【本翼资本】区块链下的数字政府

摘 要

数字政府的基础设施系统——主权区块链目前处于初级发展阶段，主要以机构主导的数据联盟链形式开展；预计区块链底层技术与数权立法体系逐步成熟后，主权区块链将快速成长，数字政府应用也将伴随这一过程逐步深入，由目前的身份登记认证等简单数据应用转化为主权数字货币、政府间合作、公共基础设施建设等复杂职能。

一、数字政府基础设施：主权区块链

1.区块链下的主权风险

区块链的诞生标志着人类社会从信息互联网时代进入价值互联网时代，在带来信用创造和价值流通的高效体制的同时，也将数权与数据安全的问题提升到极高的重要位置。区块链下新的主权风险主要是指信息互联网下的“网络安全风险”进一步升级后的“数据安全风险”，不仅包括单一技术垄断、数据恐怖主义、代码信任不完备等涉及主权安全的技术风险，也包括数据主权、公民数权的界定与保护等法理层面的挑战。

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技术层面的主权风险

区块链的去中心化、开放性、信息不可篡改、匿名性等特征并没有实质上、通过技术代码实现数据安全，而是通过庞大的节点数积累和交易手续费等经济设计提高了网络攻击成本，例如，对比特币发动一次51%双花攻击的成本约为30亿美元而可控收益有限，同时需要解决大规模的硬件部署难度，被攻击概率极低。相应的，一些技术薄弱、算力不足的区块链则面临较高的数据风险，如比特币黄金（BTG）于2018年5月遭遇的51%攻击，攻击者从交易所窃取超过388200个BTG，价值达1860万美元。站在国家主权高度而言，除了巩固区块链技术本身的算力壁垒之外，也需要在主权之上实现对更复杂、更敏感数据的安全保护，积极应对各类技术风险：

单一技术控制：密码学是区块链的核心技术，随着新的数学算法出现和计算能力的提高，依赖原有加密算法的区块链将失去安全性。技术没有立场，但掌握技术的人有国别，一旦区块链的新一代核心加密算法被某一国家控制，技术迭代落后的国家将陷入被动。

数据恐怖主义：数据恐怖主义源于网络恐怖主义和传统恐怖主义，是恐怖主义在大数据和价值互联时代进化而成的高级形态。随着政府部门、企业的数字资产和链上数据量的增长，一些关键敏感数据可能与公共安全、经济稳定等息息相关，也因此成为恐怖主义的主要攻击目标；未来世界部分经济系统将布局于区块链之上，抵抗数据恐怖主义将成为维护世界经济稳定增长的重要课题。

代码信任不完备：目前区块链应用主要基于共识下的代码信任，而对于国家主权而言这种代码信任是不完备的，如无法从源头上保证数据上链过程的真实可信；区块链创造的代码信任是有范围局限的，需要国家信用在一些环节和维度进行补全。

为了应对以上各类技术风险，国家需要提高区块链时代的核心科技力量：数据能力，包括数据采集、数据存储、数据关联分析、数据激活、数据预测等分支，结合人工智能、新型智库等前沿领域研究发掘数据价值，保护数据安全；此外，国家应建立区块链技术管理体系，包括制定国家密码标准并建立自主测试平台、发展跨链技术等，推动区块链技术标准化的同时鼓励底层技术创新。

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法理层面的主权挑战

主权是一个国家存在的法理基础，由主权延伸出治权，再延伸到人权与物权，共同构成了现代社会的法律体系；而在价值互联网时代，首先需要从法律层面确立“数字主权”的概念界定与保护体制。数字主权主要体现为国家对其政权管辖范围以内的数据享有的生成、传播、管理、控制、使用和保护的权力，数权是数字主权的核心内容，主权是数权的制高点，数字主权和个人数权共同构成数权的两个两个层面，保护数字主权与维护个人数权是协同一致的。

