归口管理：运作形态、逻辑展开与治理效能 | 公共管理
导 读
归口管理是中国政治运行中的独特要素，它“隐匿”于党政系统的组织运转之中，却在事实上影响着政治结构与政治过程。通过实行归口管理，各级党委及其常委会将同级的党政机构“分类捆扎”成为一个个“口”，形成一系列以职责和业务为导向的局部复合组织系统。这些“口”是同类型国家事务在政治结构中的“结合部”，是政治过程中实际运行着的组织体系。归口管理将党政之间组织的分立转化为运作的一体，是保证党对国家政治生活进行全面、有效领导的重要机制。
归口管理：运作形态、逻辑展开与治理效能
作者：候绪杰
摘 要
归口管理是中国共产党独创的领导机制，也是国家治理体系中的特色机制。从领导核心、组织抓手、管理对象和整合方式等方面观察归口管理的实际运行，可以发现其呈现出“分类捆扎”的运作形态，即各级党委及其常委会按照特定的分类方法，将同级党政机构整合成多个局部复合组织系统进行管理。历史地看，归口管理满足了党对政权的组织领导需要，适应于党政不同的政治地位和组织性质而演化出独特的运作形态。归口管理作用于国家治理结构的核心部分，在确保党的全面、有效领导等方面体现了强大的治理效能。
关键词 ：归口管理 党的领导 组织领导 国家治理
中国共产党是中国革命和改革的领导核心，坚持党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。党的领导不是抽象的、空洞的，而是通过一系列具体的政治制度和机制来实现的，归口管理就是其中一种。经过百年的政党发展与七十余年的国家治理实践，中国共产党探索出一整套极具特色且行之有效的领导机制，有学者将其归纳为“党委（党组）领导”“归口管理”“党管干部”“政治协商”“统一战线”“群众路线”[1]。相比于其他机制或被载入党章党规或常出现于党的重大政治文件，归口管理显得“能见度”不高。党内法规体系并未单独将归口管理列为正式制度并予以规定，官方文件也较少述及归口管理在国家治理体系中的地位和作用。关于归口管理的相关内容，仅能从领导人讲话和党的文件中略窥一二。比如1981年9月，中共中央、国务院发布《关于加强对外经济贸易工作统一领导和归口管理的决定》[2]；2019年7月，习近平在深化党和国家机构改革总结会议上指出“要加强党政机构职能统筹，发挥好党的职能部门统一归口协调管理职能”[3]，等等。官方对归口管理一词的使用似乎处于一种“默会”状态，一方面表明归口管理真实存在于中国政治运行之中，另一方面却并未对其进行明确界定，这使得归口管理在官方话语体系中呈现出一种既清晰又模糊的形象。
当前学界对于归口管理的总体关注度不高，仅存在一些零星、分散的讨论。既有研究大多将归口管理作为一种给定概念来使用；或是着眼于宏观的治理体系，强调归口管理在其中的某些功能实现，比如将其定位为党对国家机构领导和管理的一种形式[4]，是保证党集中统一决策的制度组成部分[5]，是国家治理权力运行机制的组织基础[6]等；或是聚焦于微观领域，仅对某一口内的管理工作进行具体分析[7]。探讨归口管理本身的研究数量较少，且大致停留在对它的初步认识上。比如，有研究认为，“口”指的是政府工作的某些领域，是广义政府工作中的“系统”或“条”[8]。还有研究提出“归口管理是指以某个党的直属工作部门为主导，整合职能属性相同的政府机构、企事业单位所构成的局部性的党政统合体，通称为‘口’或‘系统’”[9]。这些认识大体上反映了经验事实，但理论贡献较为有限，未能对归口管理涉及的核心命题作出有效回应。
作为一种极具中国特色的政治名词与治理机制，归口管理是中国本土治理图景的重要组成部分。特别是在2018年的党和国家机构改革中，通过统筹设置党政机构等方式，“集体向上”的归口管理开始全面加强[10]。归口管理在国家治理体系中的重要性的不断提升，愈加凸显出相关研究的滞后。基于此，本文将进行描述性和解释性分析。首先从实践层面廓清归口管理的运作形态，进而探究其产生和运行逻辑，最后从国家治理现代化的角度分析其治理效能。通过细致描摹和系统阐释，本文试图呈现归口管理的基础性理论形象，为更好地认识和理解中国政治样态提供知识积累，也为进一步研究提供参考。
二
“分类捆扎”：归口管理的运作形态
归口管理实际是如何运作的？这是研究归口管理的逻辑起点。通过对现实政治过程的观察和总结可以发现，领导核心、组织抓手、管理对象和整合方式是理解归口管理的重要面向。它们大致呈现了归口管理的基本运作形态，可以将其概括为“分类捆扎”。
（一）领导核心：各级党委及其常委会
归口管理的领导核心是各级党委及其常委会。党章规定，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会”[11]。受限于较大的组织规模，党的中央委员会和地方各级委员会定期召开全体会议，闭会期间则由其选举出的中央政治局及其常务委员会和地方各级常务委员会行使相应职权。因此，作为常设机构的各级党委及其常委会成为同级政治权力结构的轴心，在日常政治中发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。
