网络首发 | “三个走向”：从《“十四五”全国档案事业发展规划》看档案工作发展趋势

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徐拥军 嘎拉森 

（中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872）

网络首发时间

2021-10-09

网络首发地址

https://kns.cnki.net/kcms/detail/42.1085.G2.20211008.1434.004.html

目的/意义

通过《“十四五”全国档案事业发展规划》分析思考“十四五”时期档案工作的重点与未来走向，为新时代档案事业的高质量发展提供参考。

研究设计/方法

收集并分析多篇国家战略与档案工作政策文件，解读其中对档案工作提出的相关需求，探讨“十四五”时期档案工作发展趋势。

结论/发现

“十四五”时期我国档案工作的发展方向是走向依法治理、走向开放、走向现代化，三个走向是有机统一关系。

创新/价值

以习近平同志关于档案工作的重要论述为基本遵循，对国家宏观战略文件和档案工作政策制度进行综合性分析，指明了“十四五”时期我国档案工作的发展方向。 

关键词

档案事业   “十四五”规划  政策分析  发展趋势

1 引言

2021年6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）[1]。这是我国制定和实施档案事业发展五年规划以来首次以两办名义印发，充分体现了党和国家对档案事业的高度重视。《规划》贯彻落实党的十九届五中全会精神，围绕《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）要求，以高质量发展为主题，以适应国家治理体系和治理能力现代化要求为目标，明确提出了“十四五”时期我国档案工作发展的主要目标与行动路线，同时清晰展望了到2035年的远景目标，既立足近期，又谋划长远。《规划》围绕档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案利用体系建设、档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新、档案人才培养、档案对外交流合作8个方面，提出了26项主要任务和7项专项工程，涵盖档案事业发展方方面面，为持续推进全国档案事业高质量发展提供了清晰可行的路线图。2003年5月时任浙江省委书记的习近平同志视察原浙江省档案局（馆）时对档案工作作出了“三个走向”（走向依法管理、走向开放、走向现代化）的科学判断和方向指引[2]，《规划》以此为基本遵循，强调“着力推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”，为“十四五”时期我国档案工作指明了发展方向。

2 走向依法治理，提升档案治理效能

随着新兴信息技术的广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生深刻变化，这就迫切要求从整个国家、社会大环境审视档案系统，加快档案工作理念、模式和方法的变革和创新。《规划》在继承《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出的档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设的基础上，首次提出档案治理体系建设的命题，并将其列于“四个体系”之首，将“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”作为今后五年我国档案工作发展的主要任务之一。这既是强调其对整个国家和社会档案事务进行顶层设计、制度安排的重要意义，又是应对当前档案事业面临新机遇和新挑战的现实需要。

治理（Governance）一词原意是控制、引导和操纵，随着西方学者将其引入“社会资本”“公民社会”等研究，治理也逐渐具有了更加宽泛的内涵。目前认同度较高的是全球治理委员会对治理的定义，即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[3]。治理主体的多元化、治理方式的多样性、治理过程的合作性、治理机制的网络化，是治理的核心特征[3]。鉴于此，结合档案工作的特性，我们可以将档案治理理解为：在党的领导下，运用包括档案主管部门在内的多种力量，共同参与档案事务，推动档案工作高质量发展的过程。在此基础上的治理体系是参与和实施治理的全部要素之和，具体包括主体、路径、目标、制度四个维度的内容。其中，主体维度回答“治理依靠谁”的问题；路径维度也可理解为机制维度，回答“治理怎么办”的问题；目标维度又可理解为价值维度，主要回答“治理为了谁”的问题；制度体系回答如何保障治理体系有效运转的问题。

治理体系是一种客观的存在，而治理能力是这种体系和运用这种体系表现出的效能和水平。治理体系和治理能力紧密联系，是一个有机整体。档案治理效能要以档案治理体系建设为基础，而档案治理体系建设又离不开法治的保障。正所谓“法者，治之端也。”依法治理是构建治理体系、提升治理效能的重要依托和必然要求。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上深刻指出，只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识，强调要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化[4]。从档案工作层面来看，依法治档是档案事业现代化的必由之路，档案治理现代化的整体价值取向就是要通过档案治理不断推进从“管理本位”向“治理本位”的根本转型[5]。档案工作也一直本着围绕中心、服务大局的理念，深入贯彻依法治国的理念和精神，积极为推进国家治理体系和治理能力现代化提供优质高效服务。早在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》就提出，“十三五”时期实现“档案治理法治化”“基本形成较为完整的档案法规标准、高效的档案法治实施、严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系。”[6]到“十四五”时期，《规划》将其上升为档案治理体系，其核心内涵和基本目标仍然是依法治档，《规划》中十一次提到“依法”一词，可见法治在推进档案事业高质量发展过程中的重要地位和作用。

