丁四保：中国图们江区域合作开发面临的问题与推进战略研究
中国图们江区域合作开发的理论与对策研究始于20世纪80年代末期，并于90年代进入高潮，引起中国中央政府和国际社会的高度关注。时至今日已经历尽20余年，但所获实效与当初人们所期待的相去甚远。为此，有必要对其经济技术可行性问题进行思考，并对相关推进战略和措施展开进一步的思考。
中国图们江区域合作发端于吉林省利用中俄边境城镇开展对俄罗斯边境贸易，期间“发掘”出中国在图们江上“通海航行”的权利，即中国船只在图们江下游、经俄罗斯与朝鲜的界河河段进入日本海的权利，恢复这个权利事关民族利益和国家主权。
由于时值东北亚各国国际政治经济关系最好的时期，中国提出在图们江地区实行国际合作开发得到各国乃至国际社会的热烈响应，所以亦成为中国沿边开放战略的一个重要部署。2009年8月，国务院正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要———以长吉图为开发开放先导区》，赋予图们江区域的国际合作开发新的战略意义，即，上升为国家的地区战略，提升了该地区在国家对外开放和促进东北亚地区国际经济贸易关系战略格局中的地位，与吉林省中部区域的开发开放结为一个整体，更加明确了工作突破的战略部署，将在深化改革和完善体制机制建设中推进地区对外开放的进程。图们江区域在吉林省的战略利益格局中是任何人也不能掉以轻心的地区。但上述战略意义并不妨碍我们讨论其经济技术可行性方面存在的问题。
01
中国图们江地区作为“边缘地区”存在竞争劣势
发展经济学在探讨国际经济关系的格局中提出了“边缘—核心地”的空间分析思路。认为世界经济发展在宏观空间格局中分化为“核心地”与“边缘地”。也就是存在着一个以发达国家为核心的圈层构造。大致按照距离核心地的距离远近世界各地分别被划分为近核心地、远核心地和边缘地等类型。“核心地”以先进的产业结构和技术经济资源不断积聚为特征，呈现出资源和财富不断增长的 “循环累积”过程。边缘地的产业结构相对落后，呈现出资源稀缺和贫困增长的 “循环累积”过程。这种国际经济关系“二元结构”使得发展中国家必须在与发达国家的经济贸易关系中寻找发展的机会。
发展经济学的这个理论分析思路与“城乡关系”分析基本一致。城市带动乡村，城市的集聚发展形成“城市群”并在一个国家的经济最发达地区集中分布，由于存在“距离衰减”规律，我们也可以在一个国家内部按照距离经济发达地区的距离把不同地区划分为近核心地和边缘地区。“图们江区域”在地理位置上远离国内甚至是吉林省内经济发达地区，是一个经济发展相对落后的地区。“落后地区”要求“开发”，但是与经济发达地区同处在竞争市场上，所以竞争不可避免，图们江地区就处在一个竞争不利的位置上。经济落后的“边缘地区”寻求发展的方式有两种，一种是“内生发展”，依靠自身拥有并为国内外市场广泛需求的自然资源的开发；一种是“外部推动”，依靠经济相对发达地区的“发展带动”。图们江地区至今没有重要的矿物资源发现，所以依靠外部投资开发能源和基本原材料的形式还没有出现。
在吉林省存在一个经济相对发达的中部核心地区，这不是政府和规划的意志，而是资源按照市场规律配置的结果。1995、2005、2010 三个年度，长春地区完成的固定资产投资分别为95、660和3000亿元，延边地区相应为25、110和738亿元，差距一直在加大。长春的竞争力不断上升，就连吉林市经济总量(GDP)与长春的差距也越来越大，从1990年的20亿元扩大到2010年的1400亿元。市场规律下资本在吉林省配置的基本格局是在以长春为核心的中部地区形成集聚，因为只有这样吉林省的发展和资源配置的格局才是有效率的。
如果讲“发展带动”，从理论上说，国内“一线城市”带动全国，“二线城市”带动全省，长春作为一个“三线城市”其带动作用不会超过中部地区。看实际生活中的数据，从1990年到2008年，长春(地区)的GDP增长24倍，延边地区增长9倍，总量和速度的差距都在扩大，显然不存在“发展带动”效果。
