山区“26”县农民收入如何持续稳定增长？来自省农科院专家的建议｜之江策
导 读
促进山区“26县”农民增收，是扎实推动共同富裕先行示范和持续擦亮“三农”金名片的重点与难点。2015年，浙江将生态文明建设与区域城乡协调发展有机衔接，制定出台了《关于推进淳安等26县加快发展的若干意见》（以下简称《意见》），以其作为主动适应经济发展新常态、贯彻落实中央“四个全面”战略布局、践行“两山”理念的新举措，以期“加快推进26县全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越的路子”。实践表明，《意见》对26县农民增收起到了决定性作用，提供了宝贵经验。本文基于专题调研、数据分析与政策分析，总结提炼了《意见》促进26县农民增收的主要做法、经验与成效，并提出进一步促进26县农民持续稳定增收的建议：一是通过劳动力充分就业提高工资性收入，注重拓展就业空间、增强就业能力、优化就业环境。二是通过延长农业产业链提高经营性收入，持续做强高效生态农业，推动农村新业态发展，支持发展“飞地经济”。三是通过全面深化农村改革提高财产性收入，不断加快农村土地产权制度改革，深化集体产权制度改革，推进农村金融体制改革。四是通过建立精准高效补偿机制提高转移性收入，接续完善农业支持保护机制、生态补偿机制、风险保障机制。
正 文
- 约6500字 -
山区“26县”的土地面积约为浙江全省的45%，人口接近浙江全省的24%，在过去相当长的时期里经济社会发展水平低于全省平均水平，被称为“欠发达县”。21世纪以来，浙江省委、省政府大力实施统筹城乡区域发展战略，把推进欠发达地区加快发展放到突出位置，出台了一系列扶持政策，有力促进了“26县”经济社会发展。2014年底，“26县”经济总量、财政收入、居民收入等主要经济指标超过全国县级平均水平。因此，浙江省委省政府决定，从2015年起不再称“26县”为欠发达县（市、区）。当时我国正处于全面建成小康社会的关键阶段，对于“干在实处永无止境、走在前列要谋新篇”的浙江而言，推进“26县”加快发展体现出新的战略意义，“26县”发展状况事关率先全面建成小康社会的成色。为此，省委制定出台《关于推进淳安等26县加快发展的若干意见》，加快推进26县全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越的路子，对26县农民增收起到了决定性作用。
《意见》促进26县
农民增收的主要做法
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根据政府的参与程度，政策工具可以划分成三种类型：强制型、混合型、自愿型。梳理《意见》政策内容可知，《意见》促进26县农民增收的主要做法，可以概括为三种类型的政策工具，以期在加强生态保护的同时，不断增强生态经济“造血”功能和内生发展动力。其中，强制型政策工具主要指向加大生态保护，旨在解决生态环境类公共品供给的市场失灵问题。混合型政策工具主要指向强化生态补偿，旨在弥补生态保护的私人收益和社会收益之间的差距。自愿型政策工具主要指向发展生态经济，旨在提升生态资源配置效率与经济价值实现程度。
在生态保护方面：一是“增强生态屏障功能”。通过“落实最严格的措施”，加强对河流水系、森林、林地、耕地等生态资源本底的保护；二是“加强环境治理和生态修复”。强调“严厉打击污染环境、破坏生态的违法犯罪行为，严格实行地方政府和主管部门的问责和追责制度”，提高生态破坏行为成本；三是“打造美丽乡村升级版”。通过“深入实施‘千村示范、万村整治工程’”，将生态资源保护与乡村建设相结合，打赢农村生活污水治理攻坚战，推进农村生活垃圾分类和资源化处理。
在生态补偿方面：一是完善与污染减排、生物多样性丰度、森林覆盖率、林木蓄积量、生态公益林面积、湿地保护面积、水系源头、重要水源地水质、出境水质、大气质量等相挂钩的补偿和奖惩机制；二是建立健全污染物排放总量控制、污染物排放指标分配和排污权交易制度，开展碳汇市场交易，探索湿地生态补偿、水资源有偿使用等机制；三是将重点生态功能区示范区建设试点扩大到所有重点生态功能区的县，全面实施主要污染物排放财政收费制度。