档案工作是党和国家工作中不可缺少的基础性工作，因此档案治理体系也是国家治理体系的重要组成部分。档案治理体系遵循国家治理体系的指导思想、基本原则和核心要义，使档案制度与其他领域、行业的制度相互协调、相互促进、相互融合，共同构成中国特色社会主义制度体系。

《规划》坚持顶层设计和法治实践相结合，从健全档案管理体制机制，完善档案法规制度和标准规范，严格档案执法、强化普法，加强重点领域档案工作监管，创新档案业务监督指导方式五个方面进行全面部署，并辅之以“档案制度规范建设工程”专项工作，力求达到“党管档案工作体制机制更加完善，档案法律制度更加健全，依法治档能力进一步增强，档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、支撑性作用更加明显”的目标。这既符合党中央对于全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用要求，也是建设档案治理体系、提升档案治理效能的有效途径。

对于档案治理体系的主体，《规划》按照党委领导、政府主导、社会协同有序参与分别进行了部署。宪法规定了党总揽全局、协调各方的领导地位。2020年修订的新《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）第三条也强调要“坚持中国共产党对档案工作的领导。”同时，档案工作也是各级政府工作的重要组成部分。为此，《规划》的首项任务就是强调党对档案工作的领导地位，各级政府以及档案主管部门的工作职责。随着机构改革后档案局、馆再次分设，“十四五”期间国家不断加强基层基础工作、提高基层治理能力，局、馆的协同问题以及基层档案机构、各类主体参与档案事务问题也成为《规划》的关注重点。《规划》指出要确保在法治轨道下，依法保障各主体参与档案治理权利，健全档案管理体制机制。

对于档案治理体系的路径，《规划》从健全法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系进行了部署。“法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民”，2020年修订的新《档案法》是一次系统、全面修改，在章节设置和具体条例表述上都有重大调整，因此原有的配套法规、规章、行政规范性文件会出现与新《档案法》不一致或冲突等情况。另外，新《档案法》所规定的加快档案开放利用、加强档案信息化建设、实施档案监督检查等方面，存在制度政策供给不足、标准规范空白等问题。因此，《规划》提出要完善档案法规制度和标准规范，实施档案制度规范建设工程，以理顺制度关系，打通政策落实“最后一公里”。

“徒法不足以自行”，亚里士多德认为法治包含“良法”与“善治”两重意义。良法确立后，还要确保已成立的法律获得普遍的服从。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央也将制度建设摆在更加突出的位置，习近平总书记指出：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”[7]自“十三五”以来，国家档案局一方面加快档案法规制度建设，另一方面也在加强档案行政执法检查。2018年5月至10月，国家档案局组织专家组对全国47家副省级以上综合档案馆2013至2017年的业务建设情况进行了集中评价，并于2019年5月印发了《关于副省级以上综合档案馆业务建设评价情况的通报》[8]。2020年12月11日，国家档案局印发《档案检查工作办法》，制定中央国家机关档案检查评价标准、中央企业档案检查评价标准[9]。《规划》进一步从严格档案执法、强化普法两个方面提出了诸多任务要求，以保障定型化的档案制度得到切实落实，从而将档案制度优势转化为档案治理效能。

在强调依法治档的同时，强调纵横交叉协作，也是档案治理体系的题中之义[10]。此外，随着十八大以来行政体制改革力度加大，档案主管部门也在推进“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）。为此，《规划》中多处对不同主体开展档案团体标准、企业标准制修订，参与档案国际标准制定修订，多方主体参与档案事务进行了说明。但与此同时，对重点领域档案工作实施有效监管，在重要方面档案业务给予必要监督指导才能保障治理现代化推进有的放矢。《规划》一方面紧紧围绕国家促进区域协调发展、乡村振兴战略、创新驱动发展战略和国防建设，提出了对应领域档案工作监管要求，确保重点领域监管到位；另一方面着眼具体方面，提出创新档案业务监督指导方式的着力点，力图提高档案治理水平。

3 走向开放，促进档案利用服务

档案工作存史资政育人，是一项利国利民、惠及千秋万代的崇高事业。2003年5月26日，时任浙江省委书记的习近平同志在考察浙江省档案局（馆）时指出：“档案工作是一项非常重要的工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。”[2]但也正是因其重要价值，长久以来档案既是管理国家事务、表达统治意志的工具，更是统治者统治地位的武器和位置权力的象征，被誉为“君主的心脏、安慰和护卫”[11]，仅为统治阶级和权贵阶层所有、所用。而人民的档案未收藏进档案馆，人民也无缘走进档案馆利用档案，档案工作始终存在一定的封闭性和滞后性。