从区块链涉及的数据权属角度分析，区块链数权主要包括数据的占有权、使用权、处置权和收益权，其中占有权、使用权、处置权的确认以 “工作量证明”机制为典型代表，收益权以“权益证明”机制为典型代表，区块链的共识机制蕴含着了对数权的定义、确认与传播。而从更宏观的角度来看，数权的内容同时包含人权和物权的属性，是数据人格权和数据财产权的综合体，任何割裂这两种属性的法理定义都会影响数权保护的功能和实效；数字主权的立法在网络安全法的基础之上，结合民法、物权法和区块链监管条例等相关内容进行综合考量。

从属性范畴来看，数据主权是权力与责任的统一体，其主体是国家，客体是公权领域中的数据，其权力内容表现为对本国数据的管辖权、利用权、获取权和消除权，其责任内容表现为对本国数据采取保护措施，以免数据遭受篡改、伪造、泄露、窃取、损毁等危险，保障数据的真实性、完整性和保密性；而个人数据权是权利与义务的结合，其主体是公民，客体是私权领域的个人数据，个人数据权是一种新型的人格权，主要内容接近于隐私权在数据层面的补充完善，其权力内容包括数据知情同意权、修改权、遗忘权和删除权、使用权、收益权等，其义务内容包括公民数据的被采集义务和数据主权之下的利用权。 

目前各国正在积极进行对数据安全和隐私保护的立法探索，其中“欧盟模式”通过统一立法，在法律层面上确立个人数据权是基本人权，并要求成员国设立一个或多个独立的公共机构监督个人数据保护法令的执行；而美国模式没有采用同意立法的模式，而是通过部门立法的形式允许不同行业制定不同的数据保护法令，强调行业自律和企业自主，不设立专门的数据保护执法和监督部门而是纳入现有的法律诉讼体制。中国在2016年出台《中华人民共和国网络安全法》，并于最新版《民法总则》中提到“数据、网络虚拟财产的保护问题，拉开了数权立法保护的序幕，未来可能借鉴融合“欧盟模式”的“统一立法”和“美国模式”的“纳入诉讼程序”执法，形成“中国模式”的数权保护体系。

2、主权区块链的架构逻辑

主权区块链的基础是区块链，需要整套的技术架构实现治理；同时，主权区块链需要解决国家、企业和个人的数据权属问题，需要配套的法律法规。主权区块链是一套由技术规则和法律法规共同形成的监督和治理体系，技术规则即“代码规则”，具有自动执行不可逆的特点，包括算法、协议、软件程序、配套硬件等，以“工作量证明”为基础；法律法规是从对数据主权及个人数据权属的确认，包括法律、法规、指令、行业规则等，本质是一种“权益证明”，因此，主权区块链的共识机制应该是一种工作量证明与权益证明的混合机制。

从区块链的“不可能三角”架构分析主权区块链，在“高效低能”、“去中心化”和“安全”三个角度中，主权区块链必须优先选择“安全”，满足稳定、数权保护和监管要求，以及“高效低能”，具备高吞吐量和数据流通能力，支持以主权疆域为应用范围的行业数字迁移。区块链实施“去中心化”的主要目的是在网络社群中建立共同认可的“代码信任”，而由于主权区块链具有以国家信用背书、以法律监管的特殊性，不需要也不适合建立完全“去中心化”结构，而应结合“工作量证明”和“权益证明”两种共识设计形成一种“分散多中心化”的网络结构。

在《贵阳区块链发展和应用》白皮书中，从治理、监管、网络结构、共识、合约、激励、应用七个方面对比了主权区块链与区块链的不同：主权区块链在治理方面，强调主权经济下的价值交付；在监管方面，强调监管节点的控制和干预；网络结构方面，实现分散多中心化，技术上实现身份认证和账户管理；共识方面，强调多种共识算法的整合；合约规则方面，强调主权法律框架下的技术规则，即“代码+法律”；激励方面，提供基于主权的价值度量衡，协调物质财富与社会价值；应用方面，在民生等公共事业与政务管理领域具有良好的落地性。

