中韩争议海域渔业问题的解决路径研究
摘要：《中韩渔业协定》签订近20年来，对两国渔业发展产生了多方面影响，随着实践的推进，其中的不足与问题日渐凸显。近年来，现行渔业安排下的过度执法、渔民合法权益保障不力等明显增加。这不仅不利于渔业资源的养护和可持续发展，对两国海域划界谈判也会产生消极影响。因此，在既有法律基础上，尽快探讨新的争议海域渔业安排办法、重新划分水域和分配渔业资源十分必要。
01
问题的提出
《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）中有关海域划界问题的规定比较笼统，也并未形成明确的划界标准，因此该问题的解决需要结合不同海域的具体情况。海洋划界的核心问题是海洋权益的分配。渔业资源作为海洋权益的重要内容，是海上相邻或相向国家共同关心的问题，是沿海国在海域划界时必须考虑的因素之一。
2015年，中韩重启海域划界谈判，但两国在一些原则立场上的分歧依然十分突出，谈判进展缓慢。如若按照目前中韩两国的各自意愿进行划界谈判，推进过程又将非常复杂。因此，首先依据两国都认可的划分要素（如渔业因素）划出一条临时界线，再以此为基础叠加其他变量并加以调整，最后综合考虑效率与实际，协商划定一条相对公平的海域界线，此种方式可能更具操作性，也更有利于谈判的推进。
将渔业因素作为中韩划界谈判的切入点，主要出于以下三个方面的考量：一是跨边界渔业资源养护与管理越来越成为国际共识，全球海洋治理的推进要求两国进行渔业合作；二是两国已经签订了《中韩渔业协定》（以下简称《协定》）用以规范渔业安排，具备较好的前期条件；三是两国渔场与主要经济型鱼种相互重叠，相关海域划界与中韩渔业产业发展和海洋经济增长密切相关。
《协定》作为中韩间临时性渔业安排，为两国渔业管理与发展做出了贡献，但近20年的执行过程中也积累了许多现实问题。《协定》签订以来，每年都有大量中国渔船被韩方扣押，甚至还出现了暴力案件。
与此同时，中韩都以洄游性鱼类作为主要经济型鱼种，如带鱼、小黄鱼等，两国共享渔业资源具有共同私益性。这些鱼类的产卵场和幼鱼渔场大多位于中国沿海地区，个体长大后则会向韩国方向洄游。如若管理不当不但容易引起两国利益冲突，还会造成生态资源的破坏与渔业经济的衰退。
中韩间渔业资源分配不均，渔业活动缺乏有效的执法、管辖规范。两国渔业安排问题如果能够得到优先解决，便可为今后划界谈判减少障碍。可持续利用东海、黄海渔业资源，符合两国的根本利益，未来可从中韩争议水域传统渔场内的历史捕捞品种、渔获量、作业范围、从业渔民数量、经济社会信息数据的采集与统计、渔业资源保护和利用中的不利条款等方面入手，逐步减少海域划界时需要考虑的因素，简化划界程序，促进谈判快速、顺利推进，以更好地解决渔业纠纷，为两国海洋产业发展规避风险并推动全球海洋治理的实现。
02
中韩争议海域渔业安排的依据
海洋渔业可持续发展已受到国际社会的普遍关注，渔业产业的长期发展与保护海洋脆弱生态系统已成为海洋渔业治理的热点问题。目前，全球范围内毗邻的专属经济区之间存在500多个海洋边界，海洋划界的核心是海洋权益的分配问题，渔业资源的分配又是海洋权益特别是资源分配的重要内容。渔业本身的分布特点和洄游特性使很大一部分鱼类资源的生存繁衍要跨越海洋边界，被两个或多个国家分享。为此，海洋划界的推进需要有关国家相互合作，共同承担渔业资源的相关管理和保护工作。
