李金惠：新《固废法》下固废行业发展的机遇与挑战

一个产业的发展最重要的是通过立法来保障行业发展过程当中的政策、资金、科技等等方面的支持。作为自始至终参与《固废法》的修订过程的亲历者，清华大学环境学院教授、巴塞尔公约亚太区域中心执行主任、中国环保产业协会固体废物处理利用专业委员会副主任兼秘书长李金惠在2020年（第十四届）固废战略论坛上与参会嘉宾分享了新《固废法》下固废行业发展的机遇与挑战。

来源：中国固废网     整理：丁宁

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一个产业的发展最重要的是通过立法来保障行业发展过程当中的政策、资金、科技等等方面的支持。作为自始至终参与《固废法》的修订过程的亲历者，清华大学环境学院教授、巴塞尔公约亚太区域中心执行主任、中国环保产业协会固体废物处理利用专业委员会副主任兼秘书长李金惠在2020年（第十四届）固废战略论坛上与参会嘉宾分享了新《固废法》下固废行业发展的机遇与挑战。

李金惠

首先，李金惠教授对《固废法》的修改历程进行了回顾。

《固废法》自1995年颁布以来，历经2次修订和3次修正，逐步由防治环境污染和保障人体健康向维护生态安全、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展的方向发展。

2004年修订：主要是解决我国工业化和城市化进程中出现的固体废物产生量持续增长、处置能力明显不足、处置标准不高、管理不严格、大量农村固体废物未得到妥善处置、废弃电器电子产品等新型固体废物造成新的污染等问题；

2013年修正：生活垃圾处置设施和场所的关闭、闲置、拆除问题，变更核准的主管部门层级；

2015年修正：针对固体废物进口问题；

2016年修正：一是关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置的设施、场所的核准部门问题；二是取消了危险废物省内转移的审批核准手续；

2020年修订：依法推动打好污染防治攻坚战的迫切需要，旨在健全生态环境保护法律制度，用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境。

本次修改的主要内容如下：

一是，明确固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化原则。

二是，强化政府及其有关部门监督管理责任。明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，明确国家逐步实现固体废物零进口。

三是，完善工业固体废物污染环境防治制度。强化产生者责任，增加排污许可、管理台账、资源综合利用评价等制度。

四是，完善生活垃圾污染环境防治制度。明确国家推行生活垃圾分类制度，确立生活垃圾分类的原则。统筹城乡融合发展，加强农村生活垃圾污染环境防治。规定地方可以结合实际制定生活垃圾具体管理办法。

五是，完善建筑垃圾、农业固体废物等污染环境防治制度。建立建筑垃圾分类处理、全过程管理制度。健全秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等农业固体废物污染环境防治制度。明确国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。加强过度包装、塑料污染治理力度。明确污泥处理、实验室固体废物管理等基本要求。

六是，完善危险废物污染环境防治制度。规定危险废物分级分类管理、信息化监管体系、区域性集中处置设施场所建设等内容。加强危险废物跨省转移管理，通过信息化手段管理、共享转移数据和信息，规定电子转移联单制度，明确危险废物转移管理应当全程管控、提高效率。

七是，健全保障机制。增加保障措施一章，从用地、设施场所建设、经济技术政策和措施、从业人员培训和指导、产业专业化和规模化发展、污染防治技术进步、政府资金安排、环境污染责任保险、社会力量参与、税收优惠等方面全方位保障固体废物污染环境防治工作。

八是，严格法律责任。对违法行为实行严惩重罚，提高罚款额度，增加处罚种类，强化处罚到人，同时补充规定一些违法行为的法律责任。比如有未经批准擅自转移危险废物等违法行为的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予罚款、行政拘留处罚。

在修订的过程当中，大家可以看到新的一些内涵。李金惠强调，通过数次修订，可以看出长效机制开始逐步建立，最终修订成型的《固废法》中，有些延续了原来的机制，有些是新的机制。用最严格的制度来确保我们生态环境质量得以改善，比如，与过去处罚的力度相比，在惩罚机制方面大大增加了违法成本。这里面有几个方面的主要修改内容，有些是大家认为过去法律好像只是翻版，但在新的条件下达到了新的共识。我们讲的减量化、资源化、无害化的原则，过去是从《固废法》中总结出来的原则，在人大讨论时有一定争议，最后修订的结果是在法律中明确提出，仍然沿用了此原则，并不是说减量化、资源化过程就不需要无害化，而是体现了哲学的思维方式，去考虑固体废物主体的污染防治原则。