各级党委及其常委会对政治生活的领导遵循“集体领导与分工负责相结合”的原则。集体领导是委员会制的特征，将其与具有首长负责制的分工负责相结合作为领导原则，兼顾了民主与集中的优势，是党领导体制的创举。这使得各级党委及其常委会同时具备决策与执行的双重功能，在实际的政治运行中则表现为尽可能地将担任全局性、重要性工作的负责人列为常委会成员[12]，即各位常委同时担任其他党政机构的领导职务。由此形成了常委分工把“口”，各自负责某一系统工作的归口管理机制。
作为归口管理的领导核心，各级党委及其常委会的成员身份能够反映出“口”的大致分布。在中央层面，由于党中央承担工作任务的全局性和艰巨性，其领导核心包括中央政治局及其常委会两层次。通过观察改革开放以来历届中央政治局及其常委会的人员组成可以发现，“口”的分类大致包含财经、组织、政法、宣传、统战、纪检、外事、军事等。在地方层面，除与全国性事务有关的外事口和由党中央集中统一领导的军事口外，各级常委会的成员也大体涉及上述“口”[13]。
（二）组织抓手：党的议事协调机构与职能部门
“口”并非一个正式的、实体的组织，而是由许多机构集合而成的组织体系。因此，作为领导核心的各级党委及其常委会在对“口”进行日常管理时，就需要借助一定的抓手来将各个系统、领域的机构整合起来。这种组织抓手的角色一般由党的议事协调机构和职能部门来承担；它们作为牵头机构或主管机构协助各级党委及其常委会对各自“口”内的工作进行领导、管理和协调，贯彻执行党的决策，是归口管理运行的重要节点。
与归口管理相关的党的议事协调机构主要包括委员会和领导小组两种，它们对于加强党对各个“口”的领导起到了重要作用，是归口管理运行的支持性机制[14]。由于与“口”对应的议事协调机构的领导人往往由常委兼任，在具体讨论、意见综合过程中享有较充分的信息，所以在大多数情况下，议事协调机构拟定的政策都能通过或多或少的修改成为正式决策[15]。因此，在政治运行过程中，党的议事协调机构成为相应“口”内工作事实上的决策中心。
党的职能部门是“负责党委某一方面工作的主管部门”[16]，2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出要让党的职能部门“加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作”[17]。党的职能部门是党委在该“口”的参谋和助手，承担着“口”内工作的日常管理和协调职能。
除具有一定特殊性的纪检口和军事口外，各个“口”均能找到相应的党的议事协调机构和职能部门。以党中央的“口”为例，中央财经委员会及其办公室对应财经口、中央全面依法治国委员会和中央政法委员会对应政法口、中央精神文明建设指导委员会和中央宣传部对应宣传口、中央外事工作委员及其办公室会对应外事口、中央统一战线工作领导小组和中央统一战线工作部对应统战口，等等。
（三）管理对象：党政机构
党政机构中的“党”指的是中国共产党，“政”指的是广义的政府，二者涵盖了所有履行公共职能、参与公共管理的主体。也就是说，归口管理的对象具有全面性，是党的领导对国家政治生活各个领域、各方面工作的全覆盖；不仅是对重要的工作进行归口管理，而是“所有的事项都要归口”[18]。在此基础上，将一些职责相近和业务相关的机构整合成一个个“口”，便于党的领导和管理。如财经、组织、政法、宣传、外事、统战等“口”的设置，就是党在长期领导革命斗争和社会主义建设过程中，运用马克思主义理论对党和国家工作范畴的划分，是一种极具中国特色的“政治分类学”[19]。
这种分类方式的特点是比较“模糊”。根据职责相近和业务相关进行的分类更多是一种基于经验的判断，可以根据形势变化和工作需要进行灵活调整。比如在政法口建立初期，负责建设各级人民代表会议的内务部归其管理，但随着民主建政基本完成，相关工作不再是政法口的主要事务，内务部也于1960年改归国务院直接管理[20]。此外，由于涵盖的机构数量较多，“口”内成员单位的结构一般比较复杂。比如人民法院、人民检察院是由人大选举产生并对人大负责的、与各级政府并立的国家机关，而公安、司法则是政府下属的职能部门，它们在地位、规格、领导方式等方面都存在较大差异，但均作为政法委的成员单位归口管理。
（四）整合方式：人员兼任、请示报告与会议
“口”的形成并不是将相关的党政机构进行简单的机械组合，而是通过一定的方式将它们整合成一个有联系的组织体系，在党的领导下共同完成好“口”内的工作。这样的整合方式主要包括人员兼任、请示报告与会议等。