《公约》中专属经济区制度设立的规定改变了原有的世界海洋渔业管理体制，沿海国不仅享有200海里的专属管辖权，还需要承担管理渔业资源养护的义务。《公约》强调了国际渔业合作的重要性，尤其是对开展跨界渔业合作提出了要求，促进了各国渔业政策的完善。在此背景下，中韩为养护和管理重叠区域内的渔业资源，签订《协定》作为争议海域的临时渔业安排。《协定》执行近20年来，暴露出来的问题逐渐增多，中韩渔业政策发展也日趋完善，在原有《协定》基础上根据《公约》有关规定，把握两国法律新变化，参考域内渔业资源分布状况以及历史性捕鱼权，重新进行渔业安排，成为两国海洋管理领域的重要课题。
（一）国际渔业法
从国际司法实践来看，海洋划界基础上的渔业问题如若较为简单或原则性较强，则一般可在海洋划界中一并解决；但如果渔业问题比较复杂，则多需以签署专门的渔业协定的方式解决。渔业的合作和安排受到划界海域的渔业资源状况、自然地理条件、当事国渔业管理水平和渔业生产状况以及双方合作意愿等因素的影响。联合国粮农组织也一直致力于推动、支持区域渔业机构的发展，在特定区域内推进经验共享，并通过将组织活动常规化、启动相关进程来实现资源的可持续管理。
中韩两国均认可《公约》中对渔业问题的相关规定，认可其对渔业资源共享与管理的要求，均主张有关渔业资源管理、合作和安排。具体来说，即以《公约》内容为框架，做好对管辖范围内可捕捞渔业资源的评估和数据收集工作，在此基础上开展合作管理、入渔与分配、规则和程序等协商，确保在出现渔民违规操作等状况时，相关执行标准能够有序运行。《协定》只是划界前对渔业问题的临时安排，随着实践发展，渔业资源分布、两国渔业水平都有变化，《协定》在执行过程中遇到许多现实问题，运行情况并不理想，很多共享渔业资源也并未按照《公约》的最初设想得到毗邻国家的共同管理。为此，对于渔业问题，需根据海域内资源分布与牵涉国实际情况重新进行协商，以贯彻《公约》精神，完善《协定》内容，减少域内渔业纠纷，实现渔业资源的养护、管理与可持续发展。
（二）《中韩渔业协定》
《协定》第14条规定，本协定内各项规定不得人为有损缔约双方关于海洋法诸问题的立场，即《协定》是双方关于渔业活动的一个安排而非划界协定。从法律性质上来讲《协定》并不影响划界，但可作为政府间签署的权威性文件为两国未来渔业活动安排提供参考，为今后海域划界提供借鉴。
《协定》谈判时，中韩两国互不承认对方的领海基线，因此基本上是采用先划定一条暂定中间线，然后向两侧划定暂定水域，之后是过渡水域的划分方法，这一操作基本与三阶段划界法一致。但鉴于《协定》当时划界有关因素表现并不突出，后续调整依据与调整方法也并未明确，中国遂主张，为确保公平，未来应依据可能影响划界的所有相关情况对暂定的海洋界限进行调整，因此未来两国的海域划界谈判，必然要考虑《协定》的成效与影响，以此作为蓝本与借鉴，确保划界谈判与渔业安排高效、有序推进。
（三）渔业管理制度
渔业合作的方式与渔业管理水平直接相关，而法律法规的出台与健全是提高管理水平的有效途径。《协定》签订之初，我国在这一方面还处于相对劣势，但近年来渔业管理机制改革稳步推进，相应的法制建设逐渐健全，为应对新变化适应新形势，有必要对《协定》执行中出现的问题重新进行优化、安排。
（1）中国管辖水域内的渔业法律变化
我国重视生态文明建设和水产养殖的绿色发展，近年来陆续推出了总可捕量、限额、配额等制度，渔船管控、渔业执法、渔民培训教育等方面也取得了巨大进步。农业部于2017年1月16日发布《关于进一步加强国内渔船管控，实施海洋渔业资源总量管理的通知》，2019年1月1日修订的《渔业捕捞许可管理规定》施行，相关规定更加明确具体。2019年8月《渔业法修订草案》（征求意见稿）出台，特别将远洋渔业管理核心制度写入其中。
