确规定立法的宪法根据。事实上，如何确定监察官法的立法依据，是否写入“根据宪法，制定本法”，并不是纯粹的立法技术问题，它受立法目的、规范内容、法体系衔接性等多种因素影响。观察相关法律可知，并非所有的法律都将宪法作为直接立法依据。就立法原理而言，法律的立法依据问题至关重要，它关乎法律的效力等级和正当性来源，需要立法者审慎设计。从文本内容来看，我国宪法已对各级监察委员会组成人员的任免、年限等作了明确规定。换言之，对于监察官法应当具体规定的内容，宪法已经作了原则性规定，监察官法的制定有直接的宪法根据。确定监察官法的宪法根据，对于监察官法具有重要意义。“规范之所以是具有效力的法律规范就是由于，并且也只是由于，它已根据特定的规则而被创造出来。”也就是说，规范效力来源于特定规则的赋权，在法秩序内部，宪法一般担任高级赋权者的角色。基于这一原理，将宪法作为立法依据，在形式上为监察官法赋予了较强的规范效力。除此之外，将宪法作为立法根据，还意味着监察官法将受到宪法精神、宪法原理和相关宪法条文的综合约束。这将确保法律文本具有充分正当性，从而也将在监察监督实践中增强监察官法的权威性。第二，监察官的任免，依照宪法和法律规定的权限和程序办理。监察官法和检察官法、法官法一样，都是针对特定公职人员的立法。从法律内容来看，监察官的任免程序和权限是监察官法的核心内容。“高质量的立法需要科学、规范的立法语言予以表达。而法律语言规范与否，直接影响到立法意图能否正确传达和社会公众对立法意图能否正确理解，进而影响到法律法规能否正确实施。”科学规范的立法首先要求法律条款的内容尽可能明确、清晰。从文本来看，监察官法的制定有充分的宪法依据。例如，宪法第62条、第63条、第67条、第101条已对（国家）监察委员会主任、副主任、委员的任免权限和程序作了明确规定。此外，监察法第8条、第9条也分别规定了国家和地方各级监察委员会主任、副主任、委员的任免权限、程序和年限。凡此规定，都为监察官的任免权限和任免程序等提供了宪法和法律依据。在此背景之下，监察官法第19条细化了宪法和监察法的相关规定，具体规定了国家监察委员会、地方各级监察委员会和新疆生产建设兵团各级监察委员会中的主任、副主任以及委员的任免主体和基本程序。同时，监察官法第20条还明确规定：监察官就职时应当依照法律规定进行宪法宣誓。这些都说明监察官法的制定遵循合宪性原则，尊重宪法精神和宪法理念，彰显了宪法和法律权威。在监察官法的制定过程中，关于监察官的范围如何确定、监察官的任职条件有无特殊性、监察官的职务职级如何确定等问题，理论研究曾有较大的认知分歧。总体而言，监察官法的制定难题，源于它既要促进纪检监察合署办公的人员融合，又要构建监察官职务职级的相对独特性；不仅需要确保监察官群体保持适度规模，还应当推进高素质专业化监察官队伍建设。从文本来看，监察官法在兼顾多方因素基础上，对此作精细化制度安排，能够有效回应监察体制改革实践的迫切需求。在监察官法制定之前，关于如何确定监察官的范围，相关设想和讨论大体有两种不同的思路。一种思路是将监察机关内设机构的全部工作人员纳入监察官范围。与此相对，另有一种意见认为，监察官属于特殊的监察人员，可以采取监察官的范围小于监察人员的立法思路。在后者看来，“全员式”进入监察官序列的设计实际什么都没改动，只是用监察官这个名称涵摄了目前所有人员，这将使监察官的范围包括部分监察机关行政、后勤部门的同志。上述两种意见中，前者的立意在于，要确保监察官队伍保持适度规模，后者则希望借由监察官和监察人员的区分，实现监察官群体的专业化。事实上，上述两种思路之间的冲突并非不可调和。具体来说，对监察官范围的规定，可以采取“定性＋列举”的方式，即在列举监察官范围的同时，清晰界定监察官的身份属性：监察官是依法行使国家监察权的监察人员。为了确保监察官法的严谨性与权威性，这一界定具有重要意义。首先，从立法的一般原理来看，只有对拟规定的事项作初步界定，才能在法律其他条款中对其作具体的规范安排。监察官法作为针对监察官主体的立法，应当首先对监察官的身份属性作严谨界定。与同类立法比较可知，检察官法、法官法、人民警察法、现役军官法等针对特定人员的立法，都以类似方式界定了特定人员的身份属性。其次，对监察官身份属性的界定，可以使监察官范围的确定兼具原则性和灵活性。一方面，作为原则性界定，在法律文本中规定监察官是依法行使国家监察权的监察人员，理顺了“监察机关—监察官—监察权”的内在逻辑，符合监察体制改革的总体目标。另一方面，这一规定也具有一定灵活性，可以作为弹性机制，合理调控监察官范围，从而弥补对监察官范围作列举式规定可能存在的不足之处。我国监察官法第3条正是采用“列举＋定性”的方式，相对清晰地构建了监察官的范围。具体来说，首先将各级监察委员会的主任、副主任、委员以及监察委员会机关中的监察人员纳入监察官的范围，之后明确各级监察委员会派驻或者派出到中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域等的监察机构中的监察人员、监察专员为监察官。