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【笃行中国式现代化】应对耕地“非农化”“非粮化”,浙江做了什么?|之江策

李宝值、朱奇彪等 之江策 2023-03-14
党的二十大报告提出全面推进乡村振兴,“全方位夯实粮食安全根基,全面落实粮食安全党政同责,牢牢守住十八亿亩耕地红线,逐步把永久基本农田全部建成高标准农田,深入实施种业振兴行动,强化农业科技和装备支撑,健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”


在耕地资源稀缺的省情下,浙江蹚出了一条统筹保障粮食安全与促进农民增收的新路子。

导  读

食为政首,谷为民命。中央提出坚决制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”,紧密关乎国家粮食安全。党的二十大报告强调“全方位夯实粮食安全根基,全面落实粮食安全党政同责,牢牢守住十八亿亩耕地红线。”


我省作为沿海发达省份,如何在“两个先行”的新征程中,在耕地资源稀缺的省情下,蹚出一条统筹保障粮食安全与促进农民增收的新路子,既是挑战,更是政治担当。


本文基于调研,总结了我省克服耕地“非农化”“非粮化”的主要做法、成效与经验,并提出进一步克服耕地“非农化”“非粮化”的建议:


一是以“双增”克“两非”。增加耕地姓农姓粮的经济效益和产品竞争力,提升农民种粮保供积极性。


二是以“双强”克“两非”。加强耕地姓农姓粮的科技与机械支撑,提升粮食生产综合能力与农业生产效率。


三是以“双精”克“两非”。强化耕地姓农姓粮的精准施策与精密智控,增创耕地保护利用的制度优势与治理成效。


正  文

约7700字


习近平总书记强调,“保障粮食安全是一个永恒的课题”,“耕地是粮食生产的命根子”。近年来,浙江认真落实中共中央、国务院相关决策部署,省委、省政府高度重视粮食安全工作。
今年9月召开的全省农业高质量发展大会,将“坚决守住粮食安全底线”列为八项重点工作之首,并强调强化耕地保护,深入开展“两非”整治优化。
实践表明,浙江克服耕地“非农化”“非粮化”的过程,不仅是坚决贯彻落实中央专项决策部署的过程,更是以此为契机而深化农业供给侧结构性改革的过程,既促使了更多耕地要素用于粮食等重要农产品的生产,也促进了农业生产方式优化和生产效益提升。

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我省克服耕地“非农化”“非粮化”的主要做法


(一)进行整体谋划。
一是构建政策体系。2021年1月,省府办出台《浙江省人民政府办公厅关于坚决制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”稳定发展粮食生产的意见》。在此基础上,浙江省农业农村厅会同浙江省自然资源厅研究制定《关于抓好粮食生产功能区整治优化工作的通知》《关于积极稳妥推进粮食生产功能区整治优化工作的通知》《关于严格制止耕地抛荒的通知》等配套文件,构建起“1+3”政策体系。
二是明确总体思路强调紧紧围绕提高粮食综合生产能力,采取“长牙齿”的硬措施,落实最严格的耕地保护制度,坚持积极稳妥、分类指导、依法依规、属地管理的原则,不断强化耕地用途管制,健全耕地保护长效监管机制,将有限的耕地资源优先用于粮食生产。
三是设定总体目标。提出坚决守住耕地红线和粮食安全根基,确保耕地数量不减少、质量有提高、布局更优化,粮食生产功能区内每年至少种植一季粮食作物,全省粮食综合生产能力、播种面积和总产量分别稳定在300亿斤、1500万亩和120亿斤以上。


(二)强化耕地用途管制。
一是坚决贯彻落实中央决策部署。围绕坚决制止耕地“非农化”,严格执行“六个严禁”。围绕坚决防止耕地“非粮化”,严格执行“四个严禁”。
二是明确区域土地利用要求。粮食生产功能区严格用于粮食生产,特别用于水稻生产,确保种植一季以上粮食作物。永久基本农田重点用于粮食生产,特别是保障水稻、大小麦、玉米、豆类、薯类等农作物种植面积。一般耕地主要用于粮食、蔬菜、油菜、棉花、糖料等农产品及饲草饲料生产。
三是妥善处置存量。对严重违法违规占用耕地特别是永久基本农田的,坚决予以纠正。对种植多年生经济作物等耕地“非粮化”行为的,根据实际情况,分类分步妥善处置,妥善处理各方关系,维护社会稳定。对违规占用耕地及永久基本农田植树造林的,不予统计造林面积。