2020年4月1日，新修订的《远洋渔业管理规定》施行，新规更加强调养护与合理利用海洋渔业资源、可持续发展远洋渔业、合理控制船队规模等内容，充分体现了我国重视渔业资源保护的态度和决心；更加明确地禁止远洋渔船从事IUU渔业活动，禁止外国籍IUU渔船进入我国港口，充分体现了我国打击IUU渔业活动的立场。规定中所有涉及远洋企业、渔船、船员的责任和监督管理措施都与现行的国际规则和要求相一致，还加强了涉外安全管理，加大了对违规行为的处罚力度，有关IUU捕捞事项的规定也更为明确。
总体来看，我国渔业法律状况较《协定》签订时有了较大进步，对渔船的管控能力、海上执法能力、渔业投入和产出控制能力等不断提高，这些都为今后中韩两国划界与渔业安排提供了基础与参考。
（2）韩国管辖水域内的渔业法律变化
近年来，韩国针对进入其管辖水域进行非法捕捞行为的立法愈发严格，表现在法律上即为海警执法行为立法，允许其使用“公用武器”，司法处理程序对中方渔船更为不利，违法渔船面临的处罚不断升高。
海上执法方面，2008年韩国出台《海上公权力强化对策》并成立海上特殊机动队；2011年《强化非法外国渔船打击力量规则》出台并成立特工队，同年公布《杜绝非法捕捞综合对策》；2016年11月8日，韩国海警发布《武器使用指南》，将公用武器的使用法律化。2020年2月21日，新修订的《海警法》生效。该法事实上以法律的形式为韩国海洋警察在海上的执法行为（包括对越界捕捞的中国渔民渔船武力执法）提供了法律保障。2020年8月28日，新修订的《海洋警备法》颁布实施，其中第17条规定海警在管制过程中可以使用公用武器对非法作业渔船的暴力抵抗行为进行强有力的应对，必要情况下可对正当使用武器的海警免责。
司法处理程序方面，2019年9月3日，韩国海洋警察厅外事科根据《海洋警察厅训令》第139号制定《非法捕捞外国渔船司法处理程序等相关规则》，对外国渔船从事非法捕捞案件的处理程序做出了规范，要求相关调查遵守韩国《刑事诉讼法》和《犯罪侦查规则》，其中针对中国渔船捕捞情况还增设了特别规定，惩罚措施更为严格；2020年生效的《海警法》就非法渔民渔船的押送程序做出了规定，加大了对违规行为的处罚力度。
目前《协定》框架下，中国渔船要进入韩国管辖水域作业须面对严苛的法律与入渔程序，违法后的处理也十分严格。未来海洋划界与渔业安排，应以划界海域的渔业资源情况、自然地理条件以及当事国的渔业管理水平为参照，考虑渔业资源实际与两国历史性捕捞习惯，兼顾公平原则。《协定》签订时，我国渔业管理水平相对较低，对域内环境及资源分布特性考虑不周，但目前我国海洋治理能力已得到显著提升，两国海洋法律也愈发细致与健全，渔业相关安排也应与时俱进，以适应实际发展需求。
（四）历史性捕鱼权和鱼类资源分布特性
历史性捕鱼权是历史性权利下的一项非主权性质的权利，自诞生以来一直受各国尊重，在沿海国的专属渔区范围内，他国的历史性捕鱼权与本国专属渔区制度并存。根据国际司法实践，历史性捕鱼权是指以国家为主体的长期、持续性、不以排他为要求行使的捕鱼权利。目前跨国、跨地区的渔业合作实际上体现了对历史性捕鱼权的认可。
黄海海域位于中韩两国专属经济区重叠区域，沿岸有多条河流经此入海，水质肥沃，是鱼类的重要产卵场。我国在该海域的捕鱼权由来已久，我国渔民自古就有在黄海以及靠近朝鲜一侧海域捕鱼的传统。新中国成立后，我国机动渔船的主要作业渔场也多分布于黄海东部，全年渔获总量中的很大一部分也来源于此。
