张震：宪法生态文明规范体系对环境法典编纂的制度化依据——以《立法法》第二次修改为背景的探讨

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摘要：“根据宪法，制定本法”是立法的最根本要求；2023年3月，《立法法》第二次修改，明确指出“立法应当符合宪法规定”；据此，通过2018年修宪形成的宪法生态文明规范体系是环境法典编纂的宪法依据。该体系以生态文明为宪法核；通过对环境法典进行名称确定、性质厘定以及范围限定等构成了环境法典编纂的外部制度化依据；通过将生态文明确定为环境法典的核心理念并在此基础上凝练显性主线确定环境法典的框架内容，以及将环境权证成为环境法典的隐性主线等构成了环境法典编纂的内核制度化依据。外部制度化依据为环境法典的编纂塑形，内核制度化依据为环境法典的编纂铸魂。在环境法典编纂过程中，确定宪法依据到底是什么，以及到底产生什么样的制度化依据，进而形成系统全面的诠释及建议，是宪法学者可以为环境法典编纂做出的学术贡献，也是构建中国宪法学自主知识体系的有益探索。

关键词：环境法典；《立法法》第二次修改；宪法；生态文明规范体系；制度化依据

《法学论坛》2023年‍第5期（第38卷，总第209期）

目次

一、《立法法》第二次修改与环境法典编纂的相关内容完全契合宪法规定、精神和原则

二、宪法生态文明规范体系是环境法典编纂在根本法上的依据

三、宪法生态文明规范体系对环境法典编纂的外部制度化依据

四、宪法生态文明规范体系对环境法典编纂的内核制度化依据

结语

　　自全国人大常委会在2021年的年度工作计划中明确提出要研究启动环境法典的编纂以来，环境法典编纂已然成为法学界非常热门的话题。而关于如何做好立法工作，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年的署名文章中有新的提法，明确指出：“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。”因此，启动环境法典编纂的第一步，就是如何坚持宪法依据。2023年3月，《立法法》进行了第二次修改，其中与环境法典编纂有关的内容再次引发了关于如何更好以宪法为依据编纂环境法典的新思考。

一、《立法法》第二次修改与环境法典编纂的相关内容完全契合宪法规定、精神和原则

　　（一）《立法法》第5条明确规定“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”

　　依宪立法是立法活动的第一准则，但以往不管是官方还是学术界，对之均更习惯使用符合宪法的精神或者原则等比较概括性的表述，习近平总书记为纪念现行宪法公布施行40周年的署名文章，第一次将“符合宪法的规定、原则和精神”这一完整表述作为立法的根本要求，而且把“符合宪法的规定”表述在“原则和精神”之前，应该说具有深远的、深刻的意义。一是，这意味着并非所有的宪法规定均可以被笼统的宪法原则和精神所包含或者替代；二是，在有宪法明确的规定的前提下，所有立法，不管是在理念上还是在条文上均必须符合明确的宪法规定，坚决把宪法规定贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。为此，《立法法》第二次修改后，第5条明确规定：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神。”

　　（二）《立法法》第55条明确提到了“编纂法典”的形式

　　《立法法》第二次修改后，第55条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。”一是，第一次在《立法法》中明确规定“编纂法典”，可见编纂法典工作已经成为一项重要的典型的立法活动；二是，把“编纂法典”等作为增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性的重要手段；三是，“编纂法典”要坚持“依法立法”，而所谓的“依法立法”，在根本上是指依宪立法，在直接技术手段上是指依《立法法》立法。因此，环境法典的编纂就要坚持以《宪法》为根本依据，以《立法法》为技术依据。

　　（三）《立法法》第81条和第93条，均将“环境保护”改为了“生态文明建设”

　　《立法法》第二次修改后，第81条在规定设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规和第93条在规定省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定行政规章的条款中，均将“环境保护”改为了“生态文明建设”，这绝非是纯粹的技术性、文字性修改，而具有重大的意义和指向性。一是，生态文明已成为中国式现代化所创造的人类文明新形态之中国宪法文明体系中的重要组成部分，生态文明本属于世界性的共创概念，但经过中国式现代化的创造性，日益彰显中国对于生态文明的独特理解、内涵和贡献，并开始反哺人类文明新形态；二是，2018年修宪，生态文明被明确写进了宪法，生态文明已经不再是所谓的概括性的宪法精神或原则，而是实实在在的宪法规定，应该直接指导立法本身。

　　当然，可能有人会指出，《立法法》第81条和第93条只是对地方性立法活动的规定，会否直接指向全国性立法特别是环境法典的编纂？我国是单一制国家，地方立法的要求只不过是对全国性立法的具体体现，也就是说，地方性立法的事项属于全国性立法的限缩；反过来，全国性立法必然包括地方性的事项；因此，地法性立法中关于“生态文明建设”的立法事项及指向性要求，也一定适应于全国性立法。

　　综上，《立法法》第二次修改，明确依宪立法首先要符合宪法的规定；指出法典编纂已经成为依宪立法的重要方式。具体到环境法典编纂，需要注意到一个基本的事实，即通过2018年修宪，生态文明已经成为重要的明确的宪法规定。因此，在《立法法》第二次修改的背景下，再来完善思考环境法典的编纂，应该回到宪法上的生态文明规定以及在此规定上形成的宪法生态文明规范体系上来。