人员兼任指的是“口”内部分主要成员单位的领导同时在相关党的议事协调机构和职能部门任职。以第二十届中央委员会期间的中央政法委为例，公安部部长任中央政法委副书记，中央纪委常委、国家监察委员会委员任秘书长，全国人大常委会委员、宪法和法律委员会副主任委员任副秘书长，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、国家安全部部长、司法部部长、中央军委政法委书记、武警部队司令员分别任委员。这种兼任是基于干部所担任的职务，换言之，只要成为“口”内特定成员单位的领导，即在相关党的议事协调机构和职能部门中当然任职，使“口”内工作的部署和协调更加便利。
请示报告指的是下级党组织向上级党组织请示报告重大事项。习近平指出，“被归口的部门要立足职能定位，自觉接受领导、做好请示汇报”[21]。以制度化程度较高的政法口为例，从《中国共产党政法工作条例》[22]的相关规定可以总结出归口管理中请示报告的一般规律。涉及处理“口”内重大方针政策和关系长远发展的重大事项，被归口单位的党组织和相关党的职能部门应当及时向同级党委请示；涉及贯彻落实上级决策部署的重大事项情况以及年度工作情况等，被归口单位的党组织和相关党的职能部门应当及时向同级党委报告。同时，对于“口”内工作的总体情况、需要牵头办理或协调的重大事项等，应当由相关党的职能部门向同级党委统一报告。请示报告是党委及其常委会掌握“口”内重要信息的关键渠道，保证了“口”内工作始终坚持党的领导。
会议是“口”内活动的重要形式，一般由相关党的议事协调机构和职能部门牵头组织，以“口”内成员单位为主要参与者。由于工作内容的差异，各个“口”会议的形式与频率不同，大致可以区分为定期召开的全体会议与不定期召开的专题会议。前者一般研究讨论“口”内重要事项，传达上级命令和重要会议、文件精神，总结过去的工作情况、部署下一阶段的工作任务等，全体成员单位参加会议；后者一般研究讨论专门事项，布置具体工作任务，协调需要多个成员单位共同处理的工作等，相关成员单位参加会议。会议是“口”内工作信息传递的主要平台，发挥着命令传达、工作部署、交流协调、监督反馈等重要作用。
（五）“分类捆扎”：归口管理运作形态的概括
总结上述分析可知，归口管理是在各级党委及其常委会领导下，根据历史经验和职责相近、业务相关的分类方法将党和国家的工作内容划分为几大领域，以党的议事协调机构和职能部门为主导，通过人员兼任、请示报告、会议等方式将相关领域的党政机构分别整合为“口”进行管理。从结构上审视归口管理的运作形态，可以将其概括为“分类捆扎”。“捆扎”是一个形象的概念，表示人使用绳索等工具将多个物品集束在一起。归口管理就是各级党委及其常委会对同级党政机构进行“分类捆扎”，形成一系列以职责和业务为导向的局部复合组织系统。各级党委及其常委会成员是负责“分类”和“捆扎”的“人”，党的议事协调机构和职能部门是实施“捆扎”的“手”，人员兼任、请示报告和会议等是用来“捆扎”的“绳索”，同级的党政机构则是被“分类”和“捆扎”的组织。
之所以提出“分类捆扎”这一概念，一方面是出于对“口”的组织形态的认识。“分类”是党根据一定标准对现有党政机构进行的“粗线条”式再划分，因此，相比于广义政府细致分工下产生的大量专业性机构，“口”的数量更少、口径更宽、涉及的职责范围更广，是一类组织而非单个组织。另一方面是出于对归口管理组织整合方式的认识。首先，它不是组织融合。虽然在部分领域存在党政机构合并设立、合署办公的情况，但整体上看它们依然是分开独立设置的，归口管理并未导致党政机构完全融合。其次，它不是组织重组。从正式的制度来看，党政机构依然按照不同的权属关系处于各自的机构序列中，归口管理没有改变它们在政治权力结构中的位置。再次，它不是组织嵌入。不同于党组制度，归口管理没有深入到非党组织的组织结构中嵌入性地设置党的领导机构[23]。“捆扎”一词生动地展示了党按照一定的标准，借助组织抓手和一些制度、机制将党政机构分别整合成“口”，同时“口”内的各个机构依然保持原有的组织形式这一状态。这些“口”是在党的领导下形成的“治理的子系统”[24]，是同类型国家事务在政治结构中的“结合部”，是政治过程中实际运行着的组织体系。通过“分类捆扎”，党将对国家政治生活的领导转化为对各个“口”的领导。
归口管理能够长时间存在于中国的政治现实中，并表征为“分类捆扎”的运作形态，其背后自然存在一套稳定的制度逻辑。通过回顾历史可以发现，归口管理的演化由党政关系的变迁决定，其核心始终围绕着党对政权的组织领导。
（一）历史回顾：归口管理的演进脉络