不仅如此，《协定》生效前，中国在黄海的渔船作业无论数量还是规模都超过韩国，渔场位置相对偏东靠近韩方一侧。
入渔方面，中国进入韩方管辖水域的渔船采捕入渔率更高。根据有关数据，我国在韩方水域作业的实际入渔率可达到90%以上，相比之下韩国仅为10%左右。这一状况是由渔业资源分布不均导致的：黄海海域渔业资源丰富的渔场多位于东部的韩方一侧，我国渔民进入韩方管辖水域进行渔业捕捞是自然条件下的必然选择。
无论从历史性捕鱼权角度看，还是从渔业资源的分布看，《协定》内容已无法满足该海域渔业产业实际发展需求，渔业纠纷也无法从根本上得到解决。未来中韩海域划界，应对上述两个重要因素加以重视，以客观事实和鱼类资源条件为基础，重新进行渔业安排，制定更加合理、公平的管理方案。
03
现行渔业安排执行中的问题
21世纪是海洋的世纪，海洋资源竞争日趋激烈，各国均希望在尚未完成划界的争议海域扩大本国权益，借助渔权来排挤他国在域内的捕鱼活动和其他海洋利用活动是各国加强争议海域管辖与实际控制的常用方式，以谋求在海洋竞争中赢得更多筹码与主动权。
目前，韩国强化渔业管辖权的行为损害了我国渔业安全与海洋权益。《协定》在签订后虽对域内渔业问题解决起到了积极作用，但随着国际海洋环境与两国海洋治理能力的变化，原有的渔业安排已无法适应现实需要，暴露出了许多问题与不足。
（一）海上执法尚不规范
《协定》规定对划分的三类水域需实施不同的管辖方式：根据第8条第2款和第5款，在过渡水域，双方在各自一侧管辖水域行使渔业执法管辖权；根据第7条第3款，在暂定措施水域，双方只能对从事渔业活动的本国渔民和渔船采取管理和实施其他必要措施。对缔约另一方的渔民与渔船，当事国有权提醒并应当通报所属国，但不能对其行使管辖权；在维持现有渔业活动水域，双方无权对另一方的渔民和渔船行使管辖权。
依据上述内容，韩方在其过渡水域一侧有权根据专属经济区规定进行管理，但这并不等同于该海域已经划定为韩方专属经济区。在两国正式划界前，韩方管辖一侧的过渡水域仍属于争议水域，不应对中方渔民渔船单方面适用韩国国内法。依据韩国大法院官网、地方法院官网以及海洋警察厅网站相关资料，2010~2019年，共有13起涉及中国渔民非法捕捞案例的判决，其中大部分发生在目前韩方管辖一侧水域。
目前虽然有关韩国“特定禁区”“特定水域”的内容在中国农业部办公厅《关于2015年实施中韩渔业协定有关问题的通知》中有所提及，即按《关于实施〈中韩渔业协定〉有关问题的补充通知》（国渔政〔2001〕131号）要求执行，但有关“特定禁区”“特定水域”内违法行为的惩罚标准并无具体规定，因此韩国的上述执法行为缺乏法律依据。
《公约》第73条第3项规定，沿岸国对触犯其专属经济区内捕鱼法规的处罚，非经相关国家同意，不得以拘禁或其他任何形式以身量刑。韩国却将多个在毗连区、特别管制区内非法捕捞的案件按照领海法律管制标准进行判决。《协定》中并未具体规定在特别管制区或毗连区内违反渔业规定的适用法律，因此韩国的做法实属越权管辖，即便是按照《公约》第32条关于毗连区内沿海国的管制权力的说明，其行为也同样有违《公约》。
中韩在争议水域的海上执法和管辖现状严重阻碍了渔业纠纷的解决和渔业产业的发展，不仅造成中国渔民在相关水域作业的经济效益下降，渔民生计难以维持，韩方同样需要投入大量人力、物力、财力来维护其措施的实施，频发的渔业涉外事件也给两国关系和形象带来了负面影响。
（2）过度执法，有违比例原则
