蔡英文麦卡锡加州会面：双层博弈与两岸三边的平衡术
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
内容提要：3月29日，台湾地区领导人蔡英文在出访途中过境美国，并于当地时间4月5日与众议院议长麦卡锡会面。此前麦卡锡曾宣称计划访问台湾，但蔡英文提出将会面地点改在美国。台美双方动作的同时在应对方面却又显得谨慎低调。刺激与退让并存的矛盾态度，折射出台海问题上各方复杂的平衡与博弈。
一．刺激升级还是以退为进？
蔡英文过境美国见麦卡锡
台湾地区领导人蔡英文3月29日出访中美洲“邦交国”，开启了她2019年以来的首次出访。就在她启程前数日，洪都拉斯宣布与台“断交”，与中华人民共和国正式建立外交关系，这也意味着台湾的“邦交国”仅剩13个。此番出访，除了强调台湾与中美洲危地马拉和伯利兹的所谓民主国家友好关系，最为引人注目的是她往返途中均“过境”美国并与美国政界人士会面。在美台的非官方关系下，这些旅行被视为非正式的私人过境而非官方政府间的访问，但所谓“过境外交”仍成为台湾地区领导人展示国际存在的重要手段。蔡英文此次为1994年以来在任台湾地区领导人第二十九次过境美国，也是她在任期间的第七次。当地时间4月5日，蔡英文在回程途中在加州洛杉矶与美国众议院议长麦卡锡带领的十余位两党议员组成的代表团进行了闭门会议。这是台湾地区领导人首次在美国境内与众议院议长会面，成为此行各方关注焦点。
3月30日，蔡英文在纽约向欢迎人群致意。图源：VOA
早在今年一月麦卡锡当选议长时，他就曾宣称自己计划访问台湾以表示对其的坚定支持，但到今年三月，消息显示两人的会面将从台湾岛内改到美国，作为蔡英文“过境”美国行程的一部分。据相关人士透露，这一变动是台湾方面主动要求的结果。外媒称蔡英文说服麦卡锡在加州会面而不是台北，以避免重现去年八月佩洛西访台后大陆方面的激烈反应造成的紧张局势升级。ABC新闻认为，佩洛西作为拜登总统的民主党盟友，她前往台北与蔡英文的会面对于大陆方面的刺激更大。相较之下，蔡英文与共和党出身的众议院议长在美国会面不那么严重。而美国德国马歇尔基金会印太项目主任葛来仪（Bonnie Glaser）则认为，地点从台北改到美国并不代表会谈的降格，因为台湾领导人在美国国土上会晤美国众议院议长是前所未有的，她认为这本身就很重要。
蔡英文与麦卡锡的会面。图源：蔡英文办公室
尽管前期关于这场会面是否以及如何进行诸多猜测声音，麦卡锡的办公室在周一（4月3日）上午发布了会议的细节，称这位加州出身的共和党人将在加州西米谷（Simi Valley）的罗纳德·里根总统图书馆举行与蔡英文的跨党派会议。CNN获得的邀请名单副本显示，这个跨党派代表团将包括加利福尼亚州的代表彼得·阿吉拉尔（Pete Aguilar），他是民主党领导层的成员，以及中国特别委员会成员等十余人。地点的选择同样具有政治性。德国之声分析称，里根在任期间因“六项保证”而被认为对台美关系具有重要意义，此外里根也是共和党心中最伟大的总统。
从当天实际情况来看，这场会面被设置为闭门会议，此前传言的蔡英文演讲环节子虚乌有。两人在会后发表的简短讲话也未超出赞扬双方关系的“场面话”，蔡英文并未提及大陆。
在过去一年中美关系恶化以及台海局势持续紧张的背景下，如何看待蔡英文此次“过境”安排？《纽约时报》认为，这次出访不是为了在外交上取得突破，而是为了在地缘政治存在重大不确定性的时候巩固台湾在美国领导人心目中的地位。哈佛大学费正清中国研究中心研究员、波士顿学院政治学教授陆伯彬（Robert Ross）指出，麦卡锡与蔡英文都将借此次会晤增加各自的政治能量。对蔡英文来说，这是为了在世界上树立她作为台湾领导人的存在，她成功地与美国领导人会面这一事实本身就具有意义；对于麦卡锡来说，他的目标是确立他成为台湾支持者和大陆反对者的资质。
尽管前期与麦卡锡会面的消息透露后引发广泛关注，但蔡英文的旅程安排本身仍可称低调。台美双方一方面公然挑战“一中”原则，大谈对台湾基于“共同价值”的支持，另一方面却在应对中国大陆可能的反应方面显得谨慎，在会谈地点等方面做出退让和收敛的安排。挑衅与退让并存的矛盾态度，折射出双方在台海问题上复杂的多层次平衡与博弈。
二．“大选”在即，岛内蓝绿两党角力
蔡英文主张与麦卡锡在加州而不是台北会面，被认为主要是出于为2024年台湾“大选”的考量。去年八月佩洛西事件引发台海紧张后，民进党的口号从原来高调的所谓“抗中保台”变成了“和平保台”，折射出岛内民心的微妙变化。民进党讨好美国寻求支持而对大陆过于刺激的策略遭遇批评，台海局势恶化带来的恐惧将选民推向了国民党。