二、基于主权区块链的数字政府治理

1.数字政府治理体系

随着价值互联网时代的到来，理论和技术的革新正在催生新的数字政府体系和政府治理范式。如果说信息互联网解决了信息不对称、表达不广泛的问题，实现了民主场景的拓展；那么区块链则能在此之上提供一套民主运行机制，从而使得层级化的政府内部结构及以政府为核心的社会治理体系得以进行适应性调整，由区块链“共识”中发展主权区块链“共治”。在数字政府体系中，主权区块链将作为政府治理的数字基础设施，结合技术规则和法律法规两个层面完成科技监管与执法治理工作，数字政府将在此之上发挥新定义下的经济职能、政治职能和社会职能，完成社会治理体系的构建与实施。

在主权区块链发展初期，数字政府的应用集中于运用区块链技术改善行政管理或公共服务类信息系统，主要领域包括数字身份登记、信用认证、数据服务等，以相关国家机构主导的联盟链形式为主；在主权区块链发展成熟后，由于区块链与信用、价值的天然结合，数字政府的经济职能有望首先实现。主权数字货币是数字政府经济职能的重要表现，主权数字货币将兼具数字货币的公开、透明、可追溯和主权货币的安全、稳定与权威的优势，有望成为未来货币的主流形态之一，然而受限于当前区块链技术的效率与安全性及发行主权数字货币的巨大影响和高额风险，各国政府目前总体保持积极研究与谨慎观望态度。而政务管理涉及政府内部系统管理，对主权区块链的安全性和稳定性要求更高，因此数字政府的政治职能将在经济职能之后实现；公共基础设施建设则主要集中于工业、制造业领域，与区块链的结合点较少，因此预计数字政府的社会职能将最后落实。

基于主权区块链的数字政府将成为全球各国政府治理的新一轮创新，其价值在于同时实现了公民权力与政府服务的双引擎增长，在政府治理体系中实现了新的结构平衡。目前美国、英国、日本、俄罗斯、澳大利亚等世界主要国家政府正在积极推动区块链在政府治理与公共事业管理领域的应用落地，主要方向包括土地与房产登记、身份认证、财政税收、政务公开等；2016年底，中国贵州贵阳发布《贵阳区块链发展和应用》白皮书，从政用、民用和商用三个领域探索区块链技术应用，成为中国进行数字政府探索的先锋。

2、主权区块链的应用场景

主权区块链实现了代码信任、降费提效、数据公开透明可追溯等技术特点与国家信用、法律保障的深度结合，从而成为一种实现社会资源大规模协作的理想工具。以主权区块链为载体，数字政府治理得以延伸至社会诸多重大领域，如在政务领域，主权区块链可用于数据铁笼、数据共享开放、数据监管等治理环节，实现数字政府的结构扁平化、服务透明化与资源配置优化；在公共事业方面，主权区块链可用于扶贫、医疗、交通等民生领域，使科技成果与社会价值实现普惠。

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数字政务管理：“数据铁笼”

基于主权区块链的“数据铁笼”政务系统有两大核心支撑平台：一是“数据铁笼”监管平台，涵盖各个委办局节点，推动各部门的重要权力运行数据在区块链上形成不可篡改的加密记录；二是“公务员诚信系统”，在区块链上记录公务员遵规守纪、履职效能的信息，由各部门节点共同验证和审核，建立一条“公务员诚信链”，各部门可根据权限查询公务员诚信记录。在此两大平台的基础上建立“数据铁笼”价值激励机制，如工作量机制和“点赞”机制，将公务员诚信系统作为考核、任用、奖惩的重要依据；同时，对领导干部和纪检委员的“数据铁笼”应用情况实行督察积分，并同样录入公务员诚信系统。

“数据铁笼”的应用模式是通过政府购买服务、数据价值挖掘和增值服务等途径实现，有利于推动公务员遵纪守法、部门领导履行主体责任、纪检委员履行监督责任，进而形成诚信文化与信用资产。

