如何让我省失智老人老有所依生活更有温度？｜之江策

导 读

我省人口老龄化持续加深，有效破解失智老人长期照护优质共享难题，建立全国示范性失智老人长期照护社会支持系统，对探索建立“一老一小”整体解决方案，打造“浙里康养”金名片，高质量发展建设共同富裕示范区意义重大。课题组通过调研，系统分析了我省失智老人长期照护服务现状及新需求，提出针对性政策建议。主要观点如下：

•制定我省失智症长期照护社会支持专项行动规划，将失智症长期照护纳入基本公共服务清单，建立医康养护保联动机制，增加长期照护有效供给。

•推进长期护理保险提质扩面，将每一名失智老人纳入保障范畴，实现应保尽保、全民参保。建立以政府财政投入为主体、单位和个人适当共同负担，慈善捐赠为补充的公共筹资模式。

•建立优质高效整合型专业照护体系，推进失智专区建设，建立失智症友好社区，促进居家社区机构照护相协调。

•升级建设“浙里养”智慧养老服务平台，推动失智症信息分类分级互联共享，推进“互联网+护理服务”，有效消除老年人“数字鸿沟”。

•完善专业人才培养培训体系，落实“学历证书+若干职业技能等级证书”制度，全面建立“入职奖补”制度，列入“十百千万”新时代“浙江工匠”项目，提升失智老人专业照护人员技能水平。

我省人口老龄化持续加深，到2020年，我省60岁以上老年人口为1207.3万，老龄化系数达18.7%，其中，失智老人约有70余万人。据测算，2020年我省失智症引起的社会经济负担高达853.8亿元，约占GDP的1.3%，其中，家庭照护成本高达442.9亿元，占GDP的0.7%，家庭照护者所承受的无形精神心理压力更为巨大。建立完善失智老人长期照护服务社会支持系统，让失智老人照护更有温度，是我省积极应对人口老龄化、探索建立“一老一小”整体解决方案的重要内容。

一、我省失智老人长期照护服务

社会支持系统建设的做法和成效

（一）做法

近年来，我省高度重视长期照护服务体系的建设和发展，通过加强政策供给，医疗卫生机构、养老机构等主体积极参与，融合社区居家整合照护，不断强化失智老人长期照护服务社会支持系统建设；积极探索失智专区、家院互融等照护模式，为失智老人长期照护提供支撑。

一是政府重视，不断加强政策供给。通过政府推动、政策驱动、投资带动等方式，落实民办公助、政府补贴、税费减免等一系列优惠扶持政策，推进政府购买服务、养老机构收费管理、政策性综合保险等制度创新，促进居家照护服务改革与发展，加快推进照护服务设施建设。完善养老与医疗协同发展机制，支持养老机构开展融合中医药健康管理理念的护理、养生、康复服务，试点建设康养联合体。制定基本居家养老服务保障制度和补贴制度等，为精准照护服务提供保障。探索建立长期护理保险制度，为全面推进长期护理保险积累经验。

二是养老机构提质增效，为失智老人提供专业照护服务。根据我省《养老机构护理分级与服务规范》和《养老机构失智症服务与管理规范》，各地养老机构从入住环境、设施设备、照护人员等方面推进机构标准化建设，并为失智老人提供融生活照料、康复训练、异常行为照护等为一体的规范化服务，保障入住失智老人的生命质量。我省各地养老机构积极探索失智专区的建设和发展，为失智老人打造适老化环境，提供专业照护服务。例如：嘉兴市嘉善县社会福利中心（银福苑颐养中心）于2019年开设失智照护专区，引进英国孝尔集团专业失智症管理和服务模式，在提供生活照料、医护服务、康复训练、心理辅导等多维服务的同时，运用记忆疗法、音乐疗法、怀旧疗法、感官疗法等国际先进失智症护理理念，帮助失智老人舒缓情绪，提高其生活质量。养老机构通过打造医养结合型养老机构(养老机构内设医疗机构)，或与医疗机构协同建设医养联合体，努力为失智老人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料，以及安宁疗护一体化的健康养老服务。