民惟邦本，本固邦宁。坚持人民主体地位是马克思主义政党的最高原则[12]，人民立场是中国共产党的根本政治立场[13]。中国共产党领导的档案事业建设也必须坚持“以人民为中心”“以民为本”，落实到具体实践中，就是朝着“为民建档、档为民用、由民管档”三个方向开展档案工作[14]。同时随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，档案事业正经历由“国家模式”向“社会模式”的转变，各方面对档案的利用需求也越来越高，档案事业正以越来越开放的姿态融入新发展格局。2004年，哈尔滨市第一个农民工档案馆在道里区正式成立投入使用[15]。2010年，沈阳家庭档案研究会开通全国首家社会公益性家庭网站———家庭档案网[16]。2014年中办、国办印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》）进一步强调要“建立健全覆盖人民群众的档案资源体系”[17]。同年浙江省档案馆首次将11户普通家庭档案接收进馆[18]，湖南省株洲市档案馆正式面向社会征集家庭档案[19]。新《档案法》也突出了保障公民权力、促进档案开放利用的要求。这也符合新发展理念中“开放发展”的精神。开放发展就是要深化档案工作体制机制改革，创新管理方式，扩大社会参与，形成开放多元、充满活力的档案利用服务供给体系。“十三五”时期，无论是抗击新冠肺炎疫情还是庆祝中国共产党成立一百周年，档案资源都发挥了积极的作用。足以见得，档案工作只有走向开放、转藏为用，才能更好地凸显其价值，发挥其基础性、支撑性作用。

为构建档案工作全面开放的新格局，《规划》本着“以人为本、服务为先、安全第一”的原则，从档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设三个方面做出全面部署。档案工作要走向开放，首先要解决的是“源”的问题，即如何通过深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程；再者是解决“术”的问题，即如何通过深入推进档案利用体系建设，充分实现档案对国家和社会的价值；最后是解决“安全”的问题，即如何通过深入推进档案安全体系建设，筑牢平安中国的档案安全防线。三者共同构成档案管理活动的三个维度，各个维度相互联系、相互制约，构成一个不可分割的整体，确保档案工作全面开放发展。

深入推进档案资源体系建设的核心目标在于全面记录经济社会发展进程。《规划》从以下四个方面，明确了档案资源体系建设的主要任务。一是拓展档案资源收集范围。档案资源是保障一切档案工作顺利开展的重要基础，抛开档案资源，档案工作就会成为“无源之水，无本之木”。根据《规划》，“十四五”期间档案工作在资源体系建设方面将从“摸清家底”和“拓展收集范围”两个方向推进，一方面要开展国有档案资源普查、探索非国有档案资源登记制度；另一方面要加强重点领域、重点行业、重大活动档案收集工作以及珍贵档案国内外征集、重特大事件口述材料、新媒体信息采集，并实施新时代新成就国家记忆工程。二是加强档案资源质量管控。档案资源的质量直接影响档案利用服务的开展效果。《规划》从建档、内容管理、专题数据建设以及基层档案工作提升等方面进行了一一部署，以确保档案资源质量管控既有深度又有广度。三是优化馆藏档案结构。只有优化档案资源的结构才能充分发挥档案馆资源优势，拓展档案资源的开发利用空间。《规划》从规范移交接收、制定接收规划、加大征集力度、推动与博物馆和图书馆等相关单位合作四个方面进行了谋划。四是加快档案资源数字转型。当前我国数字经济蓬勃发展，各领域的数字化转型是大势所趋，新《档案法》特设“档案信息化建设”专章对档案工作数字化转型进行规定与说明。对此，《规划》指出要在加强规划管理的基础上逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系，并分别对“增量电子化”“存量数字化”工作提出了约束性目标要求。

深入推进档案利用体系建设的核心目标在于充分实现档案对国家和社会的价值，习近平总书记指出“档案工作要由封闭向开放、由重保管向重服务转变，要及时向领导机关、向社会提供有价值的信息，为经济建设、社会发展服务。”[2]《规划》从加快推进档案开放、提升档案利用服务能力、加大档案资源开发力度三个方面做出了对应要求。

对于加快推进档案开放，新《档案法》已明确指出公民享有依法利用档案的权利，明确规定县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放，并鼓励经济、教育、科技、文化等类档案提前向社会开放。在此基础之上，《规划》提出要建立健全配套的档案开放审核建议机制与制度，确保该项工作法治化、规范化、常态化。

