美国为何阻挠非洲开发银行行长连任
The following article is from 世界知识 Author 孙玲 孙红
非洲开发银行成立于1964年，创始成员国均为非洲国家。上世纪80年代以来，随着非洲大陆对外资需求日益增加，非开行决定向域外国家开放。截至目前，非开行共81个成员国，除非洲54个国家外，还有27个域外国家。非洲国家拥有60%股权，对非开行的决策拥有绝对主导权。尼日利亚是最大股东，持股9.1%；美国是第二大股东，持股6.5%。非开行规定，行长一职只能由非洲人担任，阿德西纳来自尼日利亚，2015年当选。
今年1月，一群自称“对银行管理十分担忧”的匿名内部员工向非开行道德委员会发送邮件，举报阿德西纳违反多项行为准则。随后，非开行道德委员会对其开展长达三个月的内部调查，在此期间非开行曾要求举报人提供更多相关证据，但被拒绝。4月8日，阿德西纳发表了长达260页的备忘录，对指控一一批驳，称所谓的举报有“隐藏的动机”，明显是“受人操控”。其近侧人士更是毫不留情地指出美国派驻董事多德是幕后的始作俑者。在经多次会议审查后，5月初非开行道德委员会驳回对阿德西纳的所有指控，认定指控是“虚假和没有根据的”。非开行理事会则宣布阿德西纳“无罪”。然而5月22日，美财长姆努钦致信非开行理事会轮值主席称，“（美财政部）担心在没有进行适当调查的情况下全盘驳回所有指控，将损害非开行的声誉，使其成为一家不坚持高标准道德和治理的机构”。姆努钦提出要聘请具有“高度专业和独立地位的”外部机构对其重新展开调查。丹麦、芬兰、挪威和瑞典等都表示支持美国。迫于压力，非开行理事会决定请外部专业人士对此案进行“复审”。
姆努钦的“干涉”及非开行理事会的决定引发非洲国家不满。5月26日，尼日利亚财政部长称美要求“独立调查”已经超出了非开行现有规则、程序和管理制度。尼日利亚前总统奥巴桑乔联合15位非洲国家前领导人签署共同声明，称必须“捍卫非开行的治理权”，非开行是一家“关注非洲发展，而不是服务于域外国家利益”的机构。6月2日，尼日利亚总统布哈里会见了阿德西纳，并承诺将与非开行其他领导人和利益相关者合作，确保阿德西纳连任。6月3日，尼日利亚众议院再次敦促尼联邦政府呼吁所有非洲领导人介入此事，以保护非开行的独立性。
暴风眼中的阿德西纳
阿德西纳是一名农业经济学家。上世纪80年代，他在美国普渡大学获得农业经济学博士，在多家关注非洲农业发展和粮食安全的国际组织工作过并担任领导职务。进入非开行工作前，他曾任尼日利亚农业部部长，任内积极推动私人资本投资农业，有效推动了尼粮食生产能力提升。
阿德西纳2015年9月一上任就提出了对非开行未来十年的重点规划，将电力、农业、区域一体化、工业化和提升民众生活质量作为五大优先重点。过去五年，在他的带领下，非开行融资项目成功地为1600万人提供电力，7000万人因为新农业技术实现温饱，3100万人使用上了清洁水源和卫生设施。最浓墨重彩的一笔则是阿德西纳任内推动实现了非开行历史上最大规模增资，从930亿美元增至2080亿美元。新冠疫情在非洲暴发后，非开行也快速出台纾困措施，助力非洲国家渡过难关。3月，非开行发行三年期30亿美元“抗击新冠疫情”社会债券，市场申购规模达到46亿美元，这是国际资本市场上有史以来规模最大的一笔社会债券。非开行还成立了100亿美元的危机响应专项资金，为非洲国家提供主权担保、优惠贷款和扶持私营部门。这些举措对非洲疫情后的经济恢复将起到巨大强心剂作用。
阿德西纳的突出政绩为其争取连任铺平了道路。今年2月，尽管当时非开行道德委员会已经开始对其进行调查，但阿德西纳仍被推举为将于8月举行的行长选举中的唯一候选人，其在非洲国家中的人气可见一斑。
美国对非开行心态复杂
非开行曾长期被视为世界银行“在非洲的影子”，也是美国长期主导的国际经济秩序下对非施加影响的重要机构。但近年来，尤其是特朗普上台后，美国对非开行态度的两面性愈发凸显。一方面，美国仍希望加强双方合作，进一步提升美非经贸关系。如2019年非洲投资论坛期间，美国际开发金融公司与非开行签署合作协议，承诺投资20亿美元，并发动私企对非投资30亿美元，支持非开行在非洲基建、粮食安全和包容性金融等领域发展。
另一方面，美国对愈发独立自主的非开行产生强烈的“失控感”，对以阿德西纳为首的领导层的不满增加。今年2月，特朗普任命的世界银行行长马尔帕斯公开指责非开行等地区性开发银行核批贷款标准松散，“加剧地区国家债务负担”。非开行迅速回应称马尔帕斯的言论具有“误导性且与事实不符”，有损非开行诚信，“违背多边主义与合作精神”。非开行明确指出，其2018年对非发放贷款仅为世行的二分之一。非洲国家负债率虽有所上升，但远未达到系统性债务风险的地步。两家银行“口水战”反映出美对非开行未能在核心业务上遵循“世行标准”的不满，双方分歧已难以掩盖。
美国一直对其无法在非开行扮演“领导”角色而耿耿于怀。美国虽然是非开行的最大域外股东，但由于未参与非开行初创时的规则制定，在治理和经营决策上难以拥有像在世界银行、泛美开发银行或亚洲开发银行中的同等影响力。去年10月，非开行增资前，美官员和学者公开称美应借机获得“一票否决权”，否则应限制其增资规模。美国还经常指摘非开行管理效率低，批评阿德西纳领导下的非开行“尼日利亚化”，对尼日利亚籍高级雇员占比高表示不满。
此外，美国还高度警惕阿德西纳与中国的关系。阿德西纳从非洲实际需求出发，一直对与中国合作保持开放态度，多次客观公正地评价中非合作。2019年8月，在日本东京非洲国际发展会议期间，他曾明确表示中国并没有试图把非洲带入“债务陷阱”，而是与其他国家一起为非洲基础设施等项目提供至关重要的资金，“中国对非洲的兴趣和参与是受欢迎的”。这些言行引发了部分对中非关系存在偏见人士的猜想，阿德西纳也被非开行内部分西方国家董事指责“与中国越走越近”。
据多家媒体爆料，美有意退出非开行，转向以双边形式对非开展经贸合作。这也与特朗普“重双边、轻多边”的非洲政策相符合。如在萨赫勒反恐问题上，美国选择为地区国家提供双边援助而非为萨赫勒五国集团部队提供支持。在经济领域，美国对刚刚起步的非洲大陆自贸区建设兴趣寥寥，却于今年3月宣布将启动与肯尼亚的双边自贸协定谈判。今年5月初，美参议院外交事务委员会提出了“2020年多边援助审查议案”，准备成立专门工作组评估美在非开行等38家国际组织中的表现及这些机构是否“服务美国利益”。综合种种迹象来看，或许此次阻挠阿德西纳连任就是美国退出非开行的前奏。
（作者均为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员）
原文载于《世界知识》2020年第13期，责编：吴晓芳
（全文完）
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