在生态经济方面：一是大力发展高效生态农业。加大生态循环农业发展支持力度，加快农业“两区”、特色农业基地和设施装备建设，推广农牧结合、林下经济等农作模式，延伸农业产业链，推进农业标准化生产、品牌化营销等；二是着力发展生态工业和现代服务业。充分利用特色农业、青山绿水、农耕文化和美丽乡村建设成果，进一步发挥生态资源在乡村一二三产业融合发展中的重要作用，为乡村生态产品价值实现提供更广阔的市场空间；三是大力推进科技创新。加大对生态经济科技创新的支撑力度，加快建设生态经济科技创新平台，发挥科技特派员作用，不断为绿色发展进行科技赋能；四是不断深化“山海协作”。深入实施“山海协作”工程，进一步办好省级山海协作产业园，扩大生态旅游、文化创意、养生养老等更有针对性的区域协作。
《意见》促进26县
农民增收的主要成效
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开展政策效应评估是推进治理体系与治理能力现代化的重要途径。“投射-实施后”对比分析法是评估公共政策效应的常用方法，能够直观地反映出政策实施效应。该方法的核心逻辑是：将《意见》实施前26县农民收入增长趋势线投射到政策实施后的某一时点上，并将该时点上的趋势预测值与政策实施后的实际值进行对比，用差异值反映《意见》的实际效果。若差异值为正且数值越大，则表明政策实施效应越明显。为此，本文基于2010年至2014年相关数据估算出2015年至2019年的预测值，并以预测值与实际值的差异度来刻画《意见》的农民增收效应。研究发现：
第一，《意见》促进农民增收的政策效应逐年增强。2015年至2019年，《意见》促进农民可支配收入增长的政策效应依次是50.28元、67.78元、313.13元、719.77元、1332.21元。上述政策效应初期平缓而后期发力的主要原因在于，26县加快发展政策并非是急于求成的简单化输血，而是坚持发展新理念，注重培育内生动力，基本形成了涵盖转移支付、生态补偿、山海协作、异地搬迁、结对帮扶等区域协调发展政策体系，帮助26县全面走上了绿色发展、生态富民、科学跨越的路子。
第二，《意见》提高26县农民经营净收入的绩效最为突出，体现《意见》谋求绿色发展、生态富民的“初衷”。2015年至2019年，26县农民经营净收入的政策效应依次是133.96元、186.83元、303.97元、442.52元、684.16元。取得这一成绩的关键在于，相关政策举措注重将26县生态资源的比较优势转化为后发优势，全力打通“两山”转化通道，大力唱响质量兴农、绿色兴农、品牌强农主旋律。一方面，将绿色生态作为提高农产品品质和附加值的主攻方向，大力发展山地蔬菜、特色水果、茶叶、食用菌、中药材和草食动物、家禽、蜂等特色优势产业，努力把26县打造成生态循环农业先行区和绿色农产品主产区。另一方面，注重农村一二三产业融合中的创业创新，大力发展美丽经济、生态经济、电商经济、文创经济、养生经济等多元乡村经济，做大做强山海协作产业园，形成产业链条完整、布局合理、功能多样、业态丰富、利益联结紧密的发展新格局，使农民深度参与并合理分享全产业链增值收益。
《意见》促进26县
农民增收的经验启示
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（一）在政策导向上要注重激发乡村生态优势
促进26县农民持续稳定增收需要乡村在要素数量和要素回报上形成相对优势。这就要求在乡村通常弱势的劳动力、资本、技术等要素之外，通过能够扬长避短的要素及相应政策来促进农民增收。随着我国经济社会发展进入高质量发展和全面绿色转型的新阶段，生态资源愈发成为影响收入分配的关键要素。为此，《意见》在加强乡村生态保护的同时，积极拓展乡村生态产品价值实现路径，让更多的乡村生态资源被更充分的支付，从而加快乡村生态资源优势向经济优势的转化。利用乡村生态资源优势来促进农民增收的过程，就是践行“两山”理念的过程，也是加快乡村生态产品价值实现的过程。这既是加快推动共同富裕的关键一招，也是实现可持续发展的必由之路。