对于提升档案利用服务能力，《规划》从深入挖掘档案资源、完善利用服务机制、提升公共服务能力等方面部署了相关工作。2018年9月起，上海市、江苏省、浙江省、安徽省档案局已正式启动民生档案跨地区查询工作，之后三省一市群众可在长三角区域范围内任何一家国家综合档案馆跨地域、跨馆际查阅利用与自身利益密切相关的馆藏民生档案[20]，此举大大提高了民生档案查询利用的便捷性。此次《规划》便明确提出要将档案查询利用服务融入区域内“一网通办”服务体系，推动档案查询利用服务延伸到村、社区一线，促进档案公共服务均等化、便捷化。

对于加大档案资源开发力度，习近平总书记在对档案工作重要批示中指出“要把蕴含党的初心使命的红色档案保管好、利用好，把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好，更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众。”[21]对此，《规划》指出要围绕庆祝中国共产党成立100周年、党史学习教育、迎接中国共产党第二十次全国代表大会召开等重要时间节点、重大纪念活动，通过展览陈列等多种方式推出精品；深入挖掘红色档案资源，建立“四史”教育专题档案资料库，保存好、发挥好其重要价值。近年来，随着文化创意产业的蓬勃发展，文化创意产品开发已成为推动档案馆馆藏资源开发利用的重要途径。如苏州市档案馆为青少年读者量身打造的档案知识普及读本“档案伴我成长系列丛书”“我是档案迷”，均取得了良好的社会反响，大大提高了档案馆的社会影响力和在同类文化事业机构中的竞争力[22]。《规划》提出要继续加强档案文化创意产品开发，探索产业化路径，并主张通过开发带动保护，实施国家重点档案保护与开发工程。

安全是档案工作走向开放，即开放利用档案资源的必要前提。为深入推进档案安全体系建设、筑牢平安中国的档案安全防线，《规划》强调要加强档案馆库建设与管理，强化档案安全保护工作，提升档案数字资源安全管理能力；实现档案安全管理制度和工作机制更加完善，档案库房和设施设备齐全、安全可靠，人防、物防、技防三位一体安全防范体系更加完备，档案安全风险评估管控、隐患排查治理成效和应急管理能力明显提升。

4 走向现代化，实现档案工作数字转型

信息技术因其极强的通用性、渗透性和协同性深刻地影响着各领域的发展。从我国上世纪60年代正式提出农业、工业、科学技术、国防“四个现代化”，到习近平同志在党的十九大报告中强调“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，我们对信息化在现代化建设中的重要作用的理解不断深入。随着信息化建设步入全面渗透、融合创新、引领发展的新阶段，数字转型已成为新时代各行业信息化发展、现代化建设的新命题。档案工作作为一项基础性工作，其信息化建设是国家信息化的重要组成，其数字转型是推动全产业链协同转型的重要基础，是档案管理现代化的核心方向。

为推动档案信息化建设再上新台阶，引领档案管理实现现代化，《规划》遵循“顶层设计＋全流程提升”的思路，首先从宏观角度对完善档案信息化保障机制提出了任务建议，然后从业务流程视角分别对电子文件归档与电子档案移交接收、数字档案馆（室）建设和档案信息资源共享利用三个方面工作进行了重点部署。

在完善档案信息化保障机制方面，《规划》强调国家大数据战略和档案信息化建设的双向支撑，即一方面要主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略，另一方面也要在国家相关政策和重大举措中强化电子档案管理要求，通过实施前置管理确保电子档案得到有效管理。除电子档案外，数据也是记录国民经济和社会发展的重要记录，而且随着“互联网＋政务服务”“数字中国”战略的推进，越来越多有关国民经济和社会发展的记录以数据形式生成和保存。但仅有浙江和广东等少数省份将“公共数据、电子文件”和“政务数据资源”纳入归档范围并明确档案部门和数据管理部门的职责[23]。此次《规划》中明确提出要“实现对国家和社会具有长久保存价值的数据归口各级各类档案馆集中管理”，从战略层面进一步明确了档案部门在国家大数据战略中的定位。此外，《规划》聚焦关键领域和薄弱环节，决定实施档案信息化强基工程，在中西部档案信息化提升、全国档案查询利用服务平台建设和国家电子档案战略备份中心建设等全国档案信息化基础性关键领域开展专项建设，推动档案信息化固本强基迈上新台阶。

