于璇｜ 我国普通高中教育经费投入的地区差异及分布动态演进——基于2005—2018年省级面板数据的实证研究

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我国普通高中教育经费投入的地区差异及分布动态演进

——基于2005—2018年省级面板数据的实证研究

文 / 于璇

摘要：基于2005—2018年全国时序数据和省级面板数据，以普通高中生均教育事业费为指标，采用Dagum基尼系数和Kernel密度估计方法，实证考察我国普通高中教育经费投入的地区差异及分布动态演进。研究发现，我国普通高中生均教育事业费的空间分布呈现出显著的“东西高，中部低”的空间非均衡特征；普通高中生均教育事业费空间分布的总体差异呈下降趋势，地区间差异是总体差异的主要来源；全国及各地区普通高中生均教育事业费的绝对差异均表现为明显扩大，呈现出两极或多极分化特征。当务之急必须落实普通高中教育生均拨款制度，建立拨款标准动态调整机制；构建符合地区实际的政府分担机制，强化省级财政对普通高中教育的统筹；完善普通高中教育财政转移支付制度，加强全过程动态监管，以促进普通高中教育的优质均衡发展。

关键词： 普通高中 ; 教育经费 ; 地区差异 ; Dagum基尼系数 ; Kernel密度估计

作者简介

于 璇，博士，青岛大学师范学院讲师。

目录概览

一、引言与文献综述

二、研究数据与方法

三、普通高中教育经费投入的地区差异及其分解

四、普通高中教育经费投入的分布动态演进过程

五、研究结论与政策建议

一、引言与文献综述

       高中是衔接义务教育和高中后教育的纽带桥梁，充足的教育经费投入是其健康、可持续发展的重要保障。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出要加快普及高中教育，普通高中实行以财政投入为主，其他渠道筹措经费为辅的机制，大幅度增加教育投入。《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》明确提出“到2020年，普及高中阶段教育，建立完善普通高中生均拨款制度”的目标。近年来，国家逐步加大对高中教育投入的支持力度，普通高中教育经费增长迅速。2018年，全国普通高中公共财政预算教育拨款3524亿元，与2006年的596亿元相比，增长了491.28%。全国普通高中生均预算事业费和生均公用经费分别较2010年增长231.64%和240.27%（教育部财务司，国家统计局社会科技和文化产业统计司，2018）。但与此同时，普通高中教育经费投入却呈现出区域非均衡增长态势并伴随着极化现象。数据显示，2017年，云南省文山州普通高中生均公用经费为1653.58元，仅为同期北京市普通高中生均公用经费的7.63%；甘肃省永登县生均公用经费仅为94.24元，不足上海市的1%①，由此引发社会各界对普通高中教育公平问题的探讨。面对《中国教育现代化2035》提出的“全面普及高中阶段教育”的战略目标，深入分析普通高中教育经费投入的区域非均衡特征与演进趋势，并在此基础上提出完善普通高中教育经费投入保障机制的政策建议，对于促进普通高中教育优质均衡发展、全面推进高中阶段教育普及具有理论与现实双重的必要性和紧迫性。

       综观已有文献，关于普通高中教育经费投入问题的研究内容可归纳为三类。一是对全国总体投入情况的分析，揭示普通高中规模扩张与经费供给之间的矛盾，包括政府对普通高中教育经费投入总量不足、区域间和校际间经费投入不均衡、政府成本分担比例偏低、社会投资不足等（彭湃等，2007；刘泽云，2008；李亚勍等，2009；刘建民等，2012；薛海平等，2016；董俊燕等，2016）。二是对个别省份或区域层面投入问题的分析，例如以湖北省两个县为例对普通高中经费投入进行实地调研和分析测算（杨红霞等，2015），探讨中西部贫困地区普通高中经费投入的成功经验和存在的具体问题等（于璇，2019）。三是对地区投入差异地分析，如有学者通过绘制2000年和2006年我国各地区普通高中生均事业费支出的洛伦兹曲线，认为我国普通高中生均事业费均存在显著的地区差异且有进一步拉大的趋势（李芙蓉，2008）；有学者通过对2006—2014年普通高中教育财政支出的省际面板数据进行测算也得出相似结论（唐一鹏等，2017），其中“中部塌陷”问题尤为值得关注（沈百福，2006）。在测度经费投入差异程度上，现有研究大多采用纯粹描述性统计的研究方法，如运用方差、标准差、极差率和差异系数，较少使用教育基尼系数。在使用基尼系数测度的研究中，杨颖秀（2005）以生均预算内公用经费支出为指标分析了2000—2003年普通高中教育均衡发展状态，发现普通高中生均公用经费支出的基尼系数超过0.4的警戒值，处于非均衡状态。林涛等（2008）测算了2000—2005年普通高中生均预算内教育事业费和生均公用经费的省际差异，发现普通高中基尼系数不仅整体数值较高且呈现逐步上升的趋势。张炜等（2009）分析和对比了省际1996—2006年高中教育的总经费支出和事业经费支出基尼系数，认为高中教育省际间差距有逐步拉大的趋势。叶杰等（2017）利用基尼系数考察了1998—2013年普通中学教育经费生均支出省际差异及其趋势、结构和变动情况，认为中学生均支出的基尼系数以2004年为分界线，呈现出“由小变大，再由大变小”的倒“U”字型特征。上述研究借助基尼系数的方法虽然能够更为精准和科学地刻画出普通高中教育经费投入的地区非均衡程度，但仍存在三个方面的局限：一是数据比较陈旧且时期跨度较短，难以反映近年来我国普通高中教育经费投入差异的动态演变态势与走向。二是仅描述了普通高中教育经费投入的地区差异程度，而未能深入揭示地区差异的具体来源及其构成。三是未能进一步探究普通高中教育经费投入的分布动态演进过程，从而揭示普通高中教育经费投入绝对差异的时间分异规律。