（二）在政策工具上要妥善处理好政府与市场的关系
促进26县农民增收和绿色发展兼具私人品属性和公共品属性特征，因此在激发乡村生态优势的过程中，需要妥善好政府与市场的关系。为此，《意见》在政策工具设置上，打出了一套强化生态保护、加大生态补偿、发展生态经济的组合拳，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好地发挥政府作用。特别是在生态系统服务支付的过程中，由于不同类型的生态系统服务往往具有不同类型的商品属性，许多具有外部性特征的生态产品价值难以自发地在市场上充分显现出来，就需要择宜选取自发交易、政府购买以及介于两者之间的混合路径等方式，这也为加快“两山”转化提供了有益参考。
（三）在政策执行上要强化生态优先的激励与保障机制
政策目标的有效达成，既需要政策工具的合理设定，也需要政策执行的充分到位。为此，《意见》创新考核机制，从以经济增长为中心转变到生态优先，并将考核结果与激励力度相挂钩，由此加强地方政府和有关部门的政策执行意愿。这是破解绿色发展政策执行中的委托代理问题的有效途径，也是在生态文明领域推进治理体系和治理能力现代化的积极探索。在保障机制方面，《意见》为政策执行配备了充足的“人、地、钱”等要素保障，提升了政策执行能力。正如生态系统服务的实现，就离不开自然资本与制造资本、人力资本、社会资本等要素的有机结合。
进一步促进26县农民
持续稳定增收的对策建议
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（一）通过劳动力充分就业提高工资性收入
1.进一步拓展就业空间。不断深化“小县大城”战略，结合大湾区大花园大通道大都市区建设，通过做大做强衢州、丽水两地中心城市、县城和中心镇，提高资金、人口和产业集聚水平，吸纳农村转移劳动力就业、落户。支持农民工通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等多种形式实现灵活就业。通过引导企业扩大岗位和开发更多新型业态，扩大返乡留乡农民工就地就近就业规模。
2.进一步增强就业能力。不断完善山海协作就业创业培训机制，开展多种形式的农村劳动力针对性培训，总结借鉴“云和师傅”等成功模式，造就一批高素质技能型劳动者和职业农民。为适应经济社会发展和科学技术进步等需求，建立健全农村劳动力终身职业技能培训制度。推进线上线下结合，灵活安排培训时间和培训方式。
3.进一步优化就业环境。建立健全城乡一体的公共就业服务体系，不断推动基层公共就业创业服务平台向乡村延伸，提供政策咨询、就业指导、职业介绍、法律援助等公共就业服务。通过建立健全合理的工薪增长机制，不断完善农民工工资支付预防和保障机制。
（二）通过延长农业产业链提高经营性收入
1.进一步做强高效生态农业。不断推进粮食生产功能区、现代农业园区建设，着力打造省级现代农业园区和特色农业强镇。鼓励开展“节药节肥”、资源有效利用、绿色低碳循环等领域的重大技术攻关，推广新型农作制度和高产高效生态栽培模式。通过大型展会、营销网络和互联网平台开展产销对接，提高绿色农产品市场占有率与竞争力。
2.进一步推动农村新业态发展。大力优化乡村创业环境，发展乡村数字、生态、旅游、电商、文创、康养、乡愁等经济产业。借鉴杭州市临安区村庄经营模式，结合全域旅游示范区建设，打造一批融游玩乐休闲于一体的精品传统民俗风情民宿和特色村寨。支持经济强县帮助26县开展规划设计、人才培训、客源引导、营销策划、品牌打造等，引导人才和资本下乡。