二、宪法生态文明规范体系是环境法典编纂在根本法上的依据

　　（一）环境法典编纂应当坚持以宪法上的生态文明规范体系为直接依据

　　环境法典编纂如何坚持以宪法为依据，这涉及到正确理解“根据宪法，制定本法”的规范蕴涵，并要求规范化、标准化的立法表达。诚然，环境法典编纂要整体上体现宪法的精神；但是，宪法作为根本法，涉及到各个领域的根本性问题；因此，当启动制定一部法律，所谓坚持以宪法为根据，在整体上落实宪法精神的前提下，首先要坚持落实习近平总书记署名文章中所强调的宪法规定。从习近平总书记署名文章中提到的“坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中”的要求看，与环境法典的编纂密切相关的宪法依据主要是指通过2018年修宪正式形成的生态文明规范体系。

　　（二）宪法上生态文明规范体系的解释准则

　　2018年修宪以后，学术界认为，我国宪法已经形成了以宪法环境保护条款为实质核心的体系，可称之为环境宪法规范体系，或宪法环境条款的整体性诠释体系，抑或宪法生态文明规范体系。法学本质上是解释学。基于宪法规范本身的原则性以及宪法在某些领域的规范具有内在体系化的要求，有必要对宪法上的生态文明规范体系予以解释。第一，坚持体系性解释，即将生态文明规范体系放在宪法规范的整体体系中予以解释。从内容上看，宪法规范主要可分解为关于国家的和关于公民的两大部分，其中国家基本制度的宪法规范不仅涉及国家部分，也涉及公民部分。比如政治制度中涉及到公民选举权的行使，文化制度中涉及到公民的语言权、受教育权、文化活动的自由等内容。2018年以来，生态文明制度，已经与经济制度、政治制度、文化制度、社会制度一起，成为国家基本制度的重要组成部分。与对其他国家制度的诠释规则一样，关于生态文明制度，必须放在国家基本制度的体系中，从内容上既包括国家关于生态文明建设的要素，也包括公民美好环境生活的要素。生态文明规范体系构成了生态文明制度的核心内容，对其诠释既要坚持生态文明制度的内部小体系，也要坚持宪法规范的整体大体系。第二，坚持目的性解释，即在尊重制宪历史过程以及文义射程的基础上，以发展性和实施性的目的进行合理解释。从宪法发展的历史以及实践看，均可以得出结论，宪法是活的宪法，既有“看得见的宪法”，也有“看不见的宪法”，宪法的诠释实施，当然须尊重制宪的历史背景与原义，但是一国宪法在实施中也必须与不断变化的社会条件相调适，宪法规范的内涵可以随着时代进行一定程度的变迁，不断形成新的宪法时刻。通过2018年修宪，已出现了新的中国宪法时刻，当然宪法上的生态文明规范体系的形成是其重要标志。第三，禁止恣意性解释，宪法与环境法之间基于根本法与部门法的关系原理而确立了宪法对环境法的依据性，因此，绝对不能用环境法来反向解释宪法，即不能以理念、制定时间等所谓理由，让宪法来将就环境法，甚至绕开宪法，这是违反法治基本原则的。“以宪法为核心的法律体系”这是我国学术界和官方共同确定的一个基本观念。所谓以宪法为核心，是指所有法律在制定过程中不能脱离宪法，其内容必须体现宪法规定、原则和精神。例如，从法的理念上看，日本的集中环境立法是在日本环境问题大量爆发出来以后的20世纪70年代开始逐步开展的，而日本宪法制定于1946年，无疑环境法所需应对的问题是宪法实施之后才予以发生的，但环境法绝不会因此逾越宪法的基本理念和规范蕴含，环境法可以具体化甚至局部发展宪法的条款，但绝不是绕开甚至否定宪法。

　　（三）宪法生态文明规范体系的逻辑展开

　　1.宪法上生态文明规范体系的宪法核。从政治逻辑看，宪法中的生态文明概念是基于1972年以来，在国家逐渐开始重视环境保护的实践中分阶段性逐级提升而形成的政治概念予以宪法化的结果。2005年中央人口资源环境工作座谈会提出了生态文明的概念，但被用在特定的“生态文明教育”的语境之中。中共十七大第一次在党的重要文件中正式提出生态文明的概念，并将其列入全面建设小康社会的目标。党的十八大报告提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局和建设“美丽中国”的美好愿景。中共十九大报告明确指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。至此，生态文明作为中国特定的政治概念得以系统化形成。

　　从规范逻辑看，2018年修宪，生态文明被明确写进宪法，由此，在1978年宪法首次规定环境保护，并由1982年现行宪法进一步完善环境保护条款的基础上，宪法上的生态文明规范体系正式形成。其基本规范特征是，在宪法序言和正文中呈现点状分散规定，但又形成内在体系。宪法序言在我国宪法中既具有独特的政治叙事和历史叙事功能，也有特定的规范表达功能，在同类事项上，宪法条文往往是宪法序言的规范具体化。在生态文明规范体系中，最核心的内容主要体现在宪法序言第七自然段，宪法正文的相关条款是对其的具体化。在第七自然段中，与之相关的表述是“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在……习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，……，不断完善社会主义的各项制度，……，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，……，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”在上述内容中，包括习近平生态文明思想在内的习近平新时代中国特色社会主义思想作为指引，通过贯彻包括绿色发展理念在内的新发展理念，推动生态文明与其他文明协调发展，从而最终建成强国，实现民族的伟大复兴。从语言逻辑上看，强国和伟大复兴是通过推动五大文明协调发展从而实现的国家最终目标，其包含的内容非常广泛，生态文明建设是其重要指向和要求，而思想的指引和新发展理念的贯彻，均是为了推动包括生态文明在内的宪法上的文明体系的协调发展。