民进党在台海问题上过于激进的态度对自身的反噬并非首次。早在陈水扁时期，他喜欢发表刺激中国大陆言论的倾向就使得美国政府对民进党疑虑重重，担心他给美国改善中美关系的努力制造困难。1994年克林顿政府拒绝了李登辉入境或过夜，只允许他的专机在夏威夷停靠加油；陈水扁也被布什政府拒绝过境旧金山和纽约，只收到了夏威夷或安克雷奇的选项。2011年，蔡英文作为民进党候选人访美，向奥巴马政府介绍她对外交政策的看法，而这造成了美国人对她维持台湾与北京关系稳定的能力和意愿的“明显的怀疑”。来自美国的这种情绪帮助马英九在2012年的大选中获胜。去年年底的台湾“九合一”选举中民进党惨淡的成绩迫使蔡英文在相关问题上不得不更多考虑岛内政治因素，为即将到来的“大选”作准备。
另一方面，台湾地区前任领导人马英九出访大陆的行程与蔡英文过境美国撞期，更突显了台湾岛内日益扩大的分歧。调查显示，超过半数的台湾民众认为海峡两岸的战争是有可能的。马英九的出访强化了他在海峡两岸“构建桥梁”的政治遗产，力图说服台湾选民，只有国民党能避免战争，实现“和平与共同的发展”。马英九大陆之旅声势“低开高走”，与大陆各界人士亲密交流，让两岸和平友好交流重现曙光，这与蔡英文窜美行程超乎预期的低调形成对比。此外，国民党“立委”陈以信3月31日又透露称马英九可能在暑假率领青年团队访美，或有助于进一步为台湾在大陆与美国之间谋求平衡。尽管马英九办公室目前并未证实这一安排，但国民党在两岸和对美关系问题上的努力显然是其选举策略的一部分。
对于大陆方面来说，两岸关系在疫情之后呈现回暖态势，人员和经贸文化往来逐步恢复。BBC认为，马英九访陆也为北京提供了软化对台态度的契机，有利于争取两岸和平的民心，也避免在2024大选期间台独势力的膨胀。
马英九率领台湾青年学生出访大陆，在复旦大学举行座谈会。图源：公视新闻网
三．府院两分，美国对台策略的平衡术
尽管台湾地区领导人的过境被描述为是私人、非官方的行程，但考虑到其在跨海峡动态、美台关系和中美关系潜在的影响，美国政府在塑造过境的性质和内容方面仍保持了谨慎的控制力。美国国内白宫与国会的不同态度也意味着对台策略的最终形成离不开多方博弈。
美国国会内亲台力量强大，一向是美台非官方关系的重要支柱。议员通过访问台湾或推动立法增强对台支持或合作，在近年来日益紧张的台海局势中扮演着推波助澜的角色。例如克林顿政府最初曾否决了李登辉的签证，但由于国会施压，最终允许了私人访问。蔡英文此前在与美国非官方机构接触的多个场合都公开呼吁减轻美国双重课税要求对台湾投资者的影响，这一呼吁得到了一些美国国会议员的响应。蔡英文本次行程由于并未受到美国政府官方接待，与国会议员的会面成为主要焦点。
在会见麦卡锡的几个小时前，蔡英文办公室发布的照片透露，她上周在纽约还悄悄会见了三位参议员：阿拉斯加州的共和党参议员丹·沙利文（Dan Sullivan）、爱荷华州的乔尼·恩斯特（Joni Ernst），以及亚利桑那州的民主党参议员马克·凯利（Mark Kelly），鼓吹如果大陆“入侵”台湾，美国将对华实施严厉经济和金融制裁的立法。
马克·凯利（Mark Kelly）说他们讨论了共同的安全和经济优先项，包括台积电正在凤凰城北部建造的400亿美元的半导体园区，这顺应了拜登促使制造业回流美国的计划。丹·沙利文（Dan Sullivan）称他与蔡英文讨论了《与台湾站在一起》（Stand with Taiwan Act），一个他上周与众议院新成立的“中特委”主席麦克·加拉格尔（Mike Gallagher）再度提起的制裁。这个提案将会在美国政府认定中国“侵略”台湾的三天之内对党员、中国金融机构和工业实施制裁，同时阻止美国企业在中共控制的实体投资，禁止进口特定的在中国开采或制造的产品，从原矿和纺织品到药物。麦克·加拉格尔（Mike Gallagher）曾于今年2月下旬秘密访问台湾，并受到蔡英文的接见。葛来仪认为，麦卡锡可以与麦克·加拉格尔（Mike Gallagher）紧密合作，举行有关中国对台湾威胁的听证，推进提升美台关系的立法。此外，由众议院外交事务委员会主席迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）率领的两党美国国会代表团已经计划在蔡英文从洛杉矶会议返回后的第二天在台北与她会面。
蔡英文会见麦卡锡带领的两党议员代表团。图源：Yahoo News UK
麦卡锡强调了他的团队的两党性质，称它将向中国发出重要信息。但他表示，立法者并没有试图改变美国与北京保持官方关系以及与台北保持非官方关系的模式。智库“流氓国家研究项目”（Rogue States Project）负责人哈里·卡齐亚尼斯（Harry Kazianis）认为，议长可以提议的事项有很多，让拜登政府可能会迫于压力而采取行动。葛来仪指出，两人会面可以为推进美台关系起到“实质”作用，可能包含美国国会正在进行的一些倡议。
美国众议院议长凯文·麦卡锡在抵达加利福尼亚州西米谷的罗纳德·里根总统图书馆参加两党会议时与蔡英文交谈。图源：CNBC