还有洋垃圾禁令的制度，工业固废污染防治的制度等。过去对工业固废的管理没有什么手段，现在有排污许可证，这种新的制度的建立，其实给工业固体废物管理增加了一个非常大的商机。新《固废法》将生活垃圾分类制度，农业废弃物、建筑垃圾这一类也纳入到固体废物的法律体系当中。在危险废物管理方面，继续深化，提出了相关的保障机制。最后是一个法律上的要求的强化。整体来说，这次修订，大家可以看到的是一个大范围的修订，因为它涉及到主要章节的一些大的变动，条款从九十多条到一百二十多条，除了修改，还有将近50%的增加的条款比例，这在其它法律当中是不太常见的。以下讲讲修订的原则。

新《固废法》修订的主要原则如下：

• 坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念。

• 突出问题导向，总结实践经验，回应人民群众期待和实践需求。

• 健全固体废物污染环境防治长效机制。

• 用最严格制度最严密法治保护生态环境。

其次，李金惠对本次《固废法》修订对产业的影响做了深入浅出的分析。

在法律当中有时没有具体的要求，但有明确的原则，也在一定程度上代表了这个领域发展的方向。

比如突出了“绿色”的方向，包括生产过程和生活过程。如前所述，“无废城市”建设就是生产过程加生活过程发展的模式变化。再如，明确提出“三化”原则。过去提到的是污染者依法负责，或者污染者负担的原则，但如果这个原则没有法律可依据的时候，其实存在一定问题。但是新固废法采用污染担责原则，不管是什么样的环节，责任人从产生到最终的处置，中间有很多环节，产生者都应承担相关责任。这个责任机制的建立其实给了产废单位压力，不能通过拍卖或者其他手段，把一些废物交给处理能力比较差的单位进行处理来降低成本。另外，地方政府责任机制强化建立起来了，作为一个目标责任制和考核评价制度的内容放进来了。过去在医疗废物的处理里面提到过地方政府的责任，但没有哪个地方政府受到处分，在其他的法律里面很少有这方面的纳入考核的。区域联防联控，这是一个新的机制，面对大区域协同，例如京津冀、长三角、珠三角地区，还有很多问题需要去解决。部门职责也更明确了，不会是像过去说九龙治水一样的，难以协调。在国务院领导下，很多部门的协同管理，将责任加以明确，也说明固废领域涉及到的管理复杂程度也是越来越高。从“无废城市”建设当中可以看到是18个部委来参与的，也是表明固废领域的复杂性。李金惠教授表示，标准体系建设是我国固废产业领域一个最大的短板，这个短板，政府的推动是很重要的，产业界的推进也很关键，因为靠国家资金来完善我们的标准体系无疑是杯水车薪。产业界把自己遇到的问题搞清楚，形成标准化的体系，最后为行业的发展服务，可能是一个方向，希望产业界主持、参加或者支持相关标准的研究。信息平台，自主验收是给企业一个松绑。政府相信企业，但是需要企业将信息公开，相信将来信息公开之后，对整个社会的发展将有望带来一个根本上的变化。最后在跨地区转移方面，有点类似于像巴塞尔公约的管理机制，应用到我们国内了。还有一个进口废物的制度，把我国过去做的一些比较好的实践纳入到法律框架里面来。信用制度对产业界来说是好的，做得好的企业应该受到表扬。就像E20环境平台每年的活动都有很多环境企业积极参与，包括一些评奖等等，都是从行业的角度来推动一些守信用企业发展的模式。这是从法律层面一些主要的变化。

第三个方面，李金惠教授为与会嘉宾介绍了固体废物的重大政策。

首先根据环境报的国内的十大新闻，李金惠对其中两点进行了特别说明：我国在19年的时候，最热点的是“无废城市”建设和垃圾的分类。十大新闻里面有两个固废的新闻，说明我们这个领域的重要性，也说明我们在这个领域具有非常好的发展机遇。

在国际新闻当中也有两个，一个就是菲律宾、加拿大的洋垃圾的六年之争的问题，该新闻写的实际上是非法转运的事件。第二个就是关注塑料垃圾，塑料垃圾这个问题被列在联合国2030年可持续发展议程里面并且联合国大会通过了“我们的海洋”行动决议。从联合国环境大会的第一届会议到去年的第四届会议，每届会议都在更具体层面推动，每次都有进展。上次会议还通过了关于一次性塑料制品的决议，也说明从国际层面，把固体废物的污染防治作为一个热点议题在推动，可以看出这个领域的发展具有非常好的机遇。