　　从理论逻辑看，依凯尔森提出的法律规范等级理论，就宪法规范体系而言，主要由宪法制定规范、宪法核、宪法修改规范与宪法律组成，不同的规范之间形成不同的等级系列，即在宪法规范内部存在上位规范与下位规范，下位规范服从上位规范，下位规范不得改变上位规范。其中宪法核是指一种根本规范，提供实定法的客观合理性的依据，在法律秩序中居于最高地位，表明实定法创始的出发点。在宪法生态文明规范体系中，绿色发展强调一种新的发展理念，实现发展方式的变革，美丽是强国的一种修饰语，某种意义上，它们都是基于生态文明建设这一核心而衍生出来的概念，均通过生态文明而具备特定的宪法内涵。

　　总之，从政治逻辑、规范逻辑和理论逻辑看，生态文明更能凝练中国生态环境保护实践的核心的、综合的政治与法律表达，生态文明可构成宪法上生态文明规范体系的宪法核。以生态文明为宪法核，形成宪法上生态文明的系统规范体系。

　　2.宪法生态文明的系统规范体系。宪法上与生态文明直接相关的条款，以生态文明为核心，以习近平生态文明思想为指引，以自然资源的合理利用和保护环境等为主要内容，以绿色发展为方式，以美丽中国为目标，形成了一个系统的规范体系。具体而言，一则，生态文明，是相对于农业文明、工业文明等的更高形态的文明，是人与自然、人与人、人与社会和谐相处的文明状态；2018年修宪，生态文明建设已经被明确为国务院的职权。二则，习近平生态文明思想是宪法上规定的习近平新时代中国特色社会主义思想的五个最主要的组成部分之一，于2018年5月正式提出，目前认为，有六项原则，十个坚持。三则，《宪法》第9条关于自然资源的合理利用与第26条的保护环境等是主要内容。四则，绿色发展被包含在2018年明确写入宪法的新发展理念中，在创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展等五大发展理念中，绿色位居正中，为创新、协调提出新的发展模式，为开放和共享界定理念基调；在人与自然的关系的处理上更具社会理性，在经济与其他社会现象的关系上更强调可持续发展性。五则，美丽与富强民主文明和谐一起作为社会主义现代化强国的不可或缺的标志性要素。这一规范体系，系统性彰显新时代国家发展的目标，不仅在传统的宪法关系视阈下形成对国家权力的规范功能，更具有对国家发展的期许功能，国家治理的主动性更强，与其他宪法主体的关系的合作性明显增强，体现着一种新的宪法理念，既可以为环境法典的编纂塑形，又可以铸魂。

　　3.深层解析宪法生态文明规范体系的两条路径。宪法生态文明规范体系，从属于更大的宪法规范体系，对其的深层解析，应该放在特定的中国宪法的理念与规范中。所谓中国八二宪法的特定理念，一个是对公民权利保障的重视，一个是对国家发展的期许。因此，深层解析宪法生态文明规范体系，具体包括两条规范识别路线，第一，权力与权利的关系。在宪法生态文明的规范体系中，不能只见国家，不见人。在宪法关系中，公民与国家的关系是最主要的关系。国家的任何任务、目标，其目的和受益者，最主要的都是公民。权利是公民利益的法律化表达。国家尊重和保障人权，明确规定在《宪法》第33条。国际社会已经普遍性确认环境权为一项基本人权，特别是在2022年7月28日，联合国大会以161票赞成，8票弃权的结果通过了一项关于环境健康的历史性决议，宣布享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权。自20世纪70年代，我国参加第一次人类环境会议以来，国际社会关于环境权的讨论及发展潮流已经深刻地体现在我国的政治与法律活动当中。如中共十九大报告明确指出，环境是人民的美好生活之一，我国关于人权行动计划等的官方文件中，也明确提出了环境权利。基于我国宪法与党的意志与利益具有特殊的体现与表达关系，因此环境权已成为我国宪法关于生态文明规范体系深层解析的重要指向。第二，绿色与发展的关系。绿色发展是一个整体，不能只讲绿色，不讲发展。绿色强调发展应该转变新的理念和方式，而发展本身才是最终目的。2018年修宪，《宪法》在第89条将生态文明建设明确为国务院的职权，但需要注意关于国务院的第六项职权的完整表述是“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，这就是一种统筹经济建设和生态文明建设的宪法绿色发展观的典型体现。还需要注意的是《宪法》第107条规定了地方政府的多项职权，而2018年修宪，并没有在地方政府中增加规定关于生态文明建设的职权，这绝对不是说地方政府没有必要享有生态文明建设的职权，也不是为了节约修宪成本，而是宪法绿色发展观的一种特殊体现。

　　4.宪法生态文明规范体系整体所形成的新认知。宪法生态文明规范体系是一个整体系统，它的形成，重构了传统的宪法关系等宪法理论。为此，应该改变传统的理论预设和分析模式，包括但不限于以下内容：第一，国家和公民的关系及其固化角色应被改变。在方式和内容上，国家和公民的二元对应关系趋向于以环境和生态为重要媒介的一种新的合作关系。第二，基本国策作为宪法上第三种结构的认知须发生改变。学术界比较普遍接受的一个观念是，自德国魏玛宪法以来，基本国策普遍出现在宪法之中，并日益成为宪法上的第三种结构。事实上，基本国策是宪法上国家制度的具体化和政策化，内容上直接规制的是国家，而受益方是公民，方式上往往需要国家和公民的共同参与，所以其实仍然没有改变国家与公民的基本关系。具体到保护环境的国策，它是宪法生态文明规范体系的重要内容，从目的上看，保护环境当然有利于国家和民族的永续发展，但是公民的环境美好生活予以保障的政治要求首先要被保障；从方式上看，保护环境人人有责，因此，保护环境国策的制定与实施，不可能只见国家不见人。第三，对权利固有认知的改变。传统权利观主张主观权利功能和客观法秩序的二分法，学者们习惯于从主观权利功能的固定体系中去诠释权利，但这种诠释理念往往趋向于一种保守的权利观，可能更适合传统的宪法权利的理念及实践，而对于生态文明建设强力推动下公民的新的环境权利的诉求，这种解释力可能是不足的，或者说无法真正解决问题。