相较于国会，白宫在台湾问题上的态度谨慎得多。美国国务院亚太事务助理国务卿康达（Daniel Kritenbrink）29日原本要对蔡英文过境事宜进行简报，但简报会开始前不到40分钟通知延后，其后宣布取消。白宫国安会战略沟通协调官约翰·柯比（John Kirby）稍早也表示，这次不会安排行政部门官员与蔡碰面。白宫拒绝回应是否支持这一会面，称建议去议长办公室和蔡英文办公室了解可能会面的任何细节。在回答有关麦卡锡会见蔡英文的问题时，白宫表示，不能代表共和党最高议员或他的议程发言，麦卡锡并不能代表拜登政府。白宫发言人卡琳·让-皮埃尔（Karine Jean-Pierre）还称，该访问是私人的，非官方的，中国没有理由过度反应。
BBC认为，拜登政府不希望（蔡英文见麦卡锡）牵扯到白宫，尤其是中美两国正研究让布林肯重启访华行程的可能性。在蔡英文出访前，美国国家安全顾问苏利文（Jake Sullivan）和美国国务卿布林肯（Antony Blinken）分别于24日及30日与王毅通电话。2月初因气球事件，布林肯推迟访华，中美关系再次陷入低谷，3月底传出美国国务院中国事务协调办公室的副助理国务卿华自强（Rick Waters）低调访问香港、上海及北京等地，与学术界及商界人士会面，被认为是为布林肯重启访华行程作准备。民主党政府面对经济挑战，不能不考虑中美贸易和债务问题，这意味着拜登政府仍需要通过外交手段解决中美问题。美国德州的山姆休士顿州立大学政治系副教授翁履中认为，在美中角力下，台美关系已经逼近美国支持台湾的极限。美国很愿意强化与台湾的交流，也愿意给予蔡英文相当的礼遇。但想要彰显美台关系良好的这种想法，很可能还是要从属于美国自己大国竞争，以及如何控管与中国关系的风险。
蔡英文在当地时间3月30日晚上出席哈德逊研究所（Hudson Institute）晚会，获颁所谓全球领导力奖，表扬她带领民主的台湾应对威胁，维护自由开放的印太地区。但原定受邀的蓬佩奥并未出席。台湾政治大学国际关系研究中心研究员严震生教授接受《联合早报》采访时指出，蓬佩奥是共和党反中鹰派代表性人物。如果他确实受邀出席却临时不去，就显示美国无论是就中美关系的处理或在朝野两党之间，都有更迫切的议题要协商。美国民主党政府希望尽快跟北京恢复中美元首沟通，在野的共和党众议院议长麦卡锡则正推动削减社会福利预算、减少政府债务和赤字的议程，亟需民主党配合。严震生说，不排除蓬佩奥接到共和党内的私人请托，决定不出席对话，以避免节外生枝，影响共和党在众议院的协商。
蔡英文在当地时间3月30日晚上出席哈德逊研究所（Hudson Institute）晚会，获颁“全球领导力奖”。图源：南华早报
拜登总统已多次承诺，美国会在发生冲突时保卫台湾，这个说法超越了他的前任以及美国对台湾的正式承诺。但他每次这么说，白宫都会出来澄清，美国在发生冲突时是否会保卫台湾的问题上有意采取的战略模糊政策没有改变。台湾的国防安全研究院助理研究员钟志东则分析称，麦卡锡不访台，相信北京能感受到台美的自制。他认为，如果北京还像去年一样大动作反应，“正当性就不太够”。
参考文献
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⑥ https://www.voachinese.com/a/maccarthy-tsai-meeing-preview-20230404/7036731.html
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⑨ https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20230403/taiwan-president-tsai-ing-wen/
⑩ https://www.bbc.com/news/world-asia-65160872
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13 https://www.wsj.com/articles/kevin-mccarthy-prepares-to-meet-taiwans-president-as-tensions-with-china-swirl-a63f76d3
14 https://chinapower.csis.org/taiwan-president-tsai-ing-wen-transit-united-states/
15 https://www.ft.com/content/f44648a9-fa7e-4fe0-b56f-245fdf5a23fe
16 https://www.ft.com/content/69b627fc-ab7f-4b19-9ea3-5c308d81c6ef
17 https://www.chinatimes.com/realtimenews/20230331004734-260407?chdtv
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