在我国，内陆边境地区无一例外都是“边缘地区”。更为重要的是，与中国图们江地区相邻的俄罗斯滨海边疆区南部和朝鲜罗先地区也都是各自国家的边缘地区。只要是市场配置资源，地区之间的竞争就是必然的，边缘地区处于劣势也是必然的。中国图们江地区多年来投资不振，归根结底问题出在其经济地理位置的劣势。如果我们把这个地区的发展目标定义为“经济开发与发展的前沿”，在理论上是不可行的。
02
“国际大通道”建设存在的几个问题
如果可以建设一条经由中国图们江地区的“国际大通道”，这里的经济地理位置将会从一个“瓶子底”转变为国际交通枢纽，其地位将会彻底改观，其吸纳投资的竞争力将会彻底改观，所以我们一直在坚持不懈地做艰苦的努力。但是成效不大，值得认真思考的问题有如下几点。
一是在中国图们江地区建设港口和开展河海航运存在无法克服的经济技术障碍。从技术角度看，港口和航道水深不能满足通航要求，没有适合于河海联运的船舶，图们江下游俄罗斯与朝鲜之间的铁路桥障碍船舶通行；从法律制度的角度看，我国经俄罗斯、朝鲜境内河段通海航行的国际法理依据也没有得到彻底解决，俄罗斯和朝鲜没有确认一些有关于此的历史协议的法律地位。
二是日本海在国际海洋运输中的地位不重要。太平洋是国际海洋运输的热点，1990年代以前日本的“大进大出”使远东—北美、远东—地中海等航线成为热点; 其后，中国的“经济运输化”和逐渐作为世界第一大出口国和第二大进口国的外贸运输，使东亚—东北亚、远东—北美、远东—地中海、远东—澳新等航线成为热点。日本海沿岸无大港。俄罗斯远东滨海边疆区“大海参崴地区”三个港口总吞吐量大约在2500—3000 万吨左右，南部波谢特湾两个港口总吞吐量在250—300万吨左右；朝鲜日本海沿岸三个港口总吞吐量在1300—1500万吨左右；日本的日本海沿岸港口(被海运界称之为“日本偏港”)大概不会超过5000万吨。有资料表明， 俄罗斯海参崴港将扩大其集装箱吞吐能力，2015 年可达90万标准箱。与我国仅渤海湾内天津、 秦皇岛、营口三个港口2010年吞吐量8亿吨、1200万标准箱相比，差距太大。
三是在我国东北地区，图们江地区俄、朝港口的大规模建设没有物流支持。东北师范大学在1990年代末期针对图们江地区俄、朝港口做过经济技术可行性方面的研究。其思路是，以我国东北地区为一端，以日本新潟港和韩国釜山港为另一端，比较货物可能走行的两条路线——经由东北南部大连等港口、经由图们江地区俄朝港口，做两条路线的“路线竞争力”的研究。根据重力模型，两条路线竞争力与港口规模成正比、与运费(包括运输时间和运输距离)成反比。当时大连港年吞吐量超过6000万吨，营口、锦州、丹东等港不到2500万吨，总计不到9000万吨，而图们江地区港口按“吞吐能力”可达1500万吨。路线分配的结果是，东北南部各港口占80%、图们江地区港口占20%。今天，东北南部主要港口( 大连、营口、锦州、丹东)吞吐量已经超过6亿吨，图们江地区俄、朝港口规模没有发生变化，按照“路线竞争力”分配物流份额，其所占比例将会微不足道。
四是利用“中蒙国际大通道”开展大陆桥集装箱运输要面临“西伯利亚大陆桥”的竞争。“中蒙国际大通道”无论如何走向，最终都必定沿西伯利亚大铁路西行，构成对西伯利亚大陆桥的竞争力量。俄罗斯境内的“西伯利亚大陆桥”( SLB) 是上个世纪 60、70 年代为日本运往欧洲的集装箱服务的，1972年运量达到顶峰的13万标准箱。1997年中、俄两国部长级协议中国将加大对俄港口的利用，其中，俄罗斯将采取措施降低集装箱的运输成本，力争使路桥的集装箱运量达到20万标准箱。这里的问题是，“西伯利亚大陆桥”完全在俄罗斯境内，无需经朝鲜、中国、蒙古等第三国再进入俄罗斯，而且历史基础较好，所以其竞争力不可低估。