(三)严格治理耕地抛荒。
一是推动抛荒耕地流转。鼓励乡镇、村集体统一收储,统一流转或统一组织耕种。引导有能力的种植大户、家庭农场、专业合作社、回乡创业人员等流转进行耕种。规范耕地流转合同,明确耕地利用和防止抛荒的责任和要求,经营权人抛荒2年以上的,依法终止耕地流转合同。


二是明确综合利用方向。严格抛荒耕地整治后的用途管制,一般耕地内的抛荒耕地根据立地条件,宜粮则粮、宜特则特,发展粮食、蔬菜、中药材、优质牧草等生产,增加多样化产品供给,增加种植效益。对确实不适宜耕种的,可按政策规定和农业生产需要,用于发展设施农业。
三是建立健全长效机制。建立健全耕地抛荒举报、巡查、监测、执法相结合的监管机制,及时发现和制止耕地抛荒行为。严格执行农业补贴政策,优化补贴资金发放办法,强化种粮导向,取消抛荒耕地承包农户的中央耕地地力保护补贴等。对抛荒导致耕地种植条件破坏或耕地质量等级下降的,当地政府责令限期改正或治理,依法予以处理。


(四)深入推进“藏粮于地”“藏粮于技”。
一是持续强化粮食生产功能区保护利用。以粮食生产功能区“非粮化”整治子场景为突破口,开发建设“浙农田”应用场景,将农田纳入“一张图”管理,推动实现农田“建、管、用”的全链条监管。针对不同情况,积极稳妥、逐个逐块进行粮食生产功能区“非农化”“非粮化”清理腾退。
二是扎实推进高标准农田建设。坚持新建和改造提升相结合,推进土地平整、灌区改造、生产设施建设和土壤地力提升,不断改善生产条件。扎实开展高标准农田现状调查,摸清质量情况和可建资源潜力,形成省、市、县三级规划体系。开展农田基础设施汛前排查,强化汛前生产安全防范等工作,确保农田基础设施安全高效运行。
三是不断强化科技支撑。加强科技创新,推进科企合作、育繁推一体,在确保供种安全的前提下,不断提高供种优质化水平。扩大先进适用技术推广应用,推进粮食生产“机器换人”,强化数字赋能,提高绿色生产水平。


(五)配套组织保障。
一是强化责任落实。建立健全耕地保护党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。将制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”纳入各级政府年度耕地保护责任目标和粮食安全市长责任制考核内容,耕地保护责任目标考核结果与耕地保护补偿政策挂钩。
二是加强组织领导。在全国率先开展《粮食安全责任书》党政主要领导双签制。各市县政府制定完善“两非”整治工作方案、政策措施,落实情况报省政府,并抄送省自然资源厅、省农业农村厅。
三是重视监管监测。健全耕地“非农化”“非粮化”举报、巡查、监测、执法相结合的监管机制,不断完善制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”工作动态评价和通报机制。综合运用卫星遥感、大数据等现代信息技术,定期开展全省耕地保护利用和种粮情况监测评价。

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我省克服耕地“非农化”“非粮化”的主要成效


(一)耕地“两非”整治蹄疾步稳。
2021年,全省完成粮食生产功能区“非粮化”整治优化112.57万亩、抛荒耕地复耕复种55.24万亩,为粮食生产发展腾出空间。各地也结合实际出台有力举措并取得积极成效。
作为“浙北粮仓”,截至2022年8月,嘉兴市粮食生产功能区“非粮化”问题整改面积17.89万亩,整治优化进度81.92%。建德市通过实施高标准农田建设项目,推进耕地整体流转承租,创新农作物轮种模式等,截至2022年6月,已完成“非粮化”整治面积1.74万亩,耕地抛荒地全部复耕复种。
杭州钱塘区重点聚焦抛荒地整治、粮食生产功能区“非粮化”等问题,截至2021年7月30日,已完成抛荒地整治1.9万余亩,“非粮化”整治优化面积3828.67亩。