三、宪法生态文明规范体系对环境法典编纂的外部制度化依据

　　宪法生态文明规范体系对环境法典编纂的依据性，浓缩在“根据宪法，制定本法”的类似表达中，但这绝非仅仅流于形式，而是要深入到依据的制度化层面。把宪法生态文明规范体系作为一个整体，其对环境法典编纂的立体性、过程性、全面性的制度化依据既包括外部层面，也包括内核层面。所谓外部制度化依据，是指宪法生态文明规范体系针对环境法典的编纂，将其作为一个新的立法现象进行整体性分析，并为之提供外部性的制度化的指导，包括环境法典名称的确定，性质的辨析以及环境法学者所主张的“适度”的环境法典的把握。

　　（一）关于环境法典的名称

　　中国法学会环境资源法学研究会所组织的法典专家建议稿，目前所使用的名称是“生态环境法典”，而学者们撰写文章，还是以环境法典的名称居多。笔者主张正式名称应确定为“环境法典”。

　　1.应以宪法上的环境而不是生态环境作为环境法典正式名称的宪法依据。现行宪法中直接出现“环境”和“生态环境”的是第26条第1款。原文表述如下：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”需要指出的是，“防治污染和其他公害”在该句话的逗号之后，所以，其对应的是生活环境和生态环境的整体，也就说为了防止污染，既要保护生态环境，也要保护生活环境。而且，从文字结构上看，宪法虽做了生活环境和生态环境的规定，但两者之间，用的是“和”字，这意味着，宪法条文原意对生活环境和生态环境并没有刻意分开，而更强调环境的整体。至于现行宪法中，环境和生态的概念关系，从1982年到2018年，也在发生着不断的变化，大体上可以用“生态环境—环境—生态文明”这条主线来显现，在1982年现行宪法制定之时，环境的概念包括生态环境，而到了2018年，生态文明写进宪法，生态文明的概念又大于环境。这说明，生态和环境的概念及其关系在不断变化。某种意义上可以说，宪法上生态环境的概念和内涵并不具有完全的确定性。而且，不管是从概念上，还是从实践中看，生活环境和生态环境并不能严格区别。在宪法上，生活环境和生态环境被紧密规定在一起，形成整体的环境概念是有其特殊意义的。生活环境主要强调人的因素，生态环境主要强调自然的因素。人和自然是宪法中环境的两大组成部分，维持人的尊严是现代宪法的核心价值，自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件，宪法通过确认人与自然和谐相处理念对环境予以明确保护。至于环境法典的编纂，其目的既要服务于国家生态文明建设，国家和民族永续发展的要求，也要满足人民的美好环境生活，因此，这就意味着环境法典的内容，既要见自然，更要见人，从而明确体现着人的要素的“环境法典”的名称相比只强调自然生态环境的“生态环境法典”更为科学。

　　2.在以宪法为核心的所有环境类法律中，没有一部法律对生态环境、生活环境等概念进行专门区分和界定。《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”在这个概念里面，自然和人均出现，具体列举的要素，也不全是生态环境，还包括生活环境。除了《环境保护法》，《环境噪声污染防治法》在其第1条将“保护和改善生活环境”规定为立法目的之一。《环境保护税法》第1条规定“为了保护和改善环境”以及其他目的而制定本法。以上立法事例至少说明两点，第一，整体性保护环境是环境类法律的基本立法目的；第二，环境类法律，也不是仅仅保护生态环境，也要保护生活环境。

　　3.在“保护环境的基本国策”中，环境也被作为一个整体概念对待。1983年12月31日，国务院召开第二次全国环境保护会议，将环境保护确立为基本国策。需要指出的是，环境保护被确定为基本国策，是在1982年宪法做出保护生活环境和生态环境的规定之后，这也从侧面说明，人们普遍认为，宪法的规定强调的是将保护环境作为一个整体。虽然，现行宪法没有使用关于保护环境的基本国策的字眼，但无疑，《宪法》第26条就是保护环境国策条款。为此，《环境保护法》第4条明确规定：“保护环境是国家的基本国策。”宪法上的环境国策条款是宪法生态文明规范体系的重要组成部分，环境法典编纂自然需要体现宪法上的国策条款，而宪法上的国策条款，使用的是环境而非生态环境的概念。

　　4.环境的概念并非泛泛而指。虽然宪法中环境的概念是开放的，也是在不断发展的，但是人们对其的内涵认知还是比较确定的，不会使得环境法典的内容失却精准性和针对性。

　　特别需要说明的是，生态文明作为生态文明规范体系中的宪法核与法典名称确定为“环境法典”而不是“生态环境法典”并无矛盾。通过建设生态文明，实现人与自然和谐共生的现代化，这里面既要自然，也要关注人，因此兼顾人与自然双维的“环境法典”而不是指向自然单维的“生态环境法典”更契合生态文明的理念。

　　（二）关于环境法典的性质

　　所谓环境法典的性质，是指从法的整体外部角度对于环境法典在以宪法为核心的法律体系中的类别归属的学理确定，因此仍可归为外部依据的探讨。关于环境法典的性质的确定，对于其内容上法律责任的设置等内容，是有直接意义的，笔者具体主张如下：

