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常江 | 如何绘好公共数据开放的“工笔画”

文汇学人 2022-10-22



政府是数据最大的生产者和拥有者,把这些数据开放出来,将为数字经济发展提供丰富“养分”,释放出巨大的经济和社会价值。公共数据作为一种有价值的资源,属于国家所有,公共部门作为数据的控制者,既要承担数据安全管理的责任,也负有向社会开放、尽可能发挥数据价值的义务。


上海市第十二次党代会提出,上海将推进国际数据港、数据交易所和国家算力枢纽节点建设,打造具有世界影响力的国际数字之都。不久前,上海市人民政府批复同意组建上海数据集团有限公司,为推动公共数据授权运营、打造上海数字经济新优势落下重要一步棋子。


数字经济的创新和发展需要海量的数据资源进行算法开发、商业模式培育。政府是数据最大的生产者和拥有者,把这些数据开放出来,将为数字经济发展提供丰富“养分”,释放出巨大的经济和社会价值。早在2012年,上海市就建立了全国省级政府第一个公共数据开放平台。2019年,上海市率先出台《上海市公共数据开放暂行办法》。截至2021年10月,我国已有193个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台。与平台建设相对应的,是各地立法的快速推进和迭代。在此过程中,也存在一些问题需要进一步解决。


厘清“数据”和“信息”


数据是一个很难界定的概念。数据的各种含义犹如一个光谱,光谱的两端,分别是最狭义和最广义的两种界定。最狭义的数据,即数据就是一种“数值”,如统计数据。最广义的数据,不仅包括书面记载的数值,更多的是指电子化的数据,既包括采集的对事实状态记录的数据,也包括电子化的信息,甚至图片、声音、文本在计算机存储中也成为一种数据。公共数据开放中提及的数据,特指“数据资源”,是指在大数据背景下,具有生产要素价值,以电子形式记录的原始性、可以机器读取的数据。


美国管理学家罗素·艾可夫(Russell.L.Ackoff)构建了DIKW的认知金字塔体系,即从低到高依次为数据(Data)、信息(Information)、知识(Knowledge)及智慧(Wisdom),比较清晰地解读了数据和信息的关系。即,数据处于所有认知的最底层,数据经过解读后,可以转化为信息,不同人解读方法不同,传递的信息也不同。另一方面,某些信息,如旗语、莫尔斯电码等又不属于数据。厘清数据和信息的关系,有助于区分公共数据开放和政府信息公开的核心差异,从而界定公共数据开放制度的调整对象和适用范围。


界定公共数据权属


如何对公共数据这种新型权利进行确认,是构建公共数据开放制度的核心问题,也是数据开放的基础。《民法典》第127条规定,“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。”虽然该条款是一个指引性规定,但该条出现在民事权利一章中,与物权、债权、股权、知识产权等财产权并列,说明《民法典》已经承认数据作为一种民事权利的法律地位。公共数据是公共管理和服务机构基于法定职责或授权,在履职过程中采集和掌握的,具有合法性。公共数据从法律上应归属于国有财产范畴,由政府代表国家对公共数据资源行使管理和控制权,并可以根据公共利益的需要对外开放。


一个有争议性的问题是,公共数据中能够识别个人身份信息的数据,究竟是否属于公共数据,应当归谁所有。笔者认为,首先,公共数据中并不包含“个人数据”,只可能包含“个人信息”。原因在于,能够识别出身份的数据,已经转化为“信息”,不宜称之为“数据”。如果非要界定个人数据,则参照公共数据的概念,是指个人采集、控制的数据。其次,公共数据中的“个人信息”,是基于法定职权采集产生的,并非基于“知情同意原则”获取的,政府部门采集这些数据具有公共利益属性,为履行法定职责所必需。最后,否认公共数据中的“个人数据”权利,并非不保护其中蕴含的个人信息。政府在采集数据时本来就应当遵循合法、正当和最少够用原则,数据主体还享有隐私权、知情权、更正权等合法权益。综上,公共数据作为一种有价值的资源,属于国家所有,公共部门作为数据的控制者,既要承担数据安全管理的责任,也负有向社会开放、尽可能发挥数据价值的义务。


完善开放路径


从各地近年来的立法来看,探索建立了不同的公共数据开放路径,如主动开放、依申请开放、附条件开放等。在实践中还出现了公共数据委托运营、资产运营等不同形式。国家文件也有诸如公共数据授权运营、特许开发等表述。这些不同的路径形式,与公共数据开放究竟是什么关系,立法和文件层面没有明确,实践层面也未达成一致意见。笔者认为,无论采取何种路径,究其实质,都是通过制度设计将公共数据交由社会主体开发利用,继而挖掘公共数据价值的一种形式。因此,凡是公共部门向社会提供公共数据的行为,均可以纳入公共数据开放的范畴,其本质是将公共数据资源这一生产要素向社会分配的过程。


基于上述理念,公共数据开放路径可以分为直接开放和间接开放两大类。直接开放是指公共部门直接将公共数据授权数据利用主体使用,与公众建立授权开放的法律关系。公共数据的间接开放可以借助政府特许经营的法律框架来设计。特许经营型开放赋予特许经营者更大的数据权限,通过公私合作满足公众多样化的数据需求,有助于推动公共数据开放向深层次发展。


推进国家立法


与政府信息公开相比,公共数据开放在制度起源、调整对象、价值理念、政府责任等方面均存在显著不同,具有“独立门户”的特征。同时,考虑到公共数据开放可能释放出的巨大经济社会价值,值得一部单独立法予以规范和调整。为此,建议在各地立法的基础上,出台国家层面的《公共数据开放条例》,对公共数据的范围、权属、开放路径、监管要求等予以规定,并辅以个人信息保护、数据纠错处理等配套制度,构建高效、安全、合规的公共数据开放制度,既最大程度地释放公共数据的价值红利,又保护好数据安全、商业秘密和个人信息,促进数字经济发展与数字社会建设。


(本文原刊于《文汇报·文汇智库》,2022年7月8日,作者单位:华东政法大学经济法学院)

编辑:晨文

 

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