韩国对外国人政策及法律制度研究
01
在韩外国人的现状及发展趋势
根据韩国法务部出入境外国人政策本部的《出入境外国人政策统计月报》（2019年12月号）的统计，在韩居留的外国人达2524656人，其比例占韩国总人口的5%。以国别看，中国人1101782人（43.6%）最多，其次越南人224518人（8.9%），泰国人209909人（8.3%），美国人156982人（6.2%），日本人86196人（3.4%）等。在韩外国人中，申领外国人登记证的1271807人，其中申报韩国国内居所的外籍同胞为459996人，短期滞留外国人为792853人。这些人主要分布于首都圈（首尔市、京畿道、仁川市）为60.4%，岭南地区（釜山市、大邱市、蔚山市、庆尚南道、庆尚北道）为18.2%，忠清地区（大田市、忠清南道、忠清北道）为10.7%，湖南地区（光州市、全罗南道、全罗北道）为7.2%。从居留类别来看，外国人劳动者最多，其次是外国人子女、外籍同胞、通婚移民、归化人员以及外国留学生等。外国人劳动者主要集中于工业园区较多的首都圈，通婚移民者也大都集中于首尔市和京畿道。
至2019年12月底，在韩居留的外籍同胞有878439人，占在韩外国人总数的34.8%。从居留资格看，有海外同胞签证者（F-4）464152人，访问就业签证者（H-2）226322人，永住权者（F-5）100375人，访问陪同签证者（F-1）37001人。从国别来看，中国国籍者最多719269人（81.9%），美国国籍者4566人（5.2%），乌兹别克斯坦国籍者36752人（4.2%）等。
2019年通婚移民者为166025人，外国人留学生为180131人。2019年1-12月，取得韩国国籍者为12358人。从国籍取得类型看，归化者为9914人，恢复国籍者为2445人。最多的是中国国籍出身者为4371人（44.1%），其次是越南国籍出身者3867人（39.0%）。另外，放弃韩国国籍者为24541人，其中取得美国国籍者为16043人，加拿大国籍者为2940人，澳大利亚国籍者为1843人。
1994年至2019年12月，在韩国难民申请者为64358人，审批完毕者为28600人，其中1022人获得了难民资格，2217人得到了人道主义居留许可。难民申请理由有宗教原因（15763人）、政治原因（11474人）、宗族原因（3928人）、国籍原因（310人）等等。
目前，在韩外国人在韩国总人口的比重，与英国、美国、法国、德国、瑞典等主要发达国家相比仍然较低，但自2006年以后每年平均增长9%以上的发展速度来看，2030年在韩外国人人口将突破500万人，其占比重也会达到10%左右。据2001年国际货币基金组织（IMF）已经预测，到2050年，韩国人口的35%将来自外国移民，韩国将由一个单一民族国家逐步演化为多民族国家。
02
外国人政策及相关法律制度的沿革
韩国政府根据《关于外国人出入境和登记的法律》（1949年）、《出入境管理法》（1963年）对外国人出入境进行管理。20 世纪80 年代，随着韩国经济迅速发展，需要大量劳动力，外国劳动者开始进入韩国。当时，韩国政府还没来得及制定外国劳动者政策，除了少数拥有合法居留资格的专业人士以外，大部分打工者属于非法滞留。这些非法滞留打工者以旅游或访问等短期签证入境后，逾期打工。1991 年，韩国制定《外国人产业技术研修制度》，以图为那些缺乏人力的中小企业提供劳动力。这是韩国政府在探索合法引进外国劳动力过程中，遇到国内劳动团体反对而采取的折中办法。该制度实施至2006年，由于导致非法滞留者增多、派遣手续不正当、人权侵害等问题，曾被批评为“现代版奴隶制度”。