2005年白翎岛西部NLL附近发生了暴力冲突事件，造成1人重伤3人轻伤，此事件后韩国对海警装备进行了加强；2018年1月4日，韩国海警为抓扣中国渔船开枪射击；2019年出台的《海警法》和《海洋警备法》中对公用武器的使用进行了说明。此外，韩国海警还对进入其管辖水域的中国渔船实施严格的登临检查制度，严重影响了渔民的正常作业，韩国方面的过度执法也导致我国渔民合法权益难获保障。
《公约》赋予了沿海国在专属经济区内对生物资源进行养护、管理和利用的权利，但并未对违反规定时沿海国行使管辖权的方式、强度和范围进行规范，也未对非法捕捞应该缴纳的罚款、保证金或其他财政担保的数额、性质以及形式做出规定。《协定》第5条第2款规定，渔民在提交适当的保证金或其他担保金后，应予以迅速释放，但《协定》对于担保金金额计算、担保金金额是否适当、未能完全缴纳担保金等情况都没有具体说明。国际法案例通常以非法捕捞活动中的三个重要因素作为确定担保金额的量刑依据：非法捕捞的地点、非法捕捞的方式、非法捕捞的数量及价值。涉及中韩渔业纠纷的案件中，关于非法捕捞的地点基本没有异议；在非法捕捞的方式上，虽然判决中将基本渔具罗列了出来，但这些捕捞方式所违反的具体规定、捕捞的渔获物会给当地造成何种损害等并未列明；非法捕捞的数量及价值方面，大部分案件并未标明具体渔获量，更没有罗列渔获物的价值，渔船渔具没收的折抵价格也未涉及。
韩国对我国渔船的判决书中大部分处罚都没有具体的、可说明罚金与其渔获物价值以及造成的损害程度合理相关的解释，因而存在执法程序不严谨、判决结果不合理、惩罚力度过大等问题。
此外，韩国有些官员认为执法中武力的加强与担保金数额的提高是近几年被扣押中国渔船数目减少的主要因素。依据韩国有关国内法，侵犯韩国领海及毗连区、特殊管制区，以及无许可证的船舶还将面临刑罚处罚；韩国检方如果认为已经宣判的案件量刑较轻，可对案件重新起诉并提高罚款金额；韩国《专属经济区渔业主权法》第16条更是将最高罚款金额提高到了3亿韩元（约人民币180万元）。这些条款都存在量刑过重、惩罚过于严苛的问题，严重损害了我国渔民的合法权益。
“比例原则”在国际法领域广泛应用，海上执法和处罚也应当遵循该原则。对于非法捕捞的执法行为应该考虑以下三个因素：第一，刑罚的使用要与所欲达到的目的相适应；第二，刑罚的使用要与目标船舶所违反的法律或违法的严重程度相当；第三，在船舶违反法律严重程度与人命价值之间做衡量。但韩国目前实施的高额罚款和武器使用等措施，严重威胁我国渔民的人身、财产安全，侵犯了其在传统渔场的捕鱼权益，渔民对赴韩国海域作业心存忌惮，久而久之将造成我国在传统海域渔业权利的丧失和渔场面积的退化与萎缩。
（二）被扣押渔民渔船权利得不到保障
（1）超期羁押致人身自由和人身权利缺乏保障
《协定》第5条第2款、第3款规定，被扣留的渔船或船员在提交适当的保证金或其他担保后应迅速释放。缔约一方在扣留或逮捕缔约另一方的渔船或船员时，应通过适当途径将所采取的行动及施加的处罚迅速通知缔约另一方。国际法中也有关于“迅速释放”的规定。但实际审判过程中，跨国羁押导致通告程序比较烦琐，羁押期间被扣船员的人身自由受到限制，人身权利也难以得到充分保障。
（2）上诉权无法有效行使
上诉权是当事人的诉讼权利之一，民事案件的一审判决书有在正文最后告知其上诉权的义务。韩国《刑事诉讼法》第358条也规定如果被告对一审判决不服，可以提出上诉。但韩国法院在涉嫌非法捕捞的中国渔民被扣押案件的审理中并没有出现此项。