三是医疗机构积极融入，强化失智老人健康支撑。为老年人服务的专业医疗机构加快发展，助力医养结合。部分一、二级医疗机构和专科医院转型发展为康复医院或老年护理机构。例如：浙江医院牵头，与台湾耕莘医院合作，在杭州市综合性医院、养老机构、社区开展失智老人整合化照护模式，通过“医院-机构-社区-家庭”无缝对接，实现失智老人医养护一体化管理；研发失智症综合服务网络平台，整合医院、机构和社区资源，实现远程会诊和双向转诊，保障不同阶段失智老人的延续照护。宁波市民康医院聚焦失智老人这一特殊群体，依托多年来在失智症诊治、康复和照护领域的经验，为失智老人提供特色化康养服务项目：创建艺创中心，开展失智症艺术康复模式；建设中草药园，探索中医中药对失智症的康复疗效，发挥环境、植物芳香对失智老人的情绪安抚作用；建立康养社工志愿服务项目，为失智老人和照护者提供各类心理援助。全省二级及以上综合医院和二甲及以上中医院持续增设老年医学科，加强失智症的筛查、诊断、治疗、护理和康复服务。社会力量积极参与，开办老年医疗、康复、护理、安宁疗护等老年健康服务机构。一些基层卫生服务机构利用闲置床位，开设老年康复病区。综合医院、专科医院和社区卫生服务机构推进记忆门诊建设，促进失智症早筛查、早诊断和早治疗。

四是社区积极整合资源，创新照护服务模式。积极探索社区嵌入式养老机构（微机构）建设，开展家院互融照护模式，为社区和家庭提供支持服务。例如：丽水市通过“闲置房产改建、规划用地新建、出让（安置）地块配建”等方式，建成一批社区嵌入式养老护理机构，兼具机构专业护理、社区日间照料和居家上门服务功能，让失能失智等刚需老人就近享受专业化服务，满足离家不离社区的养老需求。城乡社区居家养老服务照料中心与基层医疗卫生机构对接，提高社区居家养老老人医疗健康服务可及性。积极探索失智症友好社区建设，一些社区根据老人特点和需求，进行社区和家庭环境的适老化改造，让老人在家门口即可享受到健康、文体、养老、看护等社区服务设施。开展社区公益宣传活动，提升公众对失智症的认知，营造让失智老人安心生活的友善环境。组织志愿者团队，成立失智老人家属俱乐部，为老人和家属提供支持服务。例如：宁波市开展失智老人关爱项目，以“认识他、找到他、关怀他、照顾他”为主要切入点，探索失智老人关爱模式，通过宣传教育提高公众对失智症的认知，将失智老人筛查干预和随访管理纳入家庭医生签约服务内容，实现失智症早筛早治。

五是居家为主体，为失智老人提供全方位照护。传承孝道文化，弘扬孝德传统，维系亲属为主要照护者的角色定位。调查显示，我省居家失智老人的主要照护者为老人的子女和配偶。为缓解家庭照护者照料负担，养老机构推出养老“喘息服务”，社区居家养老服务中心为失智老人提供涵盖助急、助洁、助餐、助医、助浴、助行、助聊的“七助”服务。此外，通过组织培训班等多种形式，提升家庭照护者关于失智症的认知水平，在早期预防、药物治疗、专业照护、亲情陪护等四大要素方面提升专业照护技能。

（二）成效

我省在失智老人长期照护服务社会支持系统建设方面取得了较好成效，已基本建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的长期照护服务体系和健康支撑体系，基本建成“城市十分钟，农村二十分钟”的养老服务圈。

一是长期照护服务供给体系不断健全。截至2020年底，全省养老机构1753 家（注册登记），养老机构床位33.23 万张。每千常住老年人（65周岁以上）养老机构床位数达到38.79张，高于上海市和江苏省水平。建成城乡社区居家养老服务照料中心2.34万个，每千常住老年人（65周岁以上）社区养老床位数36.3张，高于上海市、江苏省和安徽省平均水平，为失智老人长期照护奠定坚实基础。嘉兴、宁波、杭州等城市失智专区建设初显成效，通过配置专业照护人员，并定期培训，保障了失智老人照护的专业化和科学化。截至2020年底，我省基本形成养中有“医”、医中有“养”、医养融合等医养结合新模式，全省建成两证齐全的医养结合机构有330家。

二是医疗卫生机构健康支撑作用日益提升。我省老年医疗和健康服务能力持续提升。截至2020年底，全省已建立康复医院66家、护理院79家、疗养院12家，二级以上综合医院和中医医院已普遍设置了老年医学科，为老年人提供上门服务的基层医疗卫生机构、医院分别有1931家和240家。全省共有以医疗护理为主、兼顾长期照护的医疗机构老年康复护理床位70449张，平均每千名老年人拥有5.94张。65岁及以上老年人健康管理率达到71%，65周岁以上老年人家庭医生签约服务率达到81.11%。

三是长期照护服务保障体系不断健全。目前各地市已基本制定基本居家养老服务保障制度和补贴制度等，为精准养老服务提供保障；5个试点市（县）探索建立了长期护理保险制度，为全面推进长期护理保险积累了经验。截至2019年底，5个试点市（县）累计参保人员829万人，待遇享受19416人，有效缓解了失能老人的生活照料难题和家庭经济负担，推动了长期照护服务的发展。