1992 年签署了《关于难民地位的议定书》和《难民地位的公约》。1993 年修改《出入境管理法》，并增加了认定难民条件及程序。1999 年韩国国会制定了《关于海外同胞出入境和法律地位的法律》。2002 年新设了“永久居留资格”。2003 年制定了《关于雇佣外国劳动者的法律》，2004年韩国以《外国人雇佣许可制度》逐渐替代了产业研修制度。2007 年开始实行雇佣许可制度一元化。其后，雇佣许可制度成为韩国采用外国劳动者的重要制度。至今，韩国已接收了尼泊尔、东帝汶、蒙古、缅甸、孟加拉国、越南、斯里兰卡、乌兹别克斯坦、印度尼西亚、中国、柬埔寨、吉尔吉斯斯坦、泰国、巴基斯坦、菲律宾等亚洲国家的打工者。另外，渔业及水产业雇主利用雇佣许可制度与外国船员制度引进外国打工者。
自2007 年，韩国开始实施“外籍同胞访问就业制”，接收中国、俄罗斯、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国的外籍同胞，他们大部分属于体力劳动者。至2019年12月底，拥有“海外同胞”（F－4）签证的外籍同胞有46.4万人，其他合法居留的外籍同胞有41.4万人。海外同胞签证以《关于海外同胞出入境与法律地位的法律》（简称《海外同胞法》）为根据，其居留期限最长为2 年，原则上还可延长。这一签证发放给具有一定条件的外籍同胞（体力劳动力除外），他们可从事各项就业活动，享受近于永住（F－5）资格的待遇。海外同胞签证政策开始实施时，只发给发达国家的外籍同胞，后逐渐扩大，2009 年开始也发给中国朝鲜族。
过去，韩国人的跨国婚姻，主要表现于朝鲜战争以后美国男性与韩国女性之间，他们大部分移民至美国。20 世纪90 年代以后，韩国男性与外国女性之间的跨国婚姻、通婚移民者迅速增多。由于婚姻属韩国宪法保障的国民个人生活领域，韩国政府对跨国婚姻没有采取鼓励或限制等政策，只是根据《关于婚姻中介业管理的法律》，对跨国婚姻中介行业的活动进行规范管理。
韩国积极推进外国留学生政策，不仅以教育政策角度，而且以引进熟练劳动力政策角度而考虑。随着韩国社会劳动人口减少，各领域缺乏相应资格的人才，韩国将外国留学生作为企业等各个行业能够保障优秀人才供给的途径，探讨外国留学生为其社会发展发挥有效而积极作用的方案，采取积极政策以支援优秀人才引进和留学生在韩适应等。
2003 年开始韩国实施永住权制度，最初获得者之中中国华侨占99%。2010 年，开始实施为地方制造业、农畜产业或渔业的“就业访问”资格拥有者，在同一行业某个企业工作4 年以上的外籍同胞赋予永住资格，随后中国朝鲜族、汉族的比重迅速上升。如今，永住权获得者中，中国朝鲜族占一半以上，其次为汉族等。
随着外国移民数量增加，移民者子女数也在迅速增多。他们主要是通婚移民者及结婚归化者子女，还有一些非法滞留者子女。2007 年制定《在韩外国人待遇基本法》，正式推进通婚移民者的支援对策。作为多元文化政策的一个内容，韩国政府对移民者家庭提供家庭教育、咨询、文化项目等服务，使其加快适应韩国社会。此外，还实施相关家庭生活政策，以帮助他们家庭安定。
如今，外国移民者大量渡韩已近30 年。在韩国，不仅外国人的居留现象增多，其居留资格也多样，移居逐渐变为定居。过去，曾局限于出入境管理的外国人政策，逐渐扩大为居留管理、社会整合、国籍管理、多元文化政策等诸多领域。韩国不再是“单一民族共同体”，而面临着构建何种形式的“多元文化社会”的问题。
03
中国朝鲜族在韩国的现状及其待遇
在韩外国人群中，中国朝鲜族达70 万人，已成为特殊的存在。自1982年，中韩两国允许朝鲜族渡韩探亲。1986年，韩国KBS 社会教育广播开设中国朝鲜族为对象的寻找离散家人节目后，开始有一些朝鲜族经香港渡韩探亲。1988 年，首尔奥运会后，以探亲为目的的朝鲜族渡韩人数逐渐增多。
1992 年，中韩建交成为朝鲜族追求所谓“韩国梦”而大量渡韩的契机。韩国为朝鲜族发放了为期6个月的旅游签证，允许以外国人产业研修生名义入韩。许多访韩的朝鲜族签证期限过后，以非法滞留者身份在建筑工地等三D 行业打工。当时，韩国担忧非法滞留者增多会引起劳动市场的混乱，制定了签证审查制度，朝鲜族入境受限。入境途径不顺，多种形式的非法中介泛滥，办理入韩手续费用增至最高10 万元左右人民币。
2003 年3 月，韩国修改《海外同胞法》后，中国朝鲜族和高丽人（旧苏联地区的朝鲜民族）获得海外同胞的法律地位。由于韩国政府没有明确的海外同胞政策，中国朝鲜族被视为“既是同胞，又是外国劳动者的复合存在”，导致在韩朝鲜族处境艰难。