(二)稳粮重任越扛越稳。
2021年,浙江粮食生产呈现播种面积、单位面积、总产量“三增”局面。全省粮食生产播种面积1510.1万亩、总产量124.2亿斤、单产411.2公斤,均创近六年新高。2022年,全国早稻播种面积比上年增加31.5万亩,增长0.4%。
我省早稻播种面积增加16.6万亩,增量居全国第一。夏粮、夏油、早稻生产获农业农村部“三表扬”。此外,全省生猪、蔬菜、水产品保障能力显著增强,“菜篮子”拎得更稳。2021年,全省粮油工业总产值达812.7亿元,比上年增长11.7%,走出了一条具有浙江特色的粮食产业优粮优产、优粮优购、优粮优储、优粮优加、优粮优销的“五优联动”之路。


(三)耕地生产条件持续改善。
2021年,新建成高标准农田102.29万亩、高效节水灌溉17.37万亩。2022年第一季度全省已新建(含结转)高标准农田12.6万亩、高效节水灌溉1.2万亩,分别完成年度建设任务的111.5%和120%。
已补建高标准农田超过58万亩,完成补建任务的67.6%。总投资6.86亿元,完成年度计划的50%。科学划定国土空间“三区三线”,推进耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区层层套合。810万亩粮食生产功能区粮食生产贡献率达67%。


(四)科技强农和机械强农步伐加快。
一是科技创新成色更足。农业科技进步贡献率达65.15%、高出全国4个百分点。育成国家、省级审(认)定农业新品种83个,“甬优”系列杂交稻育种领跑全国,西兰花国外品种垄断局面被打破,主要农作物良种覆盖率98%,重要畜禽良种覆盖率96%。

二是农机装备加速迭代。浙江省农作物耕种收综合机械化率已达74.9%,领跑南方12个丘陵山区省份,成功获批全国唯一的丘陵山区适用小型农业机械推广应用先导区。2021年共研制推出小型高速插秧机等农机新产品70个,进一步扩大农机购置补贴范围,新增各类农机装备6.5万台(套),农业生产“机器换人”步伐不断加快。



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我省克服耕地“非农化”“非粮化”的主要经验


耕地“两非”现象,在很大程度上是生产经营主体对耕地这种生产要素按照效率导向进行资源配置的结果。诚然,粮食安全视角下的耕地利用具有公共品属性,也就是“不能单纯以经济效益来确定耕地用途”。但对于这种公共品属性的实现,离不开政府的“有为”,而不能仅靠市场主体的自觉,否则极易造成福利的单向转移,而非帕累托改进。
所以,有效且妥善克服耕地“两非”的关键是在耕地要素资源配置中处理好政府和市场的关系,以“有为政府”激活“有效市场”,加速耕地要素向“稳粮保供”集聚。


(一)坚持分类处置、精准施策,统筹整治工作推进和农民利益维护。
耕地总量和人均耕地少是基本省情和农情。特别是一些基层同志反映,种植农业经济作物历史悠久、发展势头好,需要多年的摸索才能掌握种植技术,是当地农民收入的重要来源,盲目腾退清理这些经济作物后,再拓展市场难度极大。历史客观因素交错,治理基础与要求不同,分类指导是积极稳妥的必要条件。
为此,浙江在“坚决遏制增量”的同时,强调“妥善处置存量”,要求各地要实事求是,对现有耕地“非农化”“非粮化”问题不搞一刀切,根据不同情况,研究相关政策措施,分类制定稳妥处置方案。通过分类处置和精准施策,不仅按照先易后难的顺序而加快了“两非”整治工作的进度,而且有力地维护了农民利益而保障“两非”整治工作稳妥有序。