历史地看，党在早期领导革命斗争时就已经形成了分工合作与协调合力的领导机制[25]，这可以被视为归口管理的制度渊源。1949年，中央人民政府成立，这种思路开始被运用到政府内部的管理体制中。新中国成立初期的政务院下设政治法律、财政经济和文化教育委员会，分别指导有关部、会、院、署、行的工作[26]。在实际运行中，这些委员会成为政务院和各部委之间的一个新层级。政务院虽然通过党委和党组与党中央相联系，但由于领导层级过多，党中央事实上被搁置于一线工作之外[27]。1953年，“修正税制”改革在社会上引起了波动，毛泽东批评政务院“修正税制事先没有报告中央”[28]。同年，中央发文强调，“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准”，同时规定将政府工作分为国家计划工作、政法工作、财经工作、文教工作、外交工作和其他工作六大块，由政府的各位领导分工负责，并直接向中央请示报告[29]。此后，各级地方党委开始普遍采用分口的方式，把政府工作按性质划分为若干口，由同级党委的常委或分管书记分别负责[30]。
1955年，中央决定各级党委设立工交工作部、财贸工作部、文教工作部等与政府机构相应的工作部门，以管理干部为主[31]。由此，从中央到地方初步建立起了党对政府的归口管理。1958年，中央发布《中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》（以下称《通知》）指出，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处”，“具体执行和细节决策属政府机构及其党组”[32]。这些小组直接领导政府各大口的日常工作，党中央各部门的职能也随之扩展，从管理干部转向管理日常工作；地方各级党委虽然没有建立领导小组，但党内分管政府各大口的书记（或常委）承担了类似的角色，同时地方各级党委的职能部门也开始管理政府部门的日常工作[33]。至此，以各级党委及其常委会为领导核心，以领导小组和党的职能部门为组织抓手，对党政机构进行分类管理的归口管理机制正式建立。
1980年，中央决定设立中央财经领导小组，邓小平指出，“以后财经工作，通过中央财经领导小组，所谓发号施令，所谓对问题的解释，都由这个口子，避免多头”[34]，实际上肯定了归口管理的模式。1987年，十三大提出“党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销”[35]。1989年，中央先后重新设立政法委及一些领导小组，恢复党对各个领域的领导[36]。经历了一段时间的曲折探索后，归口管理逐渐演变为常态化的领导机制。
2018年，党的十九届三中全会开启新一轮党和国家机构改革。一方面，将决策议事协调机构的功能定位为“负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进”[37]，是党领导重大工作的组织抓手；另一方面，“加强党中央职能部门的统一归口协调管理职能”[38]，明确党的职能部门在归口管理中的作用。2019年，中共中央印发《中国共产党重大事项请示报告条例》，首次通过党内法规的方式对接受归口管理的单位党组织请示汇报的相关情况进行了规定[39]。随着相关制度、机制的不断清晰和完善，归口管理开始得到全面加强。
回顾历史，可以看到党政关系始终是归口管理演进的主线。归口管理设计的出发点是为了加强党对政府工作的领导，之后逐渐发展为党对政府对口设部，由党直接指挥政府部门的日常工作。1989年后，党中央强调，“政治体制改革的目的，是为了加强和改善党的领导，绝不是削弱和淡化党的领导”[40]。十八大以后，中国特色社会主义进入新时代。习近平指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[41]。随着党政关系转向全面加强党的领导，归口管理逐步向制度化、规范化的方向演进，在党的领导体制中开始发挥越来越重要的作用。
（二）组织领导的补充：归口管理的发生逻辑
通过分析党政关系变化与归口管理演化的过程可以发现，归口管理是党政关系在组织层面的结构化表达，核心始终是处理党组织如何领导政权组织的问题。整体上看，党和政府的组织始终是分设的。因此，如何正确处理党组织与政权组织之间的关系，确保党对政权的有效领导，就成为党从革命党向执政党转型过程中不能回避的问题。
党组制度是解决这一问题的重要方式，即通过在非党组织内部设立党组来贯彻党的领导。1949年新中国成立之初，党中央就着手推动在中央人民政府内部建立党组。由于政府系统具有专业性强、规模大、效率高等特点，其在运转过程中有着发展完整和独立组织体系的内在动力，仅凭在政府内部设立党组不足以实现有效领导[42]。1953年的“修正税制”事件不久后，毛泽东批示到，“政府大多数部门的缺点是缺乏思想和政治领导，有些部门达到了惊人的程度。这种情况必须改变”[43]，归口管理正是在这样的背景下应运而生。1958年关于各小组成立的《通知》标志着归口管理的正式建立，也暗含着归口管理和党组制度领导方式的不同设计思路。区别于党组“内部嵌入”的组织形式，归口管理是党组织对政权组织的“外部整合”。