其次，采用定性的方式，将其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员纳入监察官的范围，保证依法行使国家监察权的监察人员都将受到监察官法的约束和保障。最后，监察官法第3条还基于监察监督实践需要，对各级监察委员会派驻到国有企业的监察机构工作人员、监察专员，以及国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员应当如何监督管理的问题作了原则性规定。由此可见，监察官法既回应了各界对于监察官范围的疑问，又结合监察工作具体情况，对一些重要问题作了说明，为监察官主体划定了相对清晰的范围，有利于监察官法约束并保障每一位代表国家行使监察权的工作人员。在深化监察体制改革过程中，监察官法已经迈出了跨越性的一步，以其优良的立法技艺，为构建监察法治体系奠定坚实基础。面向未来，立足于监察体制改革和监察监督实践的整体需要，可在充分调研、总结实践经验基础上，适时制定监察官法实施条例或其他规范性法律文件，对监察官法的部分条款作细化规定。监察官法第3条规定，各级监察委员会的主任、副主任、委员，各级监察委员会机关中的监察人员，各级监察委员会派驻或派出到中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域等的监察机构中的监察人员、监察专员，其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员均属于监察官。上述规定较为全面地明确了监察官的范围。然而，从监察监督实践来看，这一条文仍然存在优化空间。以公共事业单位为例，根据监察法第15条规定，监察机关应当对“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”进行监察。也就是说，作为监察权行使者，监察官有权对上述单位中从事管理的人员开展监察工作。然而，监察官法第3条仅规定派驻或派出到管理公共事务的组织和单位的监察机构中的监察人员、监察专员属于监察官，而未明确“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位”中设立的纪检监察机构（通常称为“纪检监察室”）中的工作人员是否属于监察官法的调整范围。根据监察官法第9条的规定，监察官依法履行的职责包括：对公职人员开展廉政教育；对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查等，这些职责属于“日常监察”范围。以公共事业单位为例，此类单位设立的纪检监察室，其日常工作焦点也聚集于此，并事无巨细地监督权力运行的“末梢”，对于推动监察监督工作具体化、常态化具有重要意义。基于此，如何对在事业单位中实质从事纪检监察工作，但又不属于各级监察委员会派驻或派出的监察专员的监察工作人员进行定性，也就成为一项难题。就理论探讨而言，结合监察工作实践，可以在法律方法层面，通过体系解释解决上述问题。正如研究者所言：“法治实现不仅需要对法律的准确认识，还需要法律方法论的帮助。”监察法将各级监察委员会定性为我国的“监察机关”，同时，在第12条又出现了各级监察委员会可以派驻或派出“监察机构”的表述，这一表述仅出现在第12条和第13条。由此可见，在监察法语境下，“监察机关”和“监察机构”属于不同层级的概念范畴，“监察机构”应当对“监察机关”负责。监察官法作为监察法的配套法律，在条文的表述方面参考了监察法的相关内容。由此可以认为，监察官法第3条中规定的“监察机构”，也应当与监察官法提及的“监察机关”区分。需要指出的是，监察官法第3条并未将“监察机构”限定为“派出或派驻的监察机构”，而是将其范围扩大为“其他依法行使监察权的监察机构”。顺此逻辑可知，监察官法主要聚焦于行使监察权的权力主体，只要一个机构依法行使监察权，该机构就自然应当被视为“监察机构”，该机构中的监察工作人员自然属于监察官范畴。事实上，这一逻辑也在监察官法第3条关于国有企业监察机构的规定中得到了支撑。监察官法第3条规定：“国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员的监督管理，参照执行本法有关规定。”也就是说，在国有企业中，也可能存在“依法行使监察权的监察机构”。依照这一逻辑，只要公共事业单位内部设立的监察机构符合“依法行使监察权”这一条件，该机构中的监察人员就应当被视为监察官，其职责、义务以及权利应当受监察官法调整。当然，需要指出的是，借助于这种解释方法，仅能暂时解决条文规定不明确的“燃眉之急”。在未来时机适当时，可以制定监察官法实施条例等，具体规定公共事业单位内设机构纪检监察人员的法律地位，以便于明确此类人员的职责、权利和义务，全方位推进纪检监察体制改革进程。仔细研读监察官法可知，其中的一些条款是概括性规定。