这一现象的成因，一方面是辩护律师未能及时有效地维护当事人的权利。在已公开的涉中国渔船判决书中，几乎所有的辩护律师都是来自韩国的国选律师，这就意味着其很难站在被告的角度和中方的立场来进行辩护。韩国法院虽规定为尊重当事人或者家属意愿，可自费选择私选律师，但韩国私选律师费用高昂，普通渔民难以承担。另一方面，语言障碍与异国审判也是我国渔民权益未能得到充分保障的原因。虽然近几年韩国增设了翻译人员，但判决中负责该工作的都是韩国人，即使有中方翻译在场，也难以对韩国国内法律有深刻理解，以有效地帮助中国渔民进行辩护。
为此，两国审判制度、语言障碍以及律师配置等造成的被扣押渔民上诉权利难获保障的问题也是今后两国划界谈判与渔业安排中需要考虑的因素。只有建立明确、健全的审判流程，配备完善的资源支持与人员保障，才能减少冤假错案的发生，切实维护渔民的合法权益，实现海洋事业的良性发展。
04
中韩争议海域渔业问题解决方案
（一）依据国际法和实践，重新分配渔业资源
黄海与东海渔业资源具有洄游特性，对渔业资源和水域划定严格界限会使中韩渔业纠纷出现的可能性增加。《公约》第63~67条以及第123条明确规定，对区域内跨界鱼类资源进行养护是沿海国的义务，因此在划界基础上实行渔业合作更有意义。《协定》是以区域为基础践行渔业合作与特定渔业安排的法规，未来可将双方争议最大、依赖性较强的区域划定为共同渔区，两国渔民在该区域内共同作业，共同践行生物资源的养护和管理，共同监督和执法，并就相关的渔业研究开展合作。中国与越南在2000年签订《北部湾渔业合作协定》设立共同渔区、阿根廷与乌拉圭通过1973年《拉普拉塔河及海上边界协定》设立共同渔区、哥伦比亚与牙买加通过1993年《海上划界协定》设立共同机制区等都是可参考的范例。
《协定》中暂定措施水域靠近韩国一侧是中国渔民的传统渔业区域，该区域目前在韩国特别管制区内且禁止中国渔民靠近。为适应未来渔业产业发展需要，开放共享区域势在必行，可在尊重中国传统捕捞与实行捕捞配额制度上进行协商，尤其是对于带鱼、小黄鱼等共享性经济鱼种，配额分配与管理措施既可保障缔约国的权益，又可实现鱼类种群多样性与可持续发展。
（二）建立联合管理和沟通机制,完善海上执法管辖
上述问题的出现，很大程度上是由于中韩两国缺少有效的联合管控、对于涉渔案件沟通不及时。全球海洋治理需要涉海国家间的通力合作，中韩为解决渔业争端落实划界谈判也应相互协作、共同探讨建立有效的沟通与管理机制。具体来说，可包括以下内容：一是具体执法程序方面，涉及领域应囊括之前未涉及或未明确的武力执法限定、超期羁押限定，以及保障中国渔民合法的知情权与探视权等内容，以明确中韩渔业管理中武器的适用范围、执法方式和执法手段，防止过度执法，切实保护船员在被羁押期间的人身权利；二是制订海上执法行为准则，对执法流程、执法标准、执法措施进行规范与约束，避免执法活动中暴力冲突事件的发生；三是针对目前韩国海上执法人员过度依赖规范性文件，忽略了中韩争议海域的特殊性和渔业问题复杂性的事实，该机制规定中还应严格限制规范性文件的适用范围、效力、个案等。此外，对于案件审理过程中依据韩国国内法规、涉案船员法律素养相对较低等问题，两国也应积极协商，培养精通中韩法律与语言的从业人员为渔民提供专业化服务，加强出海船员普法教育，引导渔民自觉懂法、守法、用法。
（三）加强维护被扣渔民渔船权利