《通知》表明由党中央掌握大政方针和具体部署的权力，政府机构及其党组掌握具体执行和细节决策的权力，明确了党组织和政权组织在权力运行过程中各自的地位。这样的思路进一步反映在组织设计上，即是以多个直属于中央政治局、书记处的议事协调机构为中介，从外部搭建起党组织对政权组织的直接领导通道，由此弥补了党在决策权方面的组织领导缺位。此后，随着相关制度、机制的不断发展，这种组织设计逐渐完善。归口管理以议事协调机构和党的职能部门作为组织抓手，通过人员兼任、请示报告、会议等方式将分立的党政组织“联结”起来，建立起党政之间结构化的领导关系，强化了党组织向政权组织传递命令的组织路线，进而实现党政在运作层面的一体化。归口管理与党组制度分别主要作用于决策过程和执行过程，从前后两端共同完成党对政权的组织领导。
（三）“分类捆扎”的呈现：归口管理的运作形态逻辑
党政之间需要建立一种外部的组织“联结”以实现党对政权的有效领导，归口管理正是发挥了这样的功能，才会长久存在于中国的政治运行机制中。需要进一步追问的是，为何选择归口管理这样的方式来实现党政之间的组织“联结”？回答这一问题，应当重新审视归口管理“分类捆扎”的运作形态。
为什么要“分类”？这是由党政不同的政治地位决定的。党政分别处于领导和被领导的地位，二者涉及的事务相同，但负责的层次不同。习近平指出，“归口协调管理首先是政治领导，要把重点放在把方向、谋全局、抓大事上，调动被归口部门的积极性、主动性、创造性”[44]。党不是对其他组织的工作进行全盘的替代、包办，而是凭借自身的领导地位推动各类组织分工合作、形成合力。通过归口管理对国家事务进行“分类”，一方面可以更好地发挥党的领导核心作用，避免其陷入复杂琐碎的具体事务管理之中；另一方面可以更好地发挥党的统筹协调作用，打通部门之间的信息阻隔，使相关机构的运行更加流畅高效。
为什么要“捆扎”？这是由党政不同的组织性质决定的。政党是有共同政治价值追求的人们自愿组成的社会政治组织，以掌握公权力和对公权力施加影响为目标；政府是公权力的合法载体，是由民众为自身的生存和发展让渡出一部分权力集合而成[45]。这使得党组织对政权组织的领导既不能让党政完全“融合”，否则就会导致“政党组织的行政化和政府组织的政党化”[46]；也不能改变各个机构在政治权力结构中的位置，因为它们各自的权属关系和运行逻辑不同。因此，这种外部的组织领导只能采取“捆扎”的方式，将组织的分立转化为运作的一体，才能在党政保持各自组织性质的前提下实现党的领导。
党对政的组织领导需求导致了归口管理的产生，党政不同的政治地位和组织性质决定了归口管理呈现出“分类捆扎”的运作形态。事实上，在不同的历史时期，归口管理的运作形态是有差别的。中国特色社会主义进入新时代后，归口管理的发展既重视“分类”，强调“优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作”[47]；也重视“捆扎”，强化了党的议事协调机构和职能部门的作用，建立了更加明确的请示报告制度等。“分类捆扎”是归口管理较为理想的运作形态，也是当前优化党的领导体制的主要思路之一。
党政之间的组织关系是当代中国国家治理结构的核心部分。归口管理作为调整这一关系的关键性机制，是党实现组织领导的重要凭借。立足于国家治理体系与治理能力现代化的理论场域，分析归口管理发挥了怎样的治理效能，有助于加深对这一机制的理解和认知。
（一）“大权独揽，小权分散”：确保党的全面领导
“大权独揽，小权分散”[48]是毛泽东于1958年归口管理建立之初提出的一项领导原则，重点在于反对分散主义，强调党在各个领域的领导地位。西方政党的定位是“社会和政府之间的核心中介组织”[49]，在经过选举赢得组织政府的资格后，一般仅掌握国家的行政权。中国共产党则不同，作为居于领导地位的执政党，其掌握了包括立法、行政、司法、监察、军队等全部国家权力。因此，党的领导是全面的领导，领导范围覆盖国家政治生活的各个方面。习近平指出，“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强的组织体系来实现”[50]。归口管理对于构建一套坚强、严密、全覆盖的组织体系起到了重要作用。从横向上来看，“口”的类型具有全面性，涵盖了财经、政法、组织、宣传、统战、外事、军事等各个重点领域；从纵向上来看，归口管理逐级复制，普遍存在于从中央到地方的各级政权中。由此，各个层级的各个“口”均通过同级党委及其常委会这个“纽节”介入与参与到政治过程中，各级党委及其常委会再遵循“下级服从上级，全党服从中央”的原则统一到党中央的领导下，最终形成“一条主线统领多个系统”[51]的政治格局。通过纵向到底、横向到边的归口管理，各层级、各领域的领导权被牢牢掌握在党的手中，确保了党的全面领导。
（二）“如身使臂，如臂使指”：确保党的有效领导