(二)坚持深化改革、内力驱动,激发农民种粮的积极性与主动性。
调研中,不少农户反映造成“两非”的主要原因是种粮的比较收益较低。浙江提高种粮收益的办法,不是一味地加大种粮补贴,而是通过深化改革,从优化转移支付和推动产业发展两个方面协同发力,从而增强种粮的内生动力。
关于前者,重点是严格执行农业补贴政策,优化补贴资金发放办法,强化种粮导向,取消抛荒耕地承包农户的中央耕地地力保护补贴等。调整完善耕地保护补偿机制,省级补助资金和市县补助资金原则上用于粮食生产的耕地。
关于后者,重点是进一步推进土地集中连片流转,鼓励开展社会化服务。打造“浙江好粮油”公用品牌+N个区域公用品牌+N个企业品牌的特色粮油品牌矩阵,提高浙江粮油产品知名度和市场竞争力。同时,积极推进粮食产业建链、补链、强链,推动粮食加工产业从能量提供型向营养导向型转变,推进浙江特色粮油产业迈向中高端。


(三)坚持创新引领、科技赋能,强化稳粮保供的先进要素支撑。
浙江在克服“两非”的过程中,不仅积极推动上述农业产业体系和经营体系的发展,也注重促进农业生产体系升级,即通过加快科技创新和应用,大力提升农业生产效率,坚定不移走高效生态农业发展路子。理论上,改造传统农业的关键是引入新的先进要素,但现实中,普通种粮农户往往面临紧缩的科技要素与装备要素约束。
为此,浙江坚持规模化、绿色化、优质化、机械化、数字化,推动粮食生产高质量发展。例如,通过加强科技创新,推进科企合作、育繁推一体,在确保供种安全的前提下,不断提高供种优质化水平。深化化肥农药实名制购买、定额制施用改革,扩大先进适用技术推广应用,推进粮食生产“机器换人”,强化数字赋能,提高绿色生产水平。同时,注重补齐重点领域农机研制使用短板,不断加大丘陵山区适用小型农业机械研制推广力度。

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进一步克服耕地“非农化”“非粮化”的建议



(一)以“双增”克“两非”:增加耕地姓农姓粮的经济效益和产品竞争力,提升农民种粮保供积极性


一是创新农作制度。
立足当地资源环境、产业基础和种养习惯等实际,充分利用农业生物的特性,对土地、物种、时空进行科学配置,大力推广应用省工节本、绿色生态、高产高效的种养(农牧)结合、粮经(水旱)轮作、稻渔综合种养、间作套种等“千斤粮万元钱”高效农作制度,实现稳粮增收。
大力推进抛荒耕地复耕复种,扩大播种面积,挖掘增产潜力,提高复种指数。确保粮食生产功能区种植一季粮食作物以上,进一步推进“单改双”,引导农民多种早稻等粮食作物。
二是推动经营增效。
通过调整和优化农业内部种植结构、发挥不同群体优势来保障粮食安全和促进农民增收。由数量较少的大户生产较多的粮食,充分发挥种植大户、合作社、家庭农场等新型农业经营主体规模种粮优势。由数量众多的小农户生产较少的粮食,谋划特色产业发展,发挥劳动投入及精细化管理优势,扶持高附加值作物种植以保障收入增长。
支持家庭农场、农民合作社发展粮食适度规模经营。大力推进代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务,支持建设区域性统一育供秧、农机作业、植保、烘干等服务中心,推动种粮主体共置共享农资服务。培育一批具有较强市场竞争力的粮食名牌产品,促进粮食产品优质优价。积极推进粮食产业建链、补链、强链,推动粮食加工产业从能量提供型向营养导向型转变。鼓励发展粮食产业观光、教育、体验式消费等新业态。


三是坚持政策保本。
深化完善粮食收储制度,发挥政策性收购“守底线、稳预期”作用,完善稻谷和小麦最低收购价政策,探索油菜籽价格保护机制,保护种粮农民积极性。完善政府订单粮食价格形成机制、奖励政策和管理制度,探索分品种定价、分品种奖励。
大力推进分品种收储,提升订单粮食收储优质品率,引导和促进“五优联动”。实行省内带订单奖励余缺调剂制度,鼓励跨地区建立储备粮订单收购基地。继续实行早稻订单全覆盖,订单奖励标准不低于上年水平。稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策。
探索土地流转不同用途的差别化租金制度和租金调节机制,试点建立流转土地种植粮食作物租金指导价和财政补贴机制。全面实施政策性水稻种植完全成本保险,继续实施小麦、油菜种植和杂交水稻制种政策性农业保险政策。统筹现有资金对全年粮食播种面积位于全省前列的县和播种面积增幅位于全省前列的县给予奖励。