五是建设“中蒙国际大通道”存在“投资方”的经济技术不可行。“中蒙国际大通道”的投资方显然只有中国政府。其建设工程包括: 1) 新建一段“两山铁路”，即蒙古境内乔巴山( 塔木察格布拉克)至我国阿尔山的新线(450公里左右)。2) 部分改造我国境内的旧线，如白阿线(白城至阿尔山)、长白线(长春至白城)和长图线(长春至图们)的大部区段。3)改造中朝之间的旧线。不计蒙古境内的新线，不计运营成本(包括中蒙之间的换轨)，仅按我国铁路 新建和旧线改造一般计算的建设成本(1500—2500万元/公里)，合计投资就会在超过200亿元，甚至更多。让中国政府掏钱为别的国家修建铁路，承担如此昂贵的建设成本是完全没道理的。
六是“东北东部铁路通道”的建设将分散东北东部地区的物流。正在建设的 “东北东部铁路通道”是是一条自黑龙江(牡丹江)至吉林(图们—通化)、再经辽宁(丹东)抵达大连的又一条沟通东北内陆与沿海港口的通道。这条铁路势必加强丹东港相对于东北腹地的港口地位，对于图们江地区俄、朝港口来说是一个腹地竞争因素。未来建成通车以后，除吉林省的珲春和黑龙江省东宁的部分地区以外，吉林和黑龙江省东部地区与南部沿海港口的铁路货物运输将主要利用这条铁路。
03
正视问题、探求推进地区开发开放的战略措施
(一)正视我们面临的问题
其次，国家在2009年批复“开发开放先导区”的战略之后，我们还没有在 “长吉图开发开放先导区”与“中国图们江区域合作开发”之间建立起一张促进目标实现的“路线图”。必须明确，如果没有“图们江区域合作开发”，“长吉图”就是一个纯粹的国内地区开发战略，更何况当前政府的战略重点是“长吉一体化”，对如何承担起国家赋予的历史责任和战略任务并不清楚。
(二)认清中国图们江区域合作的战略定位在国家批复文件里关于地区的战略定位已经有明确的表述。但我们应该清楚的是，这是一个广义的“中国图们江区域”，即原来所说的“大三角”的中国部分。实际上还存在一个“小三角”，即我国的珲春、俄罗斯的哈桑和朝鲜的罗津，或者说不涉及三国省(州、道)级首府的区域。不计以长春为核心的吉林省中部，狭义的“中国图们江地区”是延边/珲春地区，其战略定位不会像国家批复文件里提到的那么高，那么多样化，而且也不应该成为我们以往期待的那样，要成为一个具有发展带动作用的经济发达地区。
中国图们江区域合作的战略定位应该是，在中俄朝三国图们江区域合作开发进程中作为重要的推动力量，在三国地方政府间协商中作为重要的场所，在三国创新合作体制机制建设中作为重要的平台，在三国相邻地区共同发展中承担重要的责任；在中国国内成为社会经济发展水平较高的少数民族地区，成为国内对外开放引导边境地区发展的典型地区，成为吉林省对外开放的引领地区。
(三) 推进中国图们江区域合作的战略举措
一是发展我国国内的煤炭运输。珲春煤田参与我国的“北煤南运”、经朝鲜港口运抵我国东部沿海港口提升了日本海在我国国内近海运输中的地位，这个地位还可以进一步加强。如果建设黑龙江省东宁(老黑山煤田)经珲春春化的铁路，其运量还会有增长。
二是发展我国煤炭的国际运输。从长期看，日本海沿岸的日本和韩国都是煤炭进口国(日本目前全年进口煤炭在 1.2—1.5亿吨，韩国6000万吨，产自我国东北东部地区的煤炭经由日本海航线形成国际和国内运输都是有潜力的。
三是发展我国集装箱的国际运输。如果以日本海沿岸各国各港口为目的地，或者相反，日本海沿岸各国各港口以我国东北地区、特别是以吉林省为目的地，集装箱运输经由图们江地区港口显然是有优势的。
四是探讨蒙古物流的前景。如果蒙古东部有确切的矿物资源，如果这部分矿物资源为日本海沿岸的日本和韩国所需，比如说煤炭或有色金属矿物，这部分物流经由日本海航线是最合理的。
2．大力开展生态环境方面的国际合作。包括，三国合作在长白山(中国、朝鲜)、太平岭 (中国)、珲春河左岸山地(中国、俄罗斯)开展野生动物和珍稀植物资源的调查与保护，甚至实行一个共同的保护区计划；三国合作治理图们江流域水资源。
3．推进三国合作开发旅游业。当前重点开发中国与俄罗斯的客源市场。珲春地区“一眼望 三国”的地理区位、朝鲜目前社会经济制度下的城镇、图们江河口湿地、俄罗斯和朝鲜的海滨对我国旅游者都是很有竞争力的旅游资源。