“如身使臂，如臂使指”[52]是习近平谈贯彻落实好新时代党的组织路线时作出的形象比喻，内在含义是党的组织体系要有效地执行党中央的决策部署，做到有令即行、有禁即止。党政的组织运行逻辑不同：党的组织原则是民主集中制，强调个人对组织、少数对多数、下级对上级、全党对中央的绝对服从；政权组织则遵循科层制的理性原则，重视依法行政。因此，党不能以直接下命令的方式指挥政权组织，而是需要通过一定的方式将党的领导转化为政权组织的服从行为。归口管理发挥了这样的功能：一方面，通过党的议事协调机构和职能部门，把握相关领域的决策权；另一方面，通过人员兼任突破不同机构之间的职能区隔，通过请示报告和会议实现向上的信息流动和向下的命令传达，确保决策的顺利实施。由此，归口管理打破了党政之间的组织壁垒，成功地将党组织的“命令-执行”逻辑传递至政权组织，构造起一个以治理为导向的党政复合结构，有助于将党的决策部署精准、迅速地转化为国家法律、政府政策、行业规范等，确保了党的有效领导。
（三）“集中力量办大事”：以行动主义突破制度主义
“集中力量办大事”指的是集中资源以高效达成目标的能力[53]。习近平指出，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝”[54]。政权组织遵循“制度主义”逻辑，在治理中表现为通过抽象的规则系统去对千变万化的社会现实进行规范，这种普遍主义的控制思维在面对高度复杂性和不确定性的社会时，经常陷入失灵的境地[55]。与之形成鲜明对照的是，中国共产党的人民性立场和革命性属性所衍生出的“行动主义”治理取向具有明确的“问题导向”和“绩效导向”特性[56]。“行动主义”可以矫正“制度主义”的不足，“集中力量”实现“赶超型现代化”和“跨越式发展”的治理绩效目标。归口管理为这一过程提供了组织支撑。通过对党政机构进行“分类捆扎”，可以将各个领域分散的政治、经济、文化、科技等治理资源整合起来，并通过制度化、规范化的组织程序纳入党的统一领导之下，在党的高位优势推动下形成自上而下的治理合力，集中各方面力量应对国家治理中面临的重大问题和挑战，实现“集中力量办大事”的治理效能。
（四）“优化协同高效”：以整体主义克服部门主义
“优化协同高效”是党和国家机构改革的原则要求，优化就是机构职能要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅[57]。相比于党的组织，政权组织的机构数量更多、分工更细、专业化程度更高。这是由于后者要处理现代社会规模庞大和高度复杂的公共事务，需要通过细致的专业分工发挥其技术和效率的优势。与此同时，政权组织也更容易滋生“部门主义”问题，部门之间存在的利益分割、信息阻塞等问题致使行动成本升高，加大了协调难度，降低了治理效能。党则可以凭借自身总揽全局、协调各方的领导地位弥合专业分工引发的组织割裂，以“整体主义”克服“部门主义”的弊端。归口管理放大了党的整体性优势：通过“分类”，建立起党政之间清晰的层次性职责关系，并利用党的议事协调机构和职能部门更高的政治地位带来的政治势能，聚合起强大的协同力量；通过“捆扎”，为“口”内党政机构的沟通协作提供了更加多样和便利的平台，有助于相关机构的高效履职。由此，党的统筹协调功能得以充分发挥，不同类型的机构在党的领导下各安其位、各司其职、运转流畅，从而实现了党和国家机构运行的“优化协同高效”。
中国共产党作为中国政治的中轴，是国家治理体系的领导核心，相关的一切体制、制度、机制安排都是围绕如何坚持党的领导、如何更好地实现党的领导而展开的，归口管理也是如此。相比于党组、统一战线等相对成熟的领导制度，归口管理目前尚处于发展期，没有确定的制度可循。本文基于对经验现象的观察和总结，尝试解释了归口管理的运行、逻辑以及功能等问题。当前中国的政治体制改革正处于稳步推进期，对经验的研究受到现象本身成熟程度的限制，且碍于可获取资料的有限性，只能做到尽量还原其部分真实样貌。因此，本文对归口管理的描述和阐释也是比较初步的，一些实践中存在的相关现象和问题亟待后续的研究予以回应。
首先，归口管理的相关概念需要厘清。概念不仅是研究的起点，也实际影响着制度的构建和运行。“归口”涉及的概念繁多，《中国共产党重大事项请示报告条例》第八、九条提到了归口领导、归口管理、归口指导、归口协调、归口监督五种概念，学界在此之外还有分口领导、分口管理等不同用法，但政学两界对于上述概念均未进行明确的区分和界定。“归口管理”是出现频率较高的提法，本文将其整体性地视作党的领导体制和国家治理体系的一部分进行探讨，所以不同提法之间的区别对研究结论的影响不大。如果要进行深化、细化的研究，就有必要进一步辨析上述概念，特别是要明确归口领导、管理、指导、协调、监督在制度运行层面的区别。