3.进一步支持发展“飞地经济”。支持经济强县依托26县现有基础好、有前景的园区、开发区、特色小镇等平台，优先安排“飞地”抱团合作项目，开设26县特色农产品、特色小吃、民间手工艺品等窗口。涉及“飞地”项目的，两地政府应在城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标等方面给予优先支持。
（三）通过全面深化农村改革提高财产性收入
1.进一步加快农村土地产权制度改革。总结借鉴土地经营权入股从事农业产业化经营成功经验，鼓励通过流转、托管、入股、抵押等多种方式放活土地经营权。加快激活闲置宅基地和农房，积极探索租赁、转让、入股、合作建设等方式，推动民宿、农村电商、文化创意、健康养老等新产业新业态发展。
2.进一步深化集体产权制度改革。不断探索“以城带乡、以先带后”的融合式村庄抱团联动发展机制，通过股份合作等模式引进社会资本参与村庄经营。总结借鉴德清等地农村集体经营性建设用地入市经验，建立健全农村集体经营性建设用地确权登记、交易和监管制度。盘活闲置或低效使用的办公用房、会堂、校舍、卫生室等集体资产。
3.进一步推进农村金融体制改革。扩大承包地经营权、农房财产权、宅基地使用权抵押贷款、担保、转让范围，推动林权抵押贷款增量扩面。总结借鉴温州瓯海农民资产授托代管经验，创新融资担保路途。建立普惠金融体系，对金融机构支持26县发展的工作情况开展考核评估。深化衢州市绿色金融改革，推进绿色产业金融化、金融体系绿色化。
（四）通过建立精准高效补偿机制提高转移性收入
1.进一步完善农业支持保护机制。完善对农民直接补贴政策和生产者补贴制度，探索建立普惠性农民补贴长效机制。整合现有旱粮种植补贴、粮食生产功能区水稻生态补偿补贴等政策。按时足额发放农业支持保护补贴、生猪良种补贴、农机补贴、非洲猪瘟强制扑杀补助等扶持资金。
2.进一步完善生态补偿机制。不断加大26县生态环保财政转移支付力度，资金按因素法分配，并与生态红线占比和林、水、气等绿色指标挂钩。推动市场化多元化生态补偿，建立健全用水权、排污权、碳排放权交易制度。完善实物、服务、设施补偿和对口支援、干部支持、共建园区、飞地经济等方式。探索建立流域上下游市、县（市、区）政府间自主协商横向生态保护补偿机制。
3.进一步完善风险保障机制。健全自然风险、市场风险、疫病风险、社会风险预警机制，建设猪肉、粮食、果蔬等重要农产品综合监测网络。推动政策性农业保险增品、提标、扩面，有序扩大农民有需求的特色农业保险覆盖面。加快涉农资金统筹整合，扩大农村公共服务人群覆盖，织密民生保障兜底网。
李宝值，博士，浙江省农业科学院农村发展研究所副研究员，浙江农艺师学院教育长，浙江省农业科学院农村人力资本研究室主任；浙江省未来城乡社区研究中心专家委员、浙江大学农业推广专业硕士研究生校外导师、浙江大学中国农村发展研究院实践导师、杭州师范大学数字经济与城乡融合发展研究院特聘研究员、宁波市“三农”智库专家成员。获2021年浙江省青春助力乡村振兴带头人“青牛奖”。
朱奇彪，浙江省农业科学院农村发展研究所研究员，浙江农艺师学院常务副院长。主持或承担国家社科基金、各类部省级项目40余项，发表论文40余篇，主编、副主编著作5部，获部省级科技成果奖6项；获全国农业科普工作先进工作者，浙江省农业科技先进工作者、省直机关优秀共产党员等荣誉。
黄河啸，浙江省农业科学院农村发展研究所助理研究员，浙江农艺师学院教学管理中心主任，浙江省农业科学院团委副书记。主持和参与国家社科基金、浙江省发改委、浙江省农业农村厅等项目30余项，发表论文20篇，参编著作4部。获浙江省科技进步三等奖2项，农业农村部软科学优秀研究成果二等奖1项。
章伟江，浙江省农业科学院农村发展研究所助理研究员，中国注册咨询工程师（农业），浙江农艺师学院教学管理中心副主任。主持和参与过中国工程院、各类部省级以及地区市县规划等项目40余项，参与的课题曾获浙江省科技进步奖二等奖1项，三等奖4项；担任省派科技特派员4年以上。
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