(二)以“双强”克“两非”:加强耕地姓农姓粮的科技与机械支撑,提升粮食生产综合能力与农业生产效率


一是推进科技强农。
以优质高产、多抗高效的专用性新品种为目标,加大种子核心技术攻关。打造高等级创新平台,通过种质资源挖掘利用、育种技术创新,选育推广一批综合性状优异、具有自主知识产权的突破性新品种。推进信息技术、生物技术等在农业生产中的应用。加快发展数字农业,开展数字农业工厂“三个一百”试点和植物工厂建设。
健全秸秆综合利用、肥药废弃包装物和废旧农膜回收处置机制。集成应用种养环节碳减排和节能低碳农产品加工技术,促进生态碳汇资源培育和开发。建立健全粮食产业科技成果转化信息服务平台,定期发布科技成果,促进科技成果、科技人才、科研机构等与市场紧密对接。
加大科技成果集成示范基地、科技协同创新共同体和技术创新联盟的建设力度,推进科技资源开放共享完善“产业+团队+项目+基地转化”推广模式,加强基层农技推广队伍建设,打通农业科技转化“最后一公里”。
二是推进机械强农。
实施粮食机械装备提升行动,加快柔性智能碾米、收购质量综合快检、粮食智能出入仓机器人、立体集成和智能物资仓储、家庭绿色智能米桶和辐射制冷等新工艺、新装备、新材料研发应用。
以适应丘陵山区、设施大棚和家庭农场的微型化、轻便化、多功能农机装备为重点,梳理先进小型农机具清单、特色主导产业农机装备需求,编制主要环节农机具需求清单。分地域、分品种制定大棚建设标准,推广智能化大棚。推进耕作水平控制等全程装备应用,加大保鲜仓储、产后加工的集成配套,建设农机创新试验基地和全程机械化应用基地。
加强国外先进技术引进,鼓励开展农业传感器、农业物联网设备、智能控制生产流水线、智能灌溉系统、农业机器人等技术研发和装备制造。深化农机农艺融合。健全农机农艺协作攻关机制,推进播期、行距、行向的标准化,形成与机械化相适应的农艺方式、作业规范、质量标准。
三是完善基础设施。
优化育秧育苗、粮食烘干、稻米加工、机具库棚等配套设施建设标准和规划布局。以永久基本农田保护区、粮食生产功能区为重点区域,切实补齐农业基础设施短板,着力打造高标准农田建设“浙江样板”,推进田、土、水、路、林、电、技、管等农田工程综合配套。
加大基础设施宜机化改造,把耕作田块小变大、陡变平、弯变直,以及电力输送、机耕路的互联互通作为高标准农田项目验收的重要指标。支持丘陵山区机耕道路、林间作业道路等建设,注重农机下田坡道设计与建设,加快农机通行和作业条件提档升级。