例如，第17条、第18条规定的从中国共产党机关、国家机关、事业单位等从事公务的人员，以及从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔或者聘任符合任职条件的人员担任监察官。此类条款仅对监察官的选拔、转任和调任提供了方向性指引，未来仍需制定可供执行的具体制度规范。从法律实施的视角来看，上述条款只有借助其他规范性法律文件，方可实现其规范目的。也就是说，就性质而言，此类条款类似委任性规范，它需要委任特定的国家机关或规范性文件对特定事项予以规定。与此同理，属于此类规范的还有监察官法第32条：“国家加强监察学科建设，鼓励具备条件的普通高等学校设置监察专业或者开设监察课程，培养德才兼备的高素质监察官后备人才，提高监察官的专业能力。”在监察官法中突出监察学科建设的重要性，既是建设高素质专业化监察队伍的内在需要，也是监察官法立意高远的重要体现。它指明了专业化监察队伍建设的可行方略，但同时也留下了有待推进的重大改革任务，即监察学科应当如何建设，以及如何为构建监察学科提供充分的制度保障。有研究者认为，国家监察理论及其学科是一个崭新的研究领域，它完全不同于传统的行政监察理论及其学科，这是因为此次国家监察事务立法及其机构的设立是我国国家权能的再划分或再分配。在此背景之下，推进监察学科建设也就成为深化监察体制改革的难点所在。在已有的研究中，秦前红教授认为，“随着国家监察体制日趋健全并且在实践中充分展开，与之相应的监察人才培养理论体系和监察学科建设体系如何建立，便成为一项具有高度紧迫性的理论研究课题”。随后，秦前红教授罗列了建构中国特色国家监察学科理论体系的十一大难题，诸如国家监察学具有哪些“鲜明中国特色”、是否具有“独立学科地位”、能否定位于“一级学科”，等等。随着实践发展，2022年国务院学位委员会、教育部将“纪检监察学”正式列入一级学科，但是在学科建设与人才培养实践上，还需要稳步推进。从宏观角度而言，纪检监察学科建设关乎学科分类调整、学科定位、学科体系等重大问题；从微观角度来看，纪检监察学科建设需要重点解决价值导向、建设目标、课程体系等具体问题。结合监察监督实践，笔者认为，纪检监察学科建设需遵循两大要点：第一，应在国家监察体制改革的总体进程和宏观视野中进一步明确纪检监察学科建设的价值意义和目标导向；第二，遵循国家监察体制改革“先试点后推行”的成功模式，以“培育一个，成熟一个，发展一个”的方式高质量推进纪检监察学科建设。具体而言，首先，对于纪检监察学科定位、体系设计等牵扯面较广的重大问题，可以先展开理论研讨，同时调查总结已有实践经验，边学习、边调研、边工作、边总结，以此为基础在合理期限内完善相关方案。其次，对于有条件设立监察专业或开设监察课程的高等院校，则鼓励其积极探索学科建设方式，并完善评估考核方式。在纪检监察合署办公的宏观背景指引下，根据已有学科布局，整合习近平法治思想研究、党内法规研究、马克思主义理论研究、刑事司法学等多个方向的研究力量，为监察学科建设提供充足的智识支撑。此外，也应积极吸纳监察官参与监察学科建设，发挥其在监督、调查、处置等方面的经验优势，为其“走出去”提供合理的制度通道。对于上述举措，一方面，应尽可能在既有的制度框架内逐渐展开；另一方面，必要时，也可以单一主体或多主体联合发文等形式，拟定地方性规定、部门规章等规范性法律文件，为纪检监察学科建设提供充分的制度保障，以此推动监察官法的贯彻落实。国家监察委员会可及时行使其法规制定权，将监察官法的相关规定予以具体化，从而巩固监察体制改革成果，进一步深化监察体制改革。监察制度是国家政治制度的重要组成部分。如果监察官“依据无可非议的正义，运用无可非议的方式来行使其职权的话，那么，整个国家将繁荣昌盛”。尽管柏拉图《法律篇》中的监察官，不可与我国监察官同日而语，但就维系风教纲纪而言，二者又有共同特征。监察官制度与国家治理具有整体关联性，监察官制度的规范构建，应当立足于国家制度与国家治理的宏观视野。“权力缺少监督和制约，就容易滋生腐败，加强监督，提高监督的有效性，是保持党的先进性、纯洁性的重要举措。”作为党和国家机构改革的重要环节，此次监察体制改革的重要制度创新之一，就是纪检监察合署办公。只有结合纪检监察合署办公这一宏观背景，才能理解新一轮监察体制改革的内在动因和改革预期，从而通过制度设计健全执纪执法机制，有序制定同监察法配套的法律法规。以监察官制度为例，在纪检监察合署办公的背景下，监察官不能被归结为单一的身份属性，监察官法的制定也不能简单比附检察官法、法官法。就立法任务来说，作为深化监察体制改革的重要立法，监察官法对宪法、监察法等相关法律法规起到实质推进作用，具有鲜明的时代特色。具体而言，监察官法遵循了合宪性原则，对监察官主体范围的构建相对清晰，具有“责任法”和“配套法”特征，巩固了国家监察体制改革成果。面向实践和未来，监察官法仍有进一步细化的可能性，在公共事业单位纪检监察工作人员法律身份的界定、纪检监察学科建设等方面，可以通过制定监察官法实施条例或其他形式的规范性法律文件，将相关条款具体化、规范化。总之，在新的起点上，监察官制度的规范构建，有力推动了监察制度优势转化为国家治理效能。