　　1.环境法典不能定性为私法。公私法的划分，是大陆法系一种基本的法律体系分类法。作为以宪法为核心的法律体系中最重要的基本法律，民法典调整平等主体之间的人身关系和财产关系，属于典型的私法。民法典的宪法依据性，除了宪法精神以外，具体在制度上还是与市场行为有关的那部分规范。环境法律关系在内容上会涉及到平等主体之间的关系，但针对这类内容，其调整手段和保护的利益可以通过民法典中的环境条款实现，也就是说这部分内容仍然归属于民法典而并非环境法典。如前文所述，环境法典的宪法依据是宪法上的生态文明规范体系。在该体系中，主要涉及国家目标、国家任务、基本国策、国家职权等内容，这些内容的调整手段和保护利益无疑主要属于公法范畴；即便是作为宪法生态文明规范体系深层解析而出的环境权利，也以《宪法》第33条的国家尊重和保障人权为规范依据，涉及的法律关系主要也是在国家和公民之间展开，因此，以宪法生态文明规范体系为依据编纂环境法典，其基本法律属性不能被定性为私法。环境法典在制度设计上，应该做好与民法典等私法的规范转介，而不是将其内容直接地过多地纳入。

　　2.环境法典也不能定性为社会法。所谓社会法，为维护社会利益而形成社会本位为特征，是国家为保障社会利益，通过加强对社会生活干预而产生的一种立法，属于公法与私法以外的第三法域。社会法最基本的特征有两点，即社会利益和社会本位。尽管宪法中的生态文明规范体系，涉及有社会利益的内容，但是国家利益以及国家利益所投射的公民利益才是该体系中的重要内容，该规范体系无论如何也不能得出以社会为本位的判断。因此，以宪法中的生态文明规范体系为依据编纂的环境法典，不能被定性为社会法。理论上，作为第三法域的社会法，“以维持社会经济弱者阶层的生存及其福利的增进为目的”。在我国的立法实践中，根据全国人大官方确定的法律体系目录，截止到2023年6月28日，社会法类别共有27件法律，除了关于工人退休、退职以和职工探亲的决议以外，分别是《归侨侨眷权益保护法》《残疾人保障法》《未成年人保护法》《工会法》《妇女权益保障法》《矿山安全法》《红十字会法》《劳动法》《母婴保健法》《老年人权益保障法》《预防未成年人犯罪法》《公益事业捐赠法》《职业病防治法》《安全生产法》《劳动合同法》《就业促进法》《社会保险法》《军人保险法》《特种设备安全法》《反家庭暴力法》《慈善法》《境外非政府组织境内活动管理法》《退役军人保障法》《法律援助法》《家庭教育促进法》。从以上法律名称和调整的内容看，将环境法典定性为社会法，并划入该法律部门，是不合适的。

　　3.环境法典也不是传统的公法。相对于传统的公法，环境法是新兴的一个部门法。在法的观念、概念、内容、规范、制度设计以及法律责任上均有新的变化与发展。例如，人与自然和谐共生的理念，对于传统公法中的以人为本的法的观念产生新的发展，不能仅仅在人与国家的单组关系中思考，需要在人、国家与自然的多向关系中确定法律规范及法律关系。再如，关于环境权利与义务，也不适宜以传统的权利功能理论来诠释。多年来学者们对环境权的研究，基于对其重要性迫切做出论证的学术期冀下，将过多的内涵塞进到了环境权之中，反而导致了人们对到底什么是环境权，环境权到底有何特殊价值，产生了困惑甚至疑问，因此，区分出环境核权利和环境束权利，既可以对环境权独特性进行回答，也会兼顾到外围环境权利的客观存在、价值与功能。而上述这些理解和分析，恰恰是在传统的公法权利观念和制度框架内难以完成的。事实上，宪法中的生态文明规范体系以及在此基础上形成的生态文明制度，对于宪法自身的理念、制度等也是一种更新和扩充。因此，环境法典的编纂，应该及时对接跟进宪法中生态文明规范体系中关于法的观念、概念及法律关系等新的变化与内容。

　　4.环境法典具有独立的法律部门性征。学理上，环境法被普遍认为是一个法律部门。而在目前的立法分类中，环境类法律被归属于行政法部门和经济法部门，这在某种程度上导致了环境法体系内部的支离破碎，使得环境基本法姗姗来迟，难以满足新时代生态文明建设对法律功能的综合要求。2018年修宪，宪法中生态文明规范体系正式形成，随之生态文明制度成为宪法上的国家五大基本制度体系之一，生态文明制度在理念、概念及内容上，均不同于传统的经济、政治、文化和社会制度，这既为环境法体系的发展提出了新的要求，也更凸显环境法在调整对象和方法上，既不属于私法和社会法，亦体现出非传统的公法属性，日趋具有独立的法律部门性征。实践中，从当前司法机关的机构设置以及具体的司法实务看，在传统的刑事、民事、行政三大诉讼之外，环境诉讼日益呈现为第四大诉讼形态。总之，环境法典的编纂是环境法体系发展的必然体现，更加显现环境法的独立部门法属性，也可在宪法依据的基础上更加充分发挥生态文明建设的综合法治功能。