其次，归口管理的过程性问题需要理清。作为党对政权组织的领导方式，归口管理的领导过程究竟是怎样的？换言之，归口与被归口的单位之间是如何发生关系的？不同层级的“口”之间是怎样发生关系的？这些过程性的问题直接关系到归口管理本身的合法性。
最后，要关注归口管理在治理体系中的负面效应。各个党政机构在现有的机构序列中都有制度明确规定的领导关系，在此之上再搭建一套归口管理的领导体系，是否会造成职责不清、多头领导？要解答上述问题，需要更多实践材料的积累和更深入的理论思考。
时至今日，中国已经形成了一条独特的政治发展之路，演化出多种极富特色的治理模式和治理机制，为研究者们提供了丰富的素材；中国的政治学研究也逐渐走出对西方理论进行“模式嵌套”的迷思，更加关注本土的经验研究[58]。要想真实地“理解中国”，只关注正式的制度和结构是不够的，应当深入到中国政治的实际运行中，认真发掘和思考那些西方理论框架之外的特殊要素。归口管理“隐匿”于官方的组织图表之中，却事实上影响了政治结构与政治过程，并逐渐呈现出制度化的发展方向。作为认识和理解中国政治的重要“切口”，相信归口管理将会成为政治学研究的重要议题，受到越来越多的关注。
注释：
[1]景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，北京，中国人民大学出版社，2016年，第23~25页。
[2]中央财经领导小组办公室编：《中国经济发展五十年大事记（1949.10-1999.10）》，北京，人民出版社、中共中央党校出版社，1999年，第338页。
[3]《习近平谈治国理政》（第三卷），北京，外文出版社，2020年，第107页。
[4]陈国权、皇甫鑫：《广义政府及其功能性分权》，《政治学研究》，2022年第4期。
[5]周光辉、彭斌：《国家自主性：破解中国现代化道路“双重难题”的关键因素——以权力、制度与机制为分析框架》，《社会科学研究》，2019年第5期。
[6]陈科霖、周鲁耀：《“统合式治理”：一种中国国家治理的权力运行机制》，《学海》，2021年第4期。
[7]王生洪：《实行统战工作归口管理形成大统战格局》，《中国统一战线》，1997年第2期。
[8]杨光斌：《中国政府与政治导论》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第28页。
[9]杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》，2018年第5期。
[10]张志红：《中国政府职责体系建设路径探析》，《南开学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。
[11]《中国共产党章程》，北京，人民出版社，2022年，第17~18页。
[12]强舸：《县级党委常委会规模及其变迁的制度逻辑》，《理论与改革》，2018年第6期。
[13]向杨：《适度规模与有效领导：地方党委常委会规模的逻辑》，《政治学研究》，2022年第1期。
[14]周望：《“领导小组”如何领导？——对“中央领导小组”的一项整体性分析》，《理论与改革》，2015年第1期。
[15]吴晓林：《“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望》，《求实》，2009年第3期。
[16][22][39]中共中央党校党章党规教研室编：《十八大以来常用党内法规》，北京，人民出版社，2019年，第498页，第113~116页，第123页。
[17]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，北京，人民出版社，2018年，第22页。
[18]王清、刘子丹：《统领式改革：新时代党政体制的结构功能分析——基于A省的案例研究》，《政治学研究》，2022年第3期。
[19]黄文艺：《中国政法体制的规范性原理》，《法学研究》，2020年第4期。
[20]侯猛：《新中国政法话语的流变》，《学术月刊》，2020年第2期。
[21][44]《十九大以来重要文献选编》（中），北京，中央文献出版社，2021年，第131页，第131页。
[23]林希存：《论党组的领导作用及实现机制》，《当代世界与社会主义》，2020年第1期。
[24]杨欢、丁俊萍：《当代中国党领导国家政权机关的制度体系与过程机制》，《理论与改革》，2021年第3期。
[25]胡鞍钢：《中国集体领导体制》，北京，中国人民大学出版社，2013年，第53页。
[26]中共中央文献研究室编：《中华人民共和国开国文选》，北京，中央文献出版社，1999年，第264~266页。
[27]刘忠：《“党管政法”思想的组织史生成（1949-1958）》，《法学家》，2013年第2期。
[28]中共中央文献研究室编：《陈云传》（二），北京，中央文献出版社，2015年，第886页。