2007 年，韩国开始实施“外籍同胞访问就业制”，这是为那些与韩国无亲戚关系的海外同胞赋予3—5 年自由访韩就业机会的制度。过去，特例雇佣许可制只针对与韩国有亲戚关系的海外同胞，而访问就业制则为所有海外同胞开放门户，其中25 岁以上有亲戚关系同胞可无限制地许可入境，而对无亲戚关系同胞进行韩国语能力考试，在合格者中按一定比例许可入境。该制度，是消除《海外同胞法》中被排除的中国、旧苏联国籍的海外同胞的差别对待而实行的包容政策。
2008 年1 月，韩国开始将海外同胞签证（F－4）赋予中国朝鲜族，使他们能够在韩国长期居留。这种政策表明，过去以外国劳动力政策角度对待中国朝鲜族渡韩及居住政策得到很大改善，成为中国朝鲜族与其他外国人移居集团具有差别化的契机。
在韩中国朝鲜族从入境开始，大部分从事于韩国人回避的三D 行业，为韩国社会做出了贡献。男性在建筑业打工，女性主要在饮食业、看护、保姆、旅馆等地打工。进入21 世纪，一些人变成熟练工，并随着实施访问就业制而合法居留者增多，自主经营的比例也上升。2010 年后，通过贸易、饮食业、旅行社等服务行业成功的朝鲜族企业人大有人在。留学韩国并成为专业人士的朝鲜族年轻一代，是在韩中国朝鲜族社会的新的有生力量。他们有的在大学教课，有的成为大企业的骨干，而随着中国游客增多，许多朝鲜族以导游、翻译、免税店职员身份为韩国社会和中韩关系做出较大的贡献。
在韩朝鲜族尽管在语言、文化上具有同质性，韩国社会对他们的偏见与差别仍然严重。在韩朝鲜族居住的地方相对落后，并偶有发生与朝鲜族相关的犯罪事件。实际上，包括朝鲜族在内的在韩外国人犯罪率低于韩国人，但韩国媒体等会有意夸大外国人犯罪事件的倾向。韩国媒体出现的朝鲜族形象大多是非法滞留、假结婚、犯罪等现象，这不免加重了在韩朝鲜族的负面形象。事实上，在韩朝鲜族历经收入差别、不公正等境遇，使其产生了对韩国社会和韩国人的不信任。
04
韩国的移民政策基本框架及其问题
1、韩国的移民政策基本框架
外国人业务，最初由韩国外务部主管，自1961 年开始由法务部主管。至20世纪80 年代，韩国移民政策实际上等同于出入境管理，而90 年代以后，随着外国人增多，情况有所改变。
在韩国，涉及外国人政策的决策机构主要有三个，即法务部的外国人政策委员会、女性家庭部的多元文化家庭政策委员会和雇佣劳动部的外国人力政策委员会。其中，外国人政策委员会负责制定外国人出入境等整体移民政策，多元文化家庭政策委员会负责制定移民家属的社会融入和福利政策，外国人力政策委员会则决定雇佣许可制下外国劳动者的引进问题。此外，还有行政安全部、教育部、科技部、外交部等10多个部门具体负责外国人政策的相关工作。目前，法务部出入境外国人政策本部是外国人、移民相关的最主要的行政机构。
2007年5月，移民行政机构由法务部“出入境管理局”改编扩大为法务部“出入境外国人政策本部”（Korea Immigration Service，http://www.immigration.go.kr）。出入境外国人政策本部主要任务就如下：出入境以及朝韩之间来往人员的审查及出入境管制；外国人的签证、居留管理政策及居留许可，免签协议，签证审查；在韩外国人的动向调查以及出入境犯罪检查，外国人保护及强制出境；出入境及外国人政策行政的信息化，出入境外国人政策统计管理及分析；相关法律的制定和修改，运营外国人政策委员会，制定及评价外国人政策基本计划及年度实施计划；制定和改善归化、国籍丧失及其相关政策与制度；制定在韩外国人的社会适应支援政策，综合管理难民政策，审查难民认定以及接受难民及定居支援等等。该本部下设2团（出入境政策团、国籍与整合政策团）、7课（出入境规划课、出入境审查课、居留管理课、居留调查课、外国人政策课、国籍与难民课、社会整合课）、1组（信息组），在全国设立出入境管理事务所16处、外国人保护所2处以及出差所18处，还向世界19个主要国家的海外公馆派出常驻官员。