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数字民生管理：精准扶贫

   区块链与大数据、指纹识别等技术结合有利于加强精准扶贫的全周期管理，具体包括三个层面：1）扶贫对象识别，如将扶贫对象与扶贫干部的指纹信息保存在不可篡改的区块链上，实现精确匹配与识别；2）扶贫资金管理，使用智能合约匹配帮扶项目和帮扶基金，实现资金流动的公开透明和全程跟踪；3）扶贫对象退出，发挥区块链的可追溯特性，记录帮扶行动效果。同时应建立区块链扶贫诚信积分系统，利用智能合约设定影响诚信积分的因素、权重和匹配规则，对扶贫过程数据进行自动监控和交叉验证，用诚信积分体制综合评价扶贫对象和扶贫工作人员。

目前的区块链扶贫仍处于探索阶段，区块链技术特点有望解决扶贫工作中从村到户的“最后一米”距离，实现全流程管理；此外使用智能合约管理扶贫基金与社会扶贫基金，可以防止弄虚作假与徇私舞弊，提高资金的落实与利用效率。

三、案例分析：络谱区块链登记开放平台

络谱区块链登记开放平台BROP（ Blockchain Registry Open Platform）是一个基于自主知识产权的开放式可信登记平台，由中钞区块链技术研究院开发，通过构建底层联盟链联合各合作方对用户身份、数字凭证和存证数据进行可信记录，为企业用户提供可查询、可验证、可监督的权属登记和信息公示服务。中钞区块链技术研究院是中国印钞造币总公司下属单位的科研机构，致力于国内金融科技创新，为数字经济打造公共基础设施。

1、业务模式与司法监管

络谱平台的参与方包括业务准入方、记账方、合作方和用户方，所有的参与方都有权部署独立的区块链节点，并同步区块链上的全部信息。

业务准入方：中钞作为平台运营方的同时也是业务准入方和其中之一的记账方，负责为合作方注册并分配身份管理、信息存证、数字凭证发布的权限。

记账方：由多家企业共同担任，负责对底层开放联盟链的数据进行打包。

合作方：一方面接入络谱开放联盟链进行身份管理、权属登记和信息存证，另一方面为普通用户提供特定场景下的业务服务，主要场景包括信息公示类（食品溯源、政企公示、鉴定证书登记、慈善基金登记等）、身份登记与授权类（统一身份鉴权、医疗大数据平台等）以及凭证登记类（优惠券登记与流转、门票登记与流转）。

合作方对其用户身份信息、链外数据、链外资产或服务进行认证登记并对其真实性负法律责任。合作方之间可以选择认可对方所认证的用户身份，认可之后可以持有对方的数字凭证并进行交易。

用户方：考虑到业务简洁性，普通用户一般通过合作方间接访问络谱平台。

每一个参与者在进入络谱平台之前都会与平台签署并通过平台公示一份关于其登记数据合法性和有效性的法律文件。平台要求用户对络谱开放联盟链上的每一个操作担负对应的法律责任，包括但不限于：公示身份的真实性、登记数据的真实合法性、登记数字凭证的合法性、权属转移的合法性等。通过对参与方业务行为的法律约束以及对其业务结果的连带责任的约束，络谱联盟链上将形成一个法律责任链条。一旦参与方在络谱平台中某一个操作步骤出现了法律纠纷，参与方有权获得完整的法律责任文件，并对责任方执行司法追溯。

络谱平台在运行过程中遇到需要人工干预的场景可大致分为三类： 1）权威监管机构（如司法部门）发出具有法律效应的监管命令，该命令针对某一参与方，则由中钞执行该命令，同时将对应的法律证明保存到络谱区块链上；2）针对平台的技术性需求，如系统功能升级或紧急补丁，由各记账方商议后进行决策；3）权威监管机构发出的针对普通用户的命令，由该用户对应的合作方负责监管与执行。

2、联盟链系统架构

络谱的底层是开放联盟链，链内节点分为共识节点、远程节点和接入节点三类。共识节点负责将底层开放联盟链的数据打包，需要提供大量运算资源和网络带宽，目前由中钞区块链技术研究院和战略合作伙伴拥有，后续将逐渐引入更多有公信力的战略合作伙伴拓展业务。远程节点和接入节点都能将合作方的数据上链，区别仅是节点所处位置和接入方式不同：对于数据敏感的合作方，可以在本地架设远程节点；对于数据不敏感的合作方，可以使用由运营方架设在云端的接入节点，并通过开放接口接入，成本更低。这种联盟链结构通过控制共识节点数量保证了共识算法的速度，同时能够支持数量广泛的合作。