中韩划界协定谈判与新的渔业安排中，应包含灵活迅速的释放条款，增加根据违法程度确定罚款和担保金数额的限制。《协定》中并未对担保金的详细内容、数额以及形式做出规定，《公约》也未对担保物、担保金以及渔船、渔具和渔获物的价值等进行说明。两国渔业案例中，韩方的处罚已经明显超过了中国渔民的经济承受能力。案件审理中应对担保金数额、担保物价值予以明确，这符合国际法公平正义的原则，也能有效避免对涉事渔民判决过重情况的发生。
具体来说，可充分发挥中韩渔业联合委员会的职权，对两国经济情况和渔民承受能力进行衡量，尝试通过谈判降低担保金数额，争取做到“量力而行”。此外还可参考保赔协会的做法，要求渔船购买相关保险。担保金出具期间的羁押问题也应由双方共同商议决定，积极寻求简化中间程序，敦促相关规定的执行，以保障渔民的合法权益。
（2）明确被扣惩罚措施
韩方出具的中国涉渔案件判决文书非常简短，判决理由说明不足，尤其是涉及违反《领海及毗连区法》的案件，量刑依据却是《协定》第5条中关于领海内非法捕捞的规定。这不仅严重损害了渔民的合法利益，有违国际法原则，也不利于我国渔业产业的进一步发展，冲突频发还会对两国关系和国际形象造成影响。因此新的渔业安排协商中，有必要明确双方在管辖海域司法审判的公正性、合法性，加强司法监督，确保司法判决的权威性与说服力，增强司法判决的可接受性。
具体来说，司法监督可从以下几个方面着手。
首先，在认定案件的事实方面，要加强对证据的分析、认证，为确定事实提供依据。
其次，在选定适用法律时，应对法律的援引做出合理的法律论证，包括违法地点、国际国内法相关规定、法律适用的理由等。此外，判决量刑方面也应明确相关法律的适用理由，注重对于渔民非法捕捞程度与量刑之间关系的说明，罚款、缴纳担保金应在对渔船、渔具及附属物价值进行明确评估的基础上判定。
最后，理清从已认定事实到适用法律间的逻辑结构，加强推断合理性。非法捕捞案件为异国判决，单独建立相关监督监察机构比较困难。为此可借助中韩渔业联合委员会对涉案渔船的判罚进行监督，增设监督反馈部门，以降低协作成本，更好地维护渔民的权益，促进渔业管理的完善。
（3）规范人船引渡程序
被扣押中国渔船仅凭韩国法律来管制和处罚，不仅难以获得应有效果，判决的透明性与公平性也令人怀疑。2009年第8次中韩渔业指导管制实务会议上，中国渔政部门就曾对渔民暴力抵抗以及对领海及西海特定禁止区域侵犯等违法行为的处理提出建议：对暴力抵抗的渔船韩方一经发现，应立即向中国有关部门通报，涉事渔船在韩方接受处罚后应移交给中方重新调查、处罚。但遗憾的是，该提议因缺乏相关法律依据至今仍未能落实执行。
涉事渔民渔船的扣留时间也是横在中韩渔业纠纷解决上的又一障碍。目前，违法船只缴纳的担保金无法直接提款，韩方为此不得不对涉事人船实施扣留，这一情况同样需要法律的规范与明确，具体来说，要将其与《公约》中有关期限设为一致，适用从扣留日起的10天作为扣留时间的方案。
两国海洋协作与划界谈判中，监督与合作同样重要，可充分发挥中韩渔业委员会的协调作用，适当扩大其职权，以保障被扣押渔民的人身权利。此外还应加强中韩联合执法能力与监督机制，加强两国执法沟通与监督监察，在对双方执法部门的执法行为有效监督的基础上开展海上联合执法，使共同管制区域、合作水域内巡航检查常态化。两国可以2013年重启的海上联合执法合作机制为契机，进一步推进渔业秩序保障与违法行为查处，倡导文明执法、规范执法，切实维护各方合法权益。
（四）适当扩大渔业联合委员会的职权，设立争端解决机制