4．开拓中朝之间的农业合作。粮食生产和农副产品供应是朝鲜多年来困扰国民经济的难题，耕作技术落后、肥料不足、品种更新滞后、抵御自然灾害的能力低下等农业科技问题是最根本性障碍。在不影响其经济制度的前提下，开展中朝之间的农业科技合作将对朝鲜发展农业生产发挥极其重要的作用。吉林省农业科技力量雄厚，高产农业(种植业和畜牧业)技术发达，在政府间协议的框架下推进带有援助性质的农业合作，大有可为且意义深远。由于朝鲜对农业农村地区 “对外开放”较为敏感，所以农业合作可遵循“只限技术、不及制度，只限试点、不及区域，只限专家、不及农民”的原则。
5．推进中朝之间的林业合作。我国在退耕还林、天然林保护、林地生态系统的恢复与修复等许多方面已经形成了很好的技术，取得了巨大的成就，中朝之间的林业合作空间非常大。可以同样在政府间协议的框架下，在上述原则指导下，推进带有援助性质的林业合作，提出一些项目，如“我们共同的长白山家园”，切实形成局面的突破。
(四)“长吉图先导区”建设过程中推进图们江区域合作开发的措施
1．发挥长春市省级行政中心职能。省级政府是推进上述合作的协商主体，长春市作为省级政府协商平台的地位必须明确。本着“先做事、后设制”的原则，可以先在三国或两国地方政府之间提议要推进的合作项目，也可以是一揽子项目，协商具体的推进措施及其日程，先把事情做起来，待条件成熟之后再形成会议、协商的制度或机制。另外，在延边/珲春地区协商具体技术和操作环节。
2．发挥长春市省级经济中心职能。长春市是我国东北地区经济中心城市之一，是吉林省唯一的经济核心地，是“长吉图先导区”乃至中国图们江地区综合服务功能最强的城市，必须充分发挥其作用。长春市应继续举办“东北亚博览会”，但要认识到，中国举办的各类博览会以上海世博会为标志，已经达到了巅峰状态，形式的意义超过了内容。
在长春，切实发挥其经济中心功能的领域有: 一是利用其物流中心的功能为开发日本海集装箱航线寻找服务商和货主，比如具有从事国际物流服务经验的企业，长春地区与日本、韩国日本海沿岸有外贸关系的企业等。二是利用其国内外旅游集散地的功能建设图们江区域旅游的后方支撑中心，开发三国游、中朝游、中俄游等旅游线路，开发图们江河口滨海湿地游、俄朝风光游、山地科考游、林区深度旅游等旅游产品。三是利用其贸易中心的功能展开开发蒙古国东部地区矿物资源的前期工作，如引导国内企业获取勘探权和采矿权，以地方政府间协议的方式通过中方联合贷款建设蒙古东部铁路，换取其矿权。四是利用其科技产业中心的功能策划并组织三国生态环境的联合科学考察、天然林保护、湿地恢复或修复、图们江流域水污染治理、小流域水土流失治理、关键的农牧林业开发技术等。
3．推进长吉图交通走廊建设。长春—吉林—延吉—珲春铁路客运专用线(高铁) 意义重大。首先，它将使往来于长春、延吉和珲春旅行时间缩短4—5个小时左右，实现当天往返。意味着延吉和珲春的居民对高端、高品质服务业的需求都可以在长春实现，长春作为长吉图地区经济核心地的功能将大大增强。
其次，作为客运专用线它将大大释放长图铁路的货物运输能力，为长吉地区利用图们江地区港口、为开发日本海航线的集装箱运输提供通道支持，特别是可以为日后可能的“中蒙国际通道”(旧线改造) 节省出一笔建设成本。
再次，图们江区域的旅游业会形成大发展的局面。
第四，作为“延龙图”城际交通工具促进地区一体化。此外，还要建设图(们) 珲(春)铁路往黑龙江东宁的延伸线。如果黑龙江省东宁—老黑山煤田的煤炭可以为我国 南方市场、甚至是日本韩国市场所需求，这条铁路就可以成为一条经由图们江地区(俄罗斯)港口运送煤炭的通道。但是必须解决中俄之间的铁路换装问题，否则没有可行性。
国家批复“中国图们江区域合作开发”战略使许多人欢欣鼓舞，但却没有意识到，其外部国际形势并没有出现本质性的好转，其内在深层次技术经济问题并没有引起足够的重视，如何使“长吉一体化”成为促进区域合作开发的机制也还没有破题。冷静思考、认真研究、扎实推进不仅是政府要做的事情，也是对学术界的一个严肃的要求。
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