在加强电子文件归档和电子档案移交接收方面，随着新《档案法》承认电子档案效力，配套制度标准明确电子文件归档和处理要求，相关工作已经步入“深耕细作”的新阶段。根据《规划》，“十四五”期间要聚焦重点领域和关键环节，以重点领域突破带动整体档案信息化建设水平跃升。首先是强化各领域电子文件归档工作，通过推进归档要求嵌入业务流程和归档功能嵌入业务系统的“双嵌入”方式保障该项工作广泛开展。其次是在国家标准《党政机关电子公文归档规范》（GB／T39362－2020）规范下，大力推进党政机关电子文件单套制归档，深化相关领域电子文件和政务数据归档工作。在已有工作基础上有重点地推进其他业务系统归档、三维电子文件及数据文件归档等关键领域工作，实现电子文件应归尽归，电子档案应收尽收。

在加速数字档案馆（室）建设方面，2010年国家档案局印发《数字档案馆建设指南》用以指导全国各级各类档案馆科学建设数字档案馆。2014年，《意见》指出“各地区各部门各单位要把数字档案馆（室）建设列入信息化建设整体规划，从人力、财力、物力上统筹安排”[15]。同年，国家档案局制定印发了《数字档案馆系统测试办法》，国家档案局技术部“以测促建”据此在全国范围内开展数字档案馆系统测试工作，大力推进企业电子文件归档电子档案管理试点和数字档案馆（室）试点工作，在实践中取得了良好效果，加速了档案信息化建设与发展进程，为各类组织机构的数字化转型助力良多。根据笔者对国家档案局发布的全国示范数字档案馆测试通过工作动态统计，截至2020年年底，全国共计有41家单位建设的数字档案馆经过国家档案局组织的专家测试验收，获得审批通过，成为全国示范数字档案馆。为在“十四五”期间进一步加大各类组织机构数字档案室建设力度，《规划》针对机关数字档案室、企业数字档案馆（室）、各级国家档案馆数字档案馆提出了约束性目标，要求分别新增30家高水平机关数字档案室，完成50家企业集团数字档案馆（室）建设试点，新增50家高水平数字档案馆。除数量要求外，为推动数字档案馆（室）建设优化升级，发挥信息技术和研究创新的积极作用，《规划》提出一方面要加强大数据、人工智能等新一代信息技术的应用，另一方面要加强电子档案长期保存技术和管理研究，以保障电子档案的真实、完整、可用、安全。

在推进档案信息资源共建共享平台建设方面，《规划》从区域内、跨区域、全国三个层次，对促进档案信息资源共享规模、质量和服务水平提升提出了发展规划，为打通馆际、馆室、资源共建共享和实现“一网通办”惠民服务指明了实现路径。

5 三个走向的有机统一关系

走向依法治理、走向开放、走向现代化虽涉及档案事业的不同方面，有各自特定的内容，但它们之间是有机统一、不可分割、相辅相成、相互促进的关系。走向依法治理是建设档案治理体系，推进档案工作实现多元共治、协作发展的前提和基础，其核心是坚持党的领导，为档案工作高质量发展奠定制度之治；走向开放就是继续推进并深化公共服务能力建设，推进档案利用服务，其核心是以人民为中心，为档案工作高质量发展提供资源与服务保障；走向现代化就是利用先进的技术方法推动信息化建设，其核心是以数字转型为目标，引领档案管理实现数字化、智能化，为档案工作高质量发展提供技术支撑。三者既分别代表着“十四五”期间档案工作治理体系建设、公共服务能力建设、信息化建设三个重要方面的目标导向，也指明了对应工作的实现路径。三者共同构成档案事业高质量发展的综合体，是打造适应国家治理体系和治理能力现代化要求档案工作新格局的着眼点。

除此之外，档案科技创新、人才培养和对外交流合作也是档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要支撑要素。为此，《规划》部署了加快推进档案科技创新、加快推进人才培养和档案对外交流合作三项重点任务，并辅之以科技兴档工程、人才强档工程和档案文献遗产影响力提升工程三项专项工程，以期助力档案工作转型升级、提升档案智力支撑水平和提升国际影响力和贡献力。

6 结语

《规划》为今后五年全国档案事业的发展进行了总体部署，也将成为今后各级档案部门专项规划的重要依据和行动指南。各级档案部门要站在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局这“两个大局”的高度，凝心聚力、开拓进取，抓重点、补短板、强弱项，围绕中心、服务大局，完成好为党管档、为国守史、为民服务的职责任务，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标提供强大支撑。

作者贡献说明

徐拥军：提出研究选题、总体思路、写作大纲、部分重要观点； 

嘎拉森：搜集整理资料，提出部分重要观点，撰写并修改论文。

参考文献

制版编辑 | 卢慧质

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