四是长期照护服务要素支撑体系明显强化。近年来，我省在长期照护服务人才队伍建设、行业标准化建设等要素支撑体系方面建设力度明显强化，推动失智老人长期照护服务的

健康有序发展。截至2020年底，我省共有养老护理人员5.1万人，其中取得职业技能等级证书的护理人员1.9万人，每万老年人拥有持证养老护理员16人。

五是智慧养老服务不断拓展。我省打造了统一的智慧养老服务平台，通过该大数据平台，有效对接老年人服务需求，为其提供居家、社区、机构养老服务，实现医养康养相结合，并提供旅居养老、养老产品租赁和志愿服务等项目。该平台整合服务受理、评估、办理，以及支付和监管等功能，实现养老服务统一、规范管理，提升了养老服务市场的公平效率，改善了养老服务的质量。

二、推进我省失智老人长期照护

服务社会支持系统的对策建议

省第十五次党代会明确提出，要着力开创民生优享的社会发展新局面。深化健康浙江建设，构建全民全程健康服务体系。积极应对人口老龄化，探索“一老一小”整体解决方案，完善普惠性养老、育儿服务和政策体系。高水平推进社会建设，打造社会全面进步高地。浙江老龄化先行，为切实做好“窗口期”预防干预，着力破解失智老人照护难题，将“一人失智、全家失衡”的负担减到尽可能低的水平，让失智老人同样享受有保障有质量有活力的福寿康宁生活，实现富裕富有、普及普惠、尊老孝老、乐活乐享的可感知图景，打造共同富裕示范区“浙里康养”金名片，建议围绕政府、养老机构、医疗机构、社区和居家等五大主体的责任义务，将失智老人筛查诊断、照护康复、治疗护理全面融入我省高质量发展建设共同富裕示范区政策体系中，纳入“一老一小”整体解决方案，进一步推进城市未来社区、未来乡村等共同富裕现代化基本单元配套升级失智老人照护支持元素，打造公平可及的失智老人长期照护社会支持系统，为全国提供浙江范例，提出以下五项对策建议。

（一）制定专项行动规划，推进医养康养相结合

一是要进一步强化大健康理念，加快制定到2025年、2030年我省失智老人长期照护社会支持专项行动规划，将失智症长期照护纳入基本公共服务项目。二是建议以省卫健委为牵头部门，整合卫健、民政、医保、财政、发改、大数据、人社和残联等多部门资源，围绕失智症预防、筛查、干预、照护和治疗等重点环节，强化政策联动，建立医康养护保协同机制，制定医养康养联合体建设标准和管理规范，动员全社会力量，增加长期照护有效供给。

（二）纳入长期护理保险，完善多层次社会保障制度

一是建议在现行长护险试点基础上，逐步在全省域推广多方分担的长期护理保险制度，建立健全以政府财政投入为主体、单位和个人适当共同负担、慈善捐赠为补充的多元筹资方式，完善分级筹资与给付机制，推进财政补助方式从“补供方”转向“补需方”，完善政策兜底保障。二是充分发挥慈善事业第三次分配作用，倡导社会各界慈善捐赠，举办连锁化专业照护机构，显著缩小区域、人群与城乡的服务差异。三是积极推进长护险业务提质扩面，将每一名失智老人纳入保障范畴，实现应保尽保、全民参保。建议参照成都市长护险实践做法，以我省全社会单位就业人员月平均工资作为失智症基本照护服务的月定额标准基数，并根据轻度、中度与重度等不同照护等级而确定相应补偿水平，与正在实施的医疗保障、养老津贴等社会福利制度紧密结合，实现共筹共享。经测算，以2019年我省全社会单位就业人员月平均工资的30%、40%、50%分别确定为轻（中、重）度失智症基本照护服务筹资月定额标准基数，政府公共财政负担70%，我省公共财政负担基本照护服务费用总计为158.9亿元，公共财政支付基本照护服务费用占GDP比例为0.25%，占政府财政一般公共预算支出比例为1.58%，因此，政府公共财政负担压力不会太高，具有可达性和可及性。