　　（三）关于环境法典的规模或范围即所谓“适度”的把握

　　以宪法生态文明规范为依据，所谓“适度”的环境法典，应从以下三个方面理解：

　　1.不能超出宪法生态文明规范体系的射程。科学立法，是全面贯彻实施宪法的一种重要途径。有效解释宪法，是保证立法质量的重要基础。而宪法解释，有一个基本的原则和要求，就是不能超出文义的射程。所谓宪法生态文明规范体系的文义射程，至少有两个限度，一是内容上，以生态文明为宪法核，以绿色发展为理念，国家基于特定目标而形成相关的任务，从而具备相应职权，但实现公民的权利保障也是题中应有之义；二是方式上，不宜将民法、刑法等的调整对象和方法呈现在环境法典之中，这样既会破坏环境法典体系自身的科学性和自洽性，同时也混淆了环境法与民法、刑法等的关系。

　　2.能有效将宪法生态文明规范体系具体化。既不能无限扩展宪法上的生态文明规范体系的内涵，但也不能进行实质性限缩。环境法典对宪法生态文明规范体系的落实，应该是在充分依据其规范内容的前提下，予以有效具体化。

　　3.以能起到基本法的地位与作用为目标。对环境法典编纂的功能期许，以改变现有环境类法律碎片化实现环境类法律的体系化为基本指向，而环境法体系中具有基本法地位和功能的法典的编纂是关键。环境法典的制定可以有效改变在现有的关于环境类的法律分类中，因缺少基本性法律而导致多部法律之间的关系不清晰并呈现出支离破碎的法律分布的状态。环境法典定位为基本法律，意味着以宪法为核心的环境法律体系的正式形成；意味着环境法典可以全面落实宪法上相关的规范与制度体系；意味着环境法典可以更好地实现有效推进生态文明建设的法律功能。

　　将环境法典定位为基本法律，需要处理好与现有环境类单行法的关系。在我国，以宪法为核心的法律体系，至少存在宪法、基本法律和基本法律以外的法律等三个层次。基本法律以宪法为直接依据，基本法律以外的法律，原则上以依据宪法制定的基本法律为依据。环境法典应该在法的原则上、制度上可以包容单行法。而且，自环境法典编纂出来以后，新的单行法的制定要以环境法典为直接依据。

四、宪法生态文明规范体系对环境法典编纂的内核制度化依据

　　所谓内核制度化依据，是指宪法生态文明规范体系对环境法典的编纂在诸如环境法典的核心理念、规范体系等内部的实质性核心内容上产生的制度化的规范影响，既包括以生态文明作为核心理念而形成的显性主线，又包括以环境权为隐性主线而体现的制度安排。

　　（一）以生态文明作为环境法典的核心理念并在此基础上凝练显性主线

　　1.可持续发展概念的提出及中国语境下的特殊理解。20世纪60年代，随着环境问题成为世界上第三大问题，世界各国开始陆续思索如何应对。可持续发展的概念，逐渐被提出，最早是由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会（WCED）在其1987年的报告《我们共同的未来》中提出来的。当时的可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1992年6月，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”，通过了以可持续发展为核心的《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等文件，对可持续发展做了进一步的阐述：“人类应享有以自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要。”随后，中国政府编制了《中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，首次把可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。1997年中共十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。可持续发展主要包括社会可持续发展，生态可持续发展，经济可持续发展。2002年中共十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。2007年中共十七大提出了科学发展观，科学发展观所倡导的发展，实质上是全面协调可持续的发展。

　　在笔者看来，尽管可持续发展的提出具有划时代的意义，一直以来伴随着并深刻影响着中国环境法学的发展，但并不适宜作为环境法典的核心理念。第一，某种意义上说，可持续发展的概念具有一定程度上的不确定性。可持续发展的概念及理论，由最开始提出来强调代际之间的公平发展，又进一步被提炼为包括环境的权利。在我国，可持续发展在中共十五大被明确提出来，到了中共十七大已经被科学发展观这个更为系统化的概念所吸收。第二，可持续发展概念的提出虽然是基于应对环境问题的背景，但其本身具有非常庞杂的内容，并非是环境法学上所独有的，或者主要是针对环境法学的概念。例如，在我国可持续发展作为国家战略，涉及到自然、环境、社会、经济、科技、政治等诸多方面，生态可持续发展只是其中一个方面。第三，针对可持续发展的概念，我国具有与国际上并非完全相同的理解与处理。虽然，我国于20世纪90年代，在联合国相关会议提出来的可持续发展的概念的基础上，制定了相关文件，但是从一开始，中国语境下的可持续发展的概念与联合国会议上所不断确定的概念在内容上是有所不同的，而且这种趋势在中共十七大，特别中共十八大以来更为明显。尤其需要指出的是，可持续发展在中共十七大已经被吸收为科学发展观的有机组成部分，已经不再作为一个单独的政治概念。

　　2.生态文明理念的成熟并深具中国化的实践与规范基础。生态文明在我国呈现出一个从概念提出到系统成熟的清晰过程，适宜作为环境法典的核心理念。第一，生态文明深植于中国共产党领导下治国理政的生动实践。2007年中共十七大报告正式提出生态文明的概念，2012年中共十八大报告把生态文明建设提升到与经济、政治、文化、社会建设五位一体的高度，2017年中共十九大报告指出生态文明建设是实现中华民族永续发展的千年大计。生态文明，从正式提出上升到五位一体再到被确定为千年大计，体现着中国共产党治国理政、实现中国式现代化从理念到实践的日益丰富成熟，彰显了在人类社会从工业文明走向生态文明的过程中，中国实现伟大复兴，为人类社会贡献关于生态文明的中国智慧和中国方案的大国宏志。第二，生态文明具有明确的宪法依据。2018年修宪，将生态文明上升到宪法国家文明体系的高度，与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明协调发展，标志着中国共产党进行环境保护与治理的生态文明观的宪法成熟。与可持续发展概念在宪法上并没有直接依据不同，生态文明则是宪法上生态文明规范体系的宪法核。