(三)以“双精”克“两非”:强化耕地姓农姓粮的精准施策与精密智控,增创耕地保护利用的制度优势与治理成效


一是坚持精准施策。
根据不同的“非粮化”情形、不同的种(养)类项目,分类分步施策,避免为赶进度而“一拔了之”“一填了之”“一拆了之”等不切实际的做法,切实保护农民合法利益,维护社会稳定。充分尊重农户及经营主体的意愿,坚决防止在环境条件不具备的情况下强行推进,因整治带来的损失要给予合理补偿,并扎实开展后续服务。
对严重违法违规占用耕地特别是永久基本农田的,坚决予以纠正,立即恢复耕地属性;对种植多年生经济作物等耕地“非粮化”行为的,根据实际情况,分类分步妥善处置,妥善处理各方关系,维护社会稳定;对违规占用耕地及永久基本农田植树造林的,不予统计造林面积,不享受财政资金补贴政策;对违规占用永久基本农田挖湖造景的,限期恢复,确实无法恢复的,按照有关规定进行补划。根据自然保护地整合优化方案,妥善调整自然保护地内的永久基本农田。
二是强化精密智控。
推进“浙农田”“耕地智保”等数字化应用场景推广应用,建立健全“天、空地、网”立体监测体系,完善农田“建、管、用”全链条全流程闭环管控。综合运用卫星遥感、大数据等现代信息技术,开展全面摸底调查,摸清耕地“非农化”“非粮化”的类型、面积、分布等真实现状,定期开展全省耕地保护利用和种粮情况监测评价。
加快构建耕地质量数据库、耕地质量管理服务平台和智慧施肥平台为核心的“一库两平台”,打造“数字耕肥”系统,推动实现耕肥工作一网管理、数据一网填报、成果一网展示,助力提升全省耕地质量监测保护工作数字化水平。
推进“浙江粮仓”数字化平台建设,围绕“种粮吃饭”一件事,以“一颗种子从田间地头到餐桌饭碗”为主线,通过数字化改革集成,打造数字化平台,推进智慧粮库、智能工厂、网上市场、数字园区建设,实现互联网和粮食业务、粮食产业的深度融合,构建“大粮食生态”,打造我省“粮食大脑”。
三是增创制度优势。
实事求是科学调整补划永久基本农田,严格按照永久基本农田的技术条件,剔除不具备条件的基本农田,重新补划其他地块,允许跨县市补充同质等量永久基本农田。全面推行五级“田长制”,构建上下贯通的耕地保护责任体系和工作机制。
深化“双随机”“信用+”“互联网+”监管,健全各级粮食物资部门业务管理机构事前事中监管和执法督查机构事后监督检查相结合的工作机制。强化日常业务与执法督查的协同监管,加强粮食收购、储备管理、质量安全、政策性粮食销售出库等重点领域、重要环节的监督检查。
全面落实《浙江省粮食安全保障条例》,适时修订《浙江省实施〈粮食流通管理条例〉办法》《浙江省地方储备粮管理办法》《浙江省储备成品粮管理办法(试行)》,完善配套规章制度。加强行业标准化建设,充分发挥标准引领作用。
借鉴义乌等地经验积极开展农业“标准地”改革,因地制宜确定投入产出、设施装备、生态环保、带动效益等控制性指标,以“有为政府”激活“有效市场”,加速耕地要素向“稳粮保供”集聚。



作      者:李宝值、朱奇彪、黄河啸、卓妮

作者单位:浙江省农业科学院

课题名称:我省克服耕地“非农化”“非粮化”的主要实践与建议(2022年度浙江省哲学社会科学规划应用对策类课题)

学术贡献:基于专题调研,总结提炼了我省克服耕地“非农化”“非粮化”的主要做法、成效与经验,并提出进一步克服耕地“非农化”“非粮化”的建议。本文的发现不仅为守好耕地保护底线提供了决策依据,而且为统筹保障粮食安全与促进农民增收提供了有益参考。课题阶段性成果刊发于《浙江社科要报》2022年第69期,获得浙江省委主要领导、浙江省政府主要领导与分管领导批示。


作者简介:

李宝值,博士,浙江省农业科学院农村发展研究所副研究员,浙江农艺师学院教育长,浙江省农业科学院农村人力资本研究室主任;浙江省未来城乡社区研究中心专家委员、浙江大学农业推广专业硕士研究生校外导师、浙江大学中国农村发展研究院实践导师、杭州师范大学数字经济与城乡融合发展研究院特聘研究员、宁波市“三农”智库专家成员。获2021年浙江省青春助力乡村振兴带头人“青牛奖”。
朱奇彪,浙江省农业科学院农村发展研究所研究员,浙江农艺师学院常务副院长。主持或承担国家社科基金、各类部省级项目40余项,发表论文40余篇,主编、副主编著作5部,获部省级科技成果奖6项;获全国农业科普工作先进工作者,浙江省农业科技先进工作者、省直机关优秀共产党员等荣誉。
黄河啸,浙江省农业科学院农村发展研究所助理研究员,浙江农艺师学院教学管理中心主任,浙江省农业科学院团委副书记。主持和参与国家社科基金、浙江省发改委、浙江省农业农村厅等项目30余项,发表论文20篇,参编著作4部。获浙江省科技进步三等奖2项,农业农村部软科学优秀研究成果二等奖1项。
卓妮,博士,浙江省农业科学院农村发展研究所助理研究员。主持和参与浙江省发改委项目、国家自科基金等项目5项,发表SCI/SSCI论文5篇。



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