[29]《建国以来重要文献选编》（第四册），北京，中央文献出版社，1993年，第67~72页。
[30]中共中央组织部编：《中国共产党组织建设一百年》，北京，党建读物出版社，2021年，第171页。
[31]韩晓青：《组织的力量——新中国成立以来中国共产党组织工作研究》，北京，人民出版社，2017年，第188页。
[32]《中共中央文件选集（1949年10月-1966年5月）》（第二十八册），北京，人民出版社，2013年，第150页。
[33]郑谦、庞松、韩钢等：《当代中国政治体制发展概要》，北京，中共党史资料出版社，1988年，第91~92页。
[34]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975-1997）》（下），北京，中央文献出版社，2004年，第896页。
[35]《十三大以来重要文献选编》（上），北京，人民出版社，1991年，第37页。
[36]李良栋主编：《十七大精神深度解读——政治建设篇》，北京，人民出版社，2008年，第264页。
[37][41][47][57]《十九大以来重要文献选编》（上），北京，中央文献出版社，2019年，第259页，第14页，第259页，第258页。
[38]习近平：《论坚持全面深化改革》，北京，中央文献出版社，2018年，第436页。
[40]《十三大以来重要文献选编》（中），北京，人民出版社，1991年，第581页。
[42]汪仕凯、冯雅静：《从领导能力到政治体制能力：中央党政关系演化的经验与解释》，《天津社会科学》，2021年第4期。
[43]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949-1976）》（第二卷），北京，中央文献出版社，2013年，第27页。
[45]王长江：《中国共产党执政七十年党建经验再思考》，《党政研究》，2019年第4期。
[46]颜昌武：《党政体制下的中国行政国家建设：特色与路向》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2019年第7期。
[48]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949-1976）》（第三卷），北京，中央文献出版社，2013年，第277页。
[49]（意）G·萨托利：《政党与政党体制》，北京，商务印书馆，2006年，第2页。
[50]习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京，中央文献出版社，2019年，第259页。
[51]朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津，天津人民出版社，2008年，第334~335页。
[52]《习近平谈治国理政》（第四卷），北京，外文出版社，2022年，第503页。
[53]廖胜华：《集中力量办大事能力的当代形态与逻辑——中国共产党塑造的独特国家能力研究》，《广东社会科学》，2021年第2期。
[54]《习近平谈治国理政》（第二卷），北京，外文出版社，2017年，第273页。
[55]向玉琼：《从制度主义转向行动主义的社会治理——读张康之教授<公共行政的行动主义>》，《北京行政学院学报》，2015年第5期。
[56]王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》，2019年第9期。
[58]景跃进：《中国政治学的转型：分化与定位》，《政治学研究》，2019年第2期。
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作者简介
候绪杰，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。
本文原载于《学习与实践》2023年第7期。
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01 《学习与实践》2023年第7期目录及摘要02 共同富裕视域下社会治理共同体建设的内生逻辑 | 政治（作者：刘琼莲）03 数字人民币促进分配公平的机制分析和制度设计 | 经济（作者：马扬 杨东 周鑫）04 数字经济时代营商环境中的“有为政府” | 数字社会（作者：黎江虹 周坤琳）05 “有编不用”与“编外用工”何以共生？——基于县乡权责关系视角的解释 | 公共管理（作者：庞明礼 于珂）06 数据权利界定的路径 | 数字社会（作者：易继明 钱子瑜）07 农村婚姻消费过度缘起及治理 | 社会（作者：杨 哲 徐海娇）
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