      有鉴于此，本研究将同时引入Dagum基尼系数和Kernel密度估计这两种方法就我国普通高中教育经费投入的地区差异及分布动态展开全面系统地考察。首先，基于2005—2018年全国时序数据和省级面板数据对我国普通高中教育经费投入的典型事实进行描述。其次，采用Dagum基尼系数及其按子群分解的方法对普通高中教育经费投入的地区差异程度进行测算并予以分解，以揭示地区差异的来源与构成。最后，结合非参数估计中的Kernel密度估计方法对普通高中教育经费投入的分布动态演进过程进行分析，从而实现对我国普通高中教育经费投入时空演变规律的综合考察，为促进普通高中教育优质均衡发展、全面推进高中阶段教育普及提供有益的科学依据和决策参考。

二、研究数据与方法

（一）指标和数据

      生均教育事业费能够有效反映出一个地区对每个学生的教育投入，在衡量省际间的投入差异时具有良好的参照效果。因此，本文选取普通高中生均预算内教育事业费（以下简称生均教育事业费）作为衡量普通高中教育经费投入的指标。2005年起我国进入高中阶段教育普及攻坚时期，随着义务教育经费保障新机制的建立以及普通高中“三限”政策的推行，普通高中教育经费投入差距呈现出显著扩大的趋势。本文选取2005年作为研究的起点，时间跨度为2005—2018年，包括31个省份（不含港、澳、台）的教育经费执行情况。各地普通高中生均教育事业费数据来源于教育部、国家统计局、财政部发布的《全国教育经费执行情况统计公告》。相关的生均经费变量均按照2005年的全国平均价格做了相应的物价调整。

（二）Dagum基尼系数及其按子群分解方法 

       本文采用Dagum基尼系数及其按子群分解的方法分析普通高中生均教育事业费支出的地区差异（Dagum，1997），不仅能够准确描述地区差异的大小和来源，而且可以有效解决样本间的交叉重叠问题。目前该方法已被广泛应用于测算居民收入差距、地区经济差距等研究中，但在教育领域尚不多见。根据Dagum提出的基尼系数分解方法，其定义如公式（1）所示：

       式中，G表示总体基尼系数，n表示全部省份的个数，k表示划分的地区个数，nj（nh）表示j（h）地区内省份的个数，yji（yhr）表示j（h）地区内某一省份生均教育事业费，y⎯⎯⎯表示31个省份生均教育事业费均值。此外，在对总体基尼系数进行分解之前，应先根据各地区普通高中生均教育事业费均值对地区进行排序，如公式（2）所示：

       根据Dagum基尼系数及其子群分解方法，可以将基尼系数分解为三个部分，即地区内差距的贡献Gw、地区间差距的贡献Gnb、超变密度的贡献Gt，并满足G=Gw+Gnb+Gt。其中，区域j的基尼系数Gjj以及区域内差异Gw的计算公式详见公式（3）和（4）；区域j和区域h之间的基尼系数Gjh和区域间净值差异Gnb的计算公式详见公式（5）和（6）；区域间超变密度Gt计算公式详见公式（7）：