相较于其他区块链，络谱联盟链具有以下技术特色：1）加密机保障安全。络谱共识节点采用定制可选的硬件加密机或虚拟加密机完成记账业务，保障身份安全；2）性能稳定。络谱开放联盟链的出块时间在 3 秒左右，区块链容量与智能合约性能可以满足大多数实际应用场景的要求；3）单块确认。不同于传统的区块链最长链选择策略，络谱采用新的共识方案保证了区块链不确定性不超过 1 个块高，杜绝分叉问题；4）共识可靠。 由于存在单块确认的特性，只要合作方收到了打包回执，即可证明业务已经被全网确认且之后不会被共识节点处于恶意或软件错误而推翻，因此合作方无需掌握共识节点以提高自己的业务安全性；5）交易并发与超时确认。传统的区块链交易使用递增序列号（“时间戳”）作为交易标识，无法实现业务并发；络谱联盟链在发送交易时使用随机数作为序列号并指定超时块高，实现了业务层面的交易并发和超时确认功能；4）开发工具完整。络谱平台提供区块链节点部署包、中间件工具包以及示例代码，同时提供节点云部署的可选方案。

3、配额模型

为规避恶意用户的零成本交易攻击，络谱引入配额模型，该模型特指用户使用络谱需要付出的代价的计量方式，并非具体的商业收费模型。 由于络谱不允许用户自行部署智能合约，因此无需引入类似以太坊的GAS 系统，仅针对交易量和数据量两项对平台负载影响较大的性能指标进行配额管理。配额管理即为配额的分配和消耗机制，配额的分配机制只是为了补充消耗的计算配额，故可实行简单的周期性恢复，后续可实现更复杂的分配策略。 

配额单位：络谱以配额点的形式对交易复杂度进行度量，该配额点仅供发起区块链交易所占用的计算资源的计量使用，不具备转账、交易等功能，同时也不符合总量不变或增量确定等数字货币的特征。 

配额点数分配：通常情况下平台的交易由合作方完成，因此各合作方是配额点数的主要消耗者；同时终端用户也存在发起交易业务的情况，因此终端用户也会在某些情况下存在配额点数需求。 络谱将向各个合作方周期性地分配一定数量的配额点数；终端用户也会根据业务上限周期性获得系统分配的配额点数，如果某用户恶意发起大量碎片交易其配额点数很快会消耗完。 

交易配额计量： 每次交易发起时，交易方需要向系统支付预定数值的配额点数。交易所需的配额点数与交易复杂度和附带数据量有关。配额点数不足时，共识节点拒绝该交易打包。

四、研究结论

从主权区块链的发展路径来看，数字政府的基础设施系统——主权区块链目前处于初级发展阶段，主权区块链以多中心化构建的代码信用和国家信用为背书，对高效性与安全性具有极高要求，受限于网络与技术水平目前主要以机构主导的数据联盟链形式开展；预计到区块链的底层技术与社会认可度发展到较高水平后，主权区块链将进入快速成长阶段，各国与国际社会的数权立法体系将会形成，基于主权区块链的数字政府管理迎来多领域的创新与项目落地。

从数字政府的应用领域来看，在主权区块链发展初期，数字政府的应用集中于运用区块链技术改善行政管理或公共服务类信息系统，主要领域包括数字身份登记、信用认证、数据服务等，以相关国家机构主导的联盟链形式为主；在主权区块链发展成熟后，由于区块链与信用、价值的天然结合，数字政府的经济职能有望首先实现，以国家信用发行的主权数字货币将成为未来货币的主流形态，社会资金流动效率将大幅提高，随后政务管理、政府间合作等政治职能将会实现，涉及交通、能源等公共基础设施建设和其他实体产业的社会职能将是最后实现的领域。

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