　　（二）以生态文明为显性主线确定环境法典在具体内容上的规范体系及制度安排

　　如前文所述，以生态文明为宪法核，宪法生态文明规范体系涵盖自然资源合理利用、环境保护、绿色发展等内容，因此，以宪法生态文明规范体系为依据，将生态文明确立为环境法典的核心理念并成为显性主线，环境法典编纂也应该围绕上述内容，依照总分总的逻辑依次展开。

　　1.关于总则和责任。在总则中，应该将生态文明的概念明确写在“环境法典”的第1条，并有明确的表述和内涵，既以宪法上的生态文明为根据，又适度具体化制度化。作为环境法典的核心理念贯穿环境法典的总则和分则等各部分。总则部分应该全面符合宪法生态文明规范体系的精神，既以生态文明建设作为建设强国、实现民族复兴的国家使命的重要抓手，又要不断满足美好环境生活的人民需求，为此要在人、自然与国家之间的多重要素中构建新的法律关系；全面体现宪法上的生态文明等关键性概念；全面落实宪法生态文明规范体系中的原则性内容。

　　责任部分应以公法意义上的责任规范为主要内容，既需要与公法规范中的责任制度转介规定，也需要凝练出环境法意义上的特定制度表达，同时也要结合考虑公私法衔接意义上的私法责任的相关规范。

　　2.关于自然资源的合理利用。所谓自然资源是指人类可以直接获得并用于生产和生活的天然存在的自然物。如土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿物资源等。自然资源的使用，必须考虑到长远需要，做到资源的开发与保护相结合，使之兼有经济效益、环境效益和社会效益。《宪法》第9条“国家保障自然资源的合理利用”的规定至少包含两个层面的内涵，既能发挥自然资源对于经济社会发展的功能，又坚持合理、适度、合法地使用，重在强调对自然资源使用的方式和程度应该合乎自然资源的特点和规律。正如有学者所认为的，合理的资源利用既可以最大程度地促进社会经济的发展，又能最大限度地减少对生态环境的不利影响。

　　3.关于生态环境和生活环境的保护与改善。所谓生活环境是指与人类生活密切相关的各种天然的和经过人工改造过的自然因素，如房屋周围的空气、河流、水塘、花草树木、风景名胜、城镇、乡村等等。所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。人和自然是宪法中环境的两大组成部分。《宪法》第9条和第26条中的“保护”强调了环境保护的第一层次目标，即维持较适宜的环境。有学者指出，这种维持性的保护包括三个方面：（1）排除已有环境损害；（2）排除或减轻潜在的环境危险；（3）采取预防措施防止未来环境危害。《宪法》第26条中“国家保护和改善生活环境和生态环境”意在强调在维持现有环境条件的前提下，进一步提高环境质量。改善强调了环境保护的第二层次目标，即追求更良好的环境。为此，2018年宪法作出修改，明确了国务院的“生态文明建设”的职权。重建人与自然和谐与协调关系是人们对环境保护内容目标认识提升的表现，这与上世纪60年代前单纯强调对污染的控制形成鲜明对比。例如，为了应对公害问题，日本早期曾通过制定《公害对策法》的方式以保全生活环境，而1993年《环境基本法》的制定则在理念上实现了从公害对策到环境治理的转变。

　　4.关于绿色发展。作为宪法序言中新发展理念的绿色发展包括两个含义，首先，为国家永续发展提供理念指引。其次，绿色发展既强调发展又强调生态，协调统合经济发展与环境保护，写入宪法意味着宪法对兼顾环境保护与经济发展理念的确认并随之进行相关的制度安排。既不能为了经济发展而牺牲环境，但也不意味着环境保护和治理就要影响发展。笔者一直主张，环境保护和经济发展是可以调和的。绿色发展，正是在对环境保护和经济发展进行实质理念融合的基础上所提出的新的发展模式。

　　（三）以环境权为环境法典的隐性主线

　　1.环境权是宪法生态文明规范体系深层解析的主线。如前文所述，权力与权利的关系、绿色与发展的关系构成了宪法中生态文明规范体系深层解析的两条路径。就第一条线即权力与权利的关系而言，权力的要素包括生态文明建设等在宪法中有明确规定，属于明线规范；权力与权利的关系作为隐线，是指权利作为权力的指向隐含在行使和规范权力而形成的制度中。就第二条线即绿色与发展的关系而言，绿色本身包含着对环境美好生活的内容，通过绿色实现发展；发展包含着对环境正当利益的确认与保障。因此，从构成宪法中生态文明规范体系深层解析的两组关系中，环境权均具有明确的指向性。

　　2.环境法典中环境权的特定证成。基于宪法中具有比较确定的环境权的意涵与主张，在环境法典的编纂中，如何对待环境权是一项重要课题。如果只是从传统的主观权利功能和客观法秩序的理论为框架，以及从传统国家的环境权入宪入法的历程以及诸多困惑看，似乎难以跳出理论困境、解释力不足等的窠臼，不妨换一种思路来思考环境权入宪入法的问题。一项公民权利在法律上的证成，最基本的要素应该包括充分而明显的权利需求，确定的利益，以及特定政治共同体下的保障条件。事实上，关于新权利的证成及其规定，在中国的宪法和法律中已经形成了中国化的表达方式。具体到环境权而言：