（三）建立优质高效整合型专业照护体系，促进居家社区机构照护相协调

强化“全人照护”“全家照护”和“全队照护”，建立健全居家、社区和机构照护分工协作和转介机制，无缝对接不同发病阶段失智老人的照护需求。一是对于轻度失智症，建议以家庭照护为主、辅以社区照护协同支持；对于中重度失智症，建议以专业照护机构为主。建立完善以失智老人为中心，医疗机构、养老机构、社区、家庭和社会组织协同参与、分工合作的失智老人友好社区，健全社会关怀网络。二是以紧密型县域医共体建设为抓手，构建区域一体化全周期失智老人长期照护服务体系，加强社区医院标准化建设，增加老年康复护理和安宁疗护床位占比，提升基层医疗机构老年健康服务能力。三是将失智老人作为家庭医生签约服务重点人群，做实做细筛查、诊疗、康复、护理等服务，促进失智症早发现、早诊断、早干预。四是支持医疗护理康复机构和养老机构设置失智专区，提供专业化的个性化照护、生活照料、康复训练、精神支持、社会交往等全方位服务。在综合医院、精神病专科医院，开设记忆门诊，为失智症提供专业诊疗。五是积极发展移动性照护服务，支持基层医疗机构开设家庭照护病床，开展治疗、康复护理与喘息服务。六是加强未来社区未来乡村医养康养场景建设，探索建立“时间银行”照护模式。七是加强科普宣传，把失智症防治纳入健康教育体系，全面转变公众负面认知，逐步消除耻感和歧视，不断提升公众失智症照护技能水平。

（四）升级建设“浙里养”智慧养老服务平台，提升整体智治水平

落实新基建智慧医养康养设施建设，依托城市大脑“养老云”数据库和“万家通”物联网，推动跨部门信息共享大数据平台建设，促进失智症信息分类分级互联共享、动态更新。一是充分整合失智症标准制定、分级评估、质量管控、决策管理等功能，为失智症筛查评估、诊疗、康复护理、生活照料提供数字支撑。二是深入推进“互联网+护理服务”，有效支撑失智老人居家照护。三是加快开发失智老人照护适宜产品。加强面向失智老人信息无障碍化的大数据、人工智能、物联网等关键技术和产品研发，支持研发高科技康复辅具产品、养老监护设备、老年益智类玩具游戏、情感陪护机器人等失智老人用品，加快医疗健康监测设备、智能安防设备、可穿戴设备等智能化新设施在失智症照护领域的集成应用，推动服务智能化、便捷化和人性化发展，有效消除老年人“数字鸿沟”。

（五）完善专业人才培养培训体系，提高失智老人照护技术能级

一是加快建设我省本科层次健康服务类专业、健康类职业大学。鼓励更多高校开设老年保健与管理、康复护理、全科医学、社会工作等专业，扩大招生规模，做强一批老年护理与康复学科专业。积极开发失智症综合照护、等级评估、康复护理等适宜技术。二是落实教育部“学历证书+若干职业技能等级证书”制度，坚持学历教育与职业培训相结合，开设失智症照护课程和培训项目，强化在职人员失智症照护知识技能培训。三是全面建立“入职奖补”制度，实施养老护理员领军人才计划，列入“十百千万”新时代“浙江工匠”项目。四是全面推进慈善、社工与志愿者融合参与长期照护服务，不断提高薪酬待遇，拓展职业发展空间。

作      者：贾让成，孙统达，董晓欣，朱红缨作者单位：宁波卫生职业技术学院  浙江省现代服务业研究中心课题信息：2021年度省社科规划对策应用类课题（第二批）：推进我省失智老人长期照护服务社会支持系统建设的对策建议（21NDYD104Z ）学术贡献：一是研究视角具有创新性。本研究从政府、医疗机构、养老机构、社区和居家等失智老人社会支持五大关键主体出发，创新提出了失智老人长期照护服务社会支持系统的架构，明确了该系统的构成要素及合作机制，为有效破解失智老人长期照护优质共享提供了可行的思路。二是研究提出的观点具有前瞻性。本研究在系统剖析我省失智老人长期照护服务现状及新需求的基础上，提出制定失智症长期照护社会支持专项行动规划、纳入长期护理保险、建立优质高效整合型专业照护体系、升级建设“浙里养”智慧养老服务平台、完善专业人才培养培训体系等政策建议，这些对策建议同时兼顾失智症的疾病特征和社会公共问题，为妥善解决失智老人专业照护和社会福利难点痛点问题提供了较好的科学依据。所提交的决策建议稿刊登于《浙江社科要报》2021 年第 101 期（总第 761 期），获浙江省委主要领导和省政府领导的肯定性批示。

第一作者简介：贾让成，男，二级教授，宁波市有突出贡献专家，现任宁波卫生职业技术学院院长。长期从事数量经济、健康经济和高等教育管理研究，主持完成或主要参与国家自然科学基金、国家社科基金项目，主持完成省部级项目多项。主持完成的成果荣获国家教学成果二等奖、浙江省教学成果一等奖、浙江省高校科研成果一等奖等奖项。

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