韩国的移民政策主要包括出入境管理、外国人居留管理、非法居留外国人的管理、国籍、移民者的社会整合、难民、国际合作等。出入境管理业务有简化出入境手续、确认外国人身份、防止非法入境、审查自动出入境、事前确认搭乘人员制度、出入境优待卡制度等。外国人居留管理业务有外国人居留管理、根据劳动市场需求的外国人输入政策、季节性劳动者制度、外国人熟练技术人员积分制签证、海外优秀人才的引进、外国留学生政策、投资移民引进制度、外籍同胞包容政策、改善永住资格制度、改善拘留人员信访服务、为引进外国游客扩大多次签证制度、通过限制延长签证等敦促外国人交税等等。非法居留外国人管理业务有非法居留外国人的管制系统、对非法居留外国人的跨部门合作、非法居留预防活动、非法居留外国人自动出国制度等。国籍相关业务有提高归化人员的国民认同意识、优秀人才的特别归化及有限度的双重国籍认定等。移民者社会整合业务有运营社会整合项目、运营移民者早期适应课程、运营移民者网络、运营国际结婚介绍项目、运营社会整合志愿奉献委员制度、举办“世界人之日”活动等。难民业务有难民认定申请及审查程序、难民认定决定的取消及撤回、运营出入境外国人支援中心等。国际合作业务有国际移民的合作，参与移民相关的国际机构及会议、参与移居及开发国际论坛（Global Forum on Migration and Development :GFMD）、出席ANDEX会议和ASEM移民局长会议、参与巴厘议程（Bali Process）、加强双边合作及交流多样化等。
韩国出入境外国人政策本部制定《外国人政策基本计划》，实施《在韩外国人社会整合项目》。2008 年韩国实施了《多元文化家庭支援法》（在韩国，跨国婚姻、族际婚姻家庭称为“多元文化家庭”）， 2010 年通过《国籍法》修改，部分许可双重国籍，2013年制定了《难民法》等。韩国在短期间内系统出台相关移民法律和制度而得到较高的评价。
2、韩国移民政策所面临的问题
另外，法务部通过地方出入境管理办公室落实政策，同时委托社会团体、大学、社会福利院等300多个民间社会整合项目的执行机构，进行移民教育；女性家庭部委托地方自治团体的多元文化家庭支援中心和民间团体，进行多元文化家庭支援工作；劳动雇佣部通过雇佣中心和韩国产业人力公社设立的机构，执行外国人雇佣业务；教育部制定多元文化学生政策，通过实施教育自治的地方教育厅落实政策；行政安全部虽然订立外国人居民政策，但由地方自治团体执行。外国人支援中心由地方自治团体设立，但主要委托民间运营。韩国移民政策的落实体系特征，是由中央相关部委或地方自治团体直接负责管理，而大部分移民者社会整合的相关政策则委托社会团体、大学、社会福利院等民间运营。目前，没有综合性“移民政策”情况下，许多部门各自为政，仍居留于各自政策的实施调整阶段。
随着多元文化家庭和外国人数量增多，韩国加强了他们在韩国社会适应的支援工作，但以对象为别各自分散管理，给当事者带来诸多不便。为此，自2017 年开始，韩国政府订立设置一线执行机构间的协调中心——“多元文化移民协助中心”，加强机构间联系，提供综合性多元文化家庭外国人服务的计划。行政安全部制定了“多元文化家庭外国人服务执行体系的效率化方案”，然而这些方案没有涉及设置主管移民政策的机构或中央各部委之间预算的整合调整，实际上只将行政支援服务聚在一处，而各部委原有业务没有变化。
韩国在推进移民政策中的最大问题，仍然是因为没有移民政策总部，中央各部委间无法进行围绕相关政策的协商调整，这也是相关学界呼吁重新调整移民行政机构的主要原因。
韩国为引进外国专业人才，采取多种政策措施，为其出入境和居留提供诸多方便。在韩国，与移民政策相关的基本制度已经具备，但相关法律间存在相互冲突因素，存在各部委间业务及实施体系重叠、混乱及低效率等问题。各部委间围绕移民政策的相关业务存在“组织间隔阂现象”，无法灵活地应对围绕移民问题迅速变化的环境。即相关部委间相互隔阂，相互没有协调与交流，只追求内部利益或相互竞争，这不仅对国家整体利益无助，而且可能成为国家发展的障碍。如今，韩国移民政策面临的课题是避免“组织间隔阂现象”，实现“全政府性接近”。