　　第一，公民对环境权的需求已经充分而明显。回顾中华人民共和国宪法史，1982年宪法中人身自由等的充分和详细的规定，就是基于公民在当时背景下迫切的需求。同理，经过长达40余年的环境保护的实践，对环境美好生活的追求已经成为公民对美好生活向往的最重要的组成部分，而且环境的利益也可以确定的提炼出来。国家人权行动计划（2021-2025年）历史性地将环境权单列，与另外两类传统权利即政治权利公民权利和经济社会文化权利并列，就是对环境权重要性和需求性的充分彰显。第二，不能忽视生态文明建设中政治资源的强力推动对权利证成的正向影响。在我国宪法中，为什么对受教育权和劳动权在强调权利的同时也会课以义务，很大程度上是基于中国宪法的社会主义性质对权利所产生的政治属性的体现。因此，不能忽视政治性的因素对中国宪法和法律中权利规定的影响。自党的十八大以来，生态文明建设被提升到了国家经济、政治、文化、社会、生态一体建设的高度，习近平生态文明思想被作为习近平新时代中国特色社会主义思想的最主要的五个组成部分之一，人与自然和谐共生的现代化被明确为中国式现代化的内涵之一，因此，生态文明建设为环境权的规定在政治上的推动已经非常有力。第三，需要重视权利明示规定的特殊意义。从学术研究的视角看，宪法解释应该是规范宪法学立场下对于宪法文本理解和运用的最基本方法；但如果站在一般民众的立场，宪法解释的专业性使得非专业性人士很难感知到通过宪法解释所证成或所支撑的新的权利。因此，不能忽视法律中针对某项权利的明确规定而对于全体社会的现实意义。

　　3.环境法典中环境权规定的技术路线。第一，在宪法没有明确规定环境权的前提下，环境法典能否明确规定环境权？我国现行宪法虽然没有明确规定环境权，但是环境权可通过宪法生态文明规范体系深层解析出来，所以仍然具备宪法依据。而且从我国的立法实践看，宪法中没有明确的权利，而法律予以明确规定的，并不少见。例如，在宪法没有明确规定生育权的前提下，《人口与计划生育法》第17条就规定了公民有生育的权利和义务。因此，在环境权具备特定意义上的宪法依据的前提下，在环境法典中规定环境权，首先，是对人民环境美好生活期待的合理反应；其次，有利于国家生态文明建设的目标落实；再次，是对国际上环境权发展潮流的及时跟进；最后，是绕开在传统思维下环境权入宪与否持续不断争论的另辟路径。第二，环境权适宜写在环境法典的什么位置？笔者建议，放在总则第2条。按照立法惯例，总则第1条一般规定立法目的和立法依据，如前文所述，生态文明作为环境法典的显性主线，亦应规定在第1条，并作为核心概念。环境权作为环境法典的隐性主线，放置在第2条既是对显性主线的对应规定，更是习近平法治思想以人民为中心的根本立场在环境法典中的直接体现。第三，环境法典中的环境权如何表述？笔者主张，环境法典中的环境权不能仅仅是程序性权利，应该有实体性权利的内涵；既涉及生态环境，也包括生活环境，应以环境美好生活为核心概念，并充分关注健康、良好、适宜生活的环境等传统概念的内涵，注意将传统概念中的合理要素予以吸收并进行中国化、时代化的表达。

结语

　　随着全国人大常委会2021年度立法计划的公布，环境法典的编纂在我国已经成为既定事实。无独有偶，邻国哈萨克斯坦已于2021年通过了环境法典，并由总统签字。2023年3月，《立法法》的第二次修改，包括明确规定立法应当符合宪法规定，明确了编纂法典的形式，将2018年入宪的生态文明建设明确为立法事项等，为环境法典编纂如何更好坚持宪法依据带来了新的契机，新的思考。当前，如何更好地编纂环境法典，是一项重大法学课题，这需要法学多学科关注和支持。从环境法典的依据上看，需要环境法与宪法的对话；从环境法典的内容上看，涉及行政法、民法、刑法乃至国际法等多个学科。就宪法学者而言，可能对环境法典编纂的贡献主要在于宪法依据的论证分析，当然首先需要尊重环境法学者基于内部学科立场的思维、知识等对环境法典编纂的制度建议。但是，所谓宪法依据并非只是在“环境法典”第1条规定的类似“根据宪法，制定本法”的表达，更需明确环境法典的宪法依据到底是什么，到底如何对环境法典的编纂提供建设性的制度化的依据，以真正在实质上确保环境法典以宪法为依据，以保障环境法典编纂的质量，从而不仅可以为推动生态文明建设迈上新台阶发挥其应有的综合性法律功能，也可以为环境法律部门在实证法律体系中的独立地位提供标志性的立法范本。当代宪法学的任务就是把不同理论整合成一个融贯的理论，从而为具体的法治实践提供有效性、类型化、体系性的宪法依据。为此，就需要深入到环境法典的制度层面，既包括明晰环境法典编纂中诸如名称、性质、调整范围等外部制度化的宪法依据，也包括探究环境法典的核心理念、立法主线、基本框架等内核制度化的宪法依据。外部制度化依据为环境法典的编纂塑形，内核制度化依据为环境法典的编纂铸魂。总之，为环境法典中规定的“根据宪法，制定本法”的规范蕴含，提供全方位的、制度化的诠释及建议，是宪法学者可以为环境法典编纂做出的学术贡献，也是进行中国特色社会主义宪法理论体系建设，构建中国宪法学自主知识体系的一种有益探索。

END

作者：张震（1977-），男，河南南阳人，法学博士，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学、环境法学。

来源：《法学论坛》2023年第5期“热点聚焦·环境法及相关问题研究”栏目

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