无论是建立海上执法联合管理和沟通机制，还是维护渔民的权利，都需要一个具体的执行部门。《协定》签订之初，两国为便于渔业安排相关工作开展建立了渔业联合委员会，该委员会对涉渔问题具有协商建议权，通过每年年会对入渔规模和作业条件等问题进行商讨。但《协定》内容中未规定其处理渔业纠纷、制定相关规则的权力，也并未明确具体的争端解决机制。适当扩大渔业联合委员会的职权，能够更好地保障海上执法规范和维护渔民权利，该模式的沿用也可最大限度地节省人力、物力、财力。
具体来说，可在原有渔业联合委员会基础上根据需要对其职权进一步细化和补充，成员由中韩派出代表担任并负责各项具体工作，可设立四个职能机构——渔业科研机构、渔业决策与协调机构、渔业执法监察机构、渔业争端处理机构，以确保沟通的畅通、高效。
渔业科研机构主要负责渔业数据和渔业信息的获取，必要时可设立专家组，推动双方科研成果交流，提高渔业科研水平。
渔业决策与协调机构负责养护和管理措施的制定以及渔业工作的协调，针对实际执法过程中牵涉渔民人身权利的问题，决策机构可就迅速释放、担保金数额等进行协商，明确各项惩罚措施。
渔业执法监察机构则主要对海上执法的联合管理和沟通机制进行监控，对双方的执法程序进行严格规范，尤其是对渔船迅速释放问题、被扣押渔船渔民的人身权利问题，以及担保金数额、强度和范围等进行协商和监察，避免域内渔业冲突上升到外交解决层面。
渔业争端处理机构则可协调各部门间的工作，具体处理与解决涉渔事件与纠纷。该机构需要有专门服务于渔业争端案件的部门，在人员配置上应有中韩两国各自派出的代表并吸纳该领域的优秀审判人员，明确处理程序。发生渔业争端时，该机构应当迅速派出人员进行证据采集与固定，将争端事由通报给当事国相关部门；案件处理过程中，建议首先设置协商渠道，若不能达成和解，则建议迅速成立审查小组，依据决策机构指定的相关规则对案件进行处理。
划界中因渔业安排产生的争端，需要两国采用和平的方式协商解决。争端解决机制是在合作框架内按照既定程序通过对话化解纠纷的有效手段。
05
结语
2015年，中韩海域划界谈判重新开启。双方在划界原则和划界步骤上都存在分歧，谈判进程缓慢。渔业问题是双方共同关注的问题，也是影响两国海域划界的重要因素。在谈判步骤上，首先解决双方共同关注的包括渔业争端在内的重点问题，更有利于划界谈判工作的推进。中韩在《协定》中虽然对渔业做出了临时安排，但该协议执行近20年来，两国渔业方面依旧纠纷不断。《协定》在海上执法管辖、渔民权利维护、信息通报规范等方面暴露出不足与问题，原有的规范已经无法满足两国保障渔业权益、推进海洋综合治理的要求。为此，在评估中韩渔业管理水平的基础上，为维护渔业资源可持续发展，应对渔业安排进行重新协商。具体来说，在渔业资源分配和水域划分问题上，应当更加尊重历史性捕鱼权和渔业资源本身的分布和洄游特性，在难以划分水域协商进行渔业合作、共同管制，以促进渔业资源的养护和发展。在新的渔业安排规划中，还需要加强信息通报规范制度，提高信息通报的时效性与透明度；建立执法监督反馈，更好地规范执法方式；着重培养具备专业素养与执行能力的多语言人才，适当扩大中韩渔业联合委员会职权，以便在出现渔业纠纷时能够更加迅速、有效地加以解决。
作者：郝会娟，宁波大学讲师，厦门大学法学流动站博士后，厦门大学南海研究院、厦门大学海洋法与中国东南海疆研究中心助理研究员。主要研究领域：海洋争端、渔业纠纷、船舶污染损害赔偿；孟晓，韩国东国大学博士候选人。主要研究领域：中韩海洋争端与合作、韩国政治。
来源：“当代韩国杂志”微信公众号，全文请见《当代韩国》2020年第3期
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