05
韩国的外国人政策相关议论及借鉴
最近，多元文化主义政策似乎为时代趋势，但如今的韩国还不是多元文化社会。近30 年间，通过跨国婚姻、移居劳动、外籍同胞回归等，在韩外国人迅速增多，社会成员的民族多样性因素也浓厚。随着大量外国人移入到韩国，加上韩国社会人口老龄化的进展，从确保劳动力角度大都认同有必要扩大引进外国劳动力，同时从移民政策的角度能否考虑弥补低生育、高龄化所带来的人口下降问题。一些专家认为，移民人口的流入效果主要体现于收入分配，很难缓解人口结构高龄化问题，而且需要大规模移民的持续输入。还有一些专家认为，从宏观角度出发，提出建议每年要输入30-40万规模的移民队伍。从议论焦点来看，首先是作为人口政策的移民政策，还是从确保劳动力层面上的外国人劳动力政策，仍然继续议论之中；其次，对移民所需要的具体领域和具体规模，仍然不明确而停留于“纸上谈兵”状态；第三，大多议论集中于移民的必要性，但没有具体议论移民的可能性和移民战略；最后，对外国经验的评价，是参考美国等发达国家的方式，还是采取劳动力为中心选择战略，既要探讨移民的经济利益和积极效果，也要议论移民所带来的一些费用和消极现象。
最近，韩国学界建议，在国务总理室下设专门成立“移民多元文化厅”，并尽快制定“出入境管理法”、“难民法”等一体化的“移民法”，统一使用“移民政策”用语等等，试图完善移民相关的法律制度和政府机构。
目前，韩国针对不同的移民，即通婚移民者、外国打工者、外国国籍同胞等采取各自不同的政策。第一，对通婚移民者，尤其是女性通婚移民，视其为将归化于韩国的永住者，采取了帮助其尽快成为韩国社会成员的同化政策，为此制定《在韩外国人待遇基本法》（2007 年5 月17 日）、《多元文化家庭支援法》（2008年3 月21 日）等法规，以女性家庭部、教育部、法务部为中心，对通婚移民实施韩国化政策；第二，对于外国打工者，视其为异邦人，认为他们是劳动合同结束即可回国的临时居住者。韩国对其采取的不是包容整合政策，而是差别与排斥政策，使其边缘化。韩国通过劳动力雇佣政策和出入境管理政策等，不把他们视为社会成员，只把他们看成打工的异邦人；第三，韩国针对外籍同胞采取选择性立场和不同的相关政策。对体力劳动者以访问就业制进行统制管理，限制他们定居而成为社会成员。而对专业技术人员，签发在外同胞签证（F－4），欲包容他们。法务部以《关于在外同胞出入境与法律地位的法律》为中心，以选择性整合为原则，选择性地包容外籍同胞。其实，韩国政府既要避免和限制单纯劳动力的大量流入，又要试图输入大规模的优秀人才，尤其是重点支持和支援外国留学生的引入政策。
虽然通过制定相关政策和法律，致力于改善外国人和外籍同胞的待遇，但仍然缺乏宏观战略意识和整体性协调机制，至今没有设置统筹部门（ControlTower），所以出现部门之间业务重复，从而导致国家财政预算的不必要的浪费现象。
另外，针对2030年出现“外国移民500万时代”，国家发展战略上的整体性准备不足，可能出现一些负面现象和异文化之间的共存整合费用会大幅增加。例如，在韩国《青年警察》、《黄海》、《犯罪城市》等朝鲜族负面形象为主题的电影，已经在韩国社会遭到了批评，尤其是在韩朝鲜族社会引起了不满和抗议。如果不改变韩国社会的单一民族主义的排他性倾向，可能出现类似于欧美国家发生反移民暴力现象。
长期以来，韩国维持了单一民族神话，但如今已经提出“多元文化社会”并不奇怪。在韩长期居留的外国人劳动者与外籍同胞，其多数最终可能在韩国定居而成为其社会成员，这是韩国相关学界要求制定综合性移民政策和海外同胞政策的理由。显然不得不承认，韩国社会仍然严重存在对来自发展中国家的外国劳动者、移民的差别、排挤与偏见等现象。目前，韩国还没有描绘未来展望性移民政策的蓝图，而移民政策将决定未来韩国社会的人口结构与文化能力。
作者，李成日，中国社会科学院亚太与全球战略研究院
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