此外，中央深化改革委员会对垃圾分类、禁止“洋垃圾”入境等话题做出了明确指示。

2020年9月1日中央深改委审议通过《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》。会议指出，生活垃圾分类关系人民群众日常生活，对于推动生态文明建设、提升社会文明程度、创新基层社会治理都有着重要意义。要从落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面入手，加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制，树立科学理念，分类指导，加强全链条管理。李金惠表示，深改委是一个非常高层次的中央主要领导参加的委员会，是深化改革一个机制，再次提及生活垃圾分类，其重要程度可见一斑。它给我们带来的社会的影响将是非常大的，国家下这么大的决心，这是政治上的一个决心，去推动生活垃圾分类。

2017年4月18日中央深改组审议通过《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》。分批分类调整进口固体废物管理目录，逐步有序减少固体废物进口种类和数量。2017年底前，全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；2019年底前，逐步禁止进口国内资源可以替代的固体废物。进一步加严环境保护控制标准，提高固体废物进口门槛。这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是推动形成绿色发展方式和生活方式、保护生态环境安全和人民群众身体健康的一项重要制度改革。

李金惠表示，关于洋垃圾进口问题，实现了洋垃圾零进口，它对国内资源的带动将带来新的商机。通过一带一路在其他国家发展我们的固废产业带来一个机遇，从另外一个角度去看国家的政策，来思考怎么去应对未来发展。如果某一个国家固废处理设施的情况，是我们二三十年前的状态，对我国固废企业“走出去”而言有很大的机遇。

另一个重要政策信号是中央政治局的会议，提到了补齐医疗废物、危险废物收集处理设施方面的短板。表明了政府要在这方面投入，这个行业要进一步规范化。

2019年9月9日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议。会议审议通过了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》。会议指出，积极应对塑料污染，要牢固树立新发展理念，有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，积极推广可循环易回收可降解替代产品，增加绿色产品供给，规范塑料废弃物回收利用，建立健全各环节管理制度，有力有序有效治理塑料污染。

李金惠介绍道，过去我国也搞过禁塑令，但是只是国家发改委出台的一个政策。现在把它上升到一个中央深改委作为一个体制改革的重大举措，这个所造成的影响是很大的。因为我国在塑料这方面需要量非常大，生产、消费市场是非常大的，这也是一个很重要的方向。与我们的产业发展是密切相关的。

第四个方面，李金惠教授介绍了我国固废产业新的形势。

第一，是国家通过环保督察，加大了对非法行为的处罚力度。过去讲固废领域需要钱，需要资金，需要补贴，来运行发展。现在这个并不太急需了，更重要的是，因为环保督察把一些非法的，不正规的商业途径打击了，废物没地方出去，只有找正规达标的企业。大家要看到这个，要解决目前的问题，因为环保督查下已经有一个比较好的需求市场环境了。

第二，固废的产业规模是非常大的，虽然大家觉得现在竞争非常激烈，实际上有很多地方还没有解决到位。固体废物整体的规模是100亿吨/年，大家每个在座的可能也只是在细分领域里面在做一些工作，你们其实还有很多领域并没有参与，或者期待进一步的参与。如果从发展趋势来讲，产业界可以关注前端的工业端和消费端的工作，源头减量中有很多工程和技术上的问题可以产生新的市场机遇。

工业端:清洁生产，产业结构调整，落后产能、落后工艺装备的淘汰；

消费端: 绿色消费、可持续消费；

其他：生活垃圾减量、绿色产品设计、绿色包装应用

资源化在有相关的标准，相关的机制之后，也将进一步释放它的潜能。

由于固体废物资源化相关标准、规范的出台， 相关的固体废物综合利用项目尤其是一些环境风险较小的项目可以率先得到进一步发展。

由于固体废物及其资源化利用产品的品种类别非常多，现有的法律法规不可能面面业务俱到，这需要依靠一些试点示范逐渐去解决企业发展中的瓶颈问题，相关细分行业的市场会得到激活。

过去未能实现规范处理、进行简单堆放填埋的固体废物，将面临规范化处理的要求，很多存量的固体废物处理需求将被释放，相关城市在固体废物领域的投资速度和规模都将进一步提高。

李金惠教授表示，“无废城市”建设对将来产业的发展是非常重要的，因为它可以带动全产业链的发展。最近几年，固废科研的投入对我们产业的发展也有很好的支撑，总体来说，一些工作，包括一些标准体系建设，生产者责任延伸制度，其他的一些制度的建立都是对这个行业发展有很重要支撑的。

最后，固废产业面临很多发展机遇，尤其是一些传统的领域焕发新机，还有一些新的废物需要解决，另外还有新的一些要求，可能也会带来一些商业服务、法律服务上的改进。我们固废行业的目标，要把自己变成从产业界的角度来说，要在发展当中变成没事可干，因为“无废”了。当然实际上不会没事可干，实现无废的过程就是一个很大的商机。建设无废城市，没有“局外人”。

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