（三）Kernel密度估计

       Kernel密度函数作为非参数估计方法之一，从数据样本出发对其分布特征进行对比分析，考察样本分布动态的演变趋势，目前已成为研究空间分布非均衡的重要工具。该方法通过连续的密度曲线对随机变量的分布形态进行描述，对随机变量的概率密度进行估计。假设f（x）为随机变量X的密度函数，点x处的概率密度估计如公式（11）所示：

       其中，N为观测值的个数，Xi表示独立同分布的观测值，x为均值，K(⋅)表示Kernel函数，h为宽带。作为一种加权函数或平滑转换函数，Kernel函数通常要满足：

       Kernel密度函数的表达形式包括三角核（Triangular）、四次核（Quartic）、高斯核（Gaussian）、Epanechnikov核等多种类型。本文选择高斯核（Gaussian）函数对我国普通高中生均事业费的分布动态演进进行估计，如公式（13）所示：

三、普通高中教育经费投入的地区差异及其分解

（一）典型化事实

      基于地理信息系统（GIS）可视化方法，通过2005年和2018年普通高中生均教育事业费支出的空间分布研究②可以发现，我国普通高中生均教育事业费的空间分布呈现出显著的“东西高，中部低”的空间非均衡特征。2005年东部和西部地区的普通高中生均教育事业费明显高于中部地区③，其中北京、天津和上海均超过5000元，西部地区的西藏、青海和新疆生均教育事业费均达到甚至超过东部地区某些省份的水平，而生均教育事业费最低的河南、湖北等中部地区省份不足1200元。2018年随着全国范围内普通高中生均教育事业费支出的大幅增长，“中部塌陷”现象却未能得到明显改善，除湖北省生均教育事业费有较大提高（进入第二梯队，但仍低于全国均值），其余中部地区省份生均教育事业费全部处于14000元以下的低水平状态。

       图1描述了2005—2018年全国与地区层面普通高中生均教育事业费及其年度增长率的变动情况。图中变动趋势呈现出如下时空特征：第一，时序变化方面，在观测期内，全国整体和东部、中部、西部各地区普通高中生均教育事业费均呈现较大幅度逐年递增的变动态势，且生均教育事业费年度增长率变动趋势也总体上趋于一致，呈现出上下震荡且整体趋于下降的波动变化过程。第二，空间格局方面，东部地区生均教育事业费均值最高，达到13035.76元，西部地区其次，为7584.97元，略高于全国均值（7245.29元），中部地区均值最低，为6029.25元，始终低于全国平均水平。从年均增长率来看，尽管中部地区年均增速最高，达到19.38%，但由于其基数最小，增长额依然无法赶超东部和西部地区。不仅如此，东部地区依托高起点和持续高速的增长态势，使其与中西部地区之间的经费投入差距逐步拉大。从数值上看，2005年东部地区的生均教育事业费为3566.01元，中部地区为1392.38元，西部地区为1975.75元，东部地区相当于中西部地区加起来之和；2018年东部地区达到25880.01元，中部地区为12660.26元，西部地区为15003.56元，东部地区分别是中部和西部地区的2倍和1.7倍。

（二）普通高中教育经费投入的地区差异及其来源

      根据Dagum基尼系数及其按子群分解的方法，本文分别测算了2005—2018年普通高中生均教育事业费的基尼系数，如表1所示。

1. 总体地区差异及其演变趋势

      图2描述了全国层面普通高中生均教育事业费总体差异的演变趋势。图2结果显示，观测期内普通高中生均教育事业费总体差异呈“M”型且整体趋于下降的演变态势。具体来看，尽管基尼系数值在2007—2010年、2012—2014年、2016—2017年出现波动上升，2010年达到最高值0.3160，但依然是以下降为主体趋势，2012年降至最低值0.2556，普通高中生均教育事业费支出不均衡现象趋于缓和，此后反复经历了“上升—下降”的演变过程，2018年相较于2005年基尼系数下降至0.2608，降幅为16.20%。由此表明，近14年来，按照“普及高中阶段教育”的总体部署，国家对普通高中教育投入力度持续加大，普通高中生均教育事业费支出的地区差异逐步缩小。但根据胡耀宗提出的衡量省际教育支出分配的平等程度的评价标准，即0.1以下表示高度均等，0.1—0.2为比较均等，0.2—0.3为相对合理，超过0.3即为差距过大（胡耀宗，2012），观测期内我国普通高中生均教育事业费的基尼系数在2005年、2008—2010年均超过0.3的警戒线，属于“差距过大”的层次，且其余年份基尼系数值也均超过0.25，处于较高位徘徊，表明我国普通高中生均教育事业费支出存在非均衡现象，且距离理想状态仍有较大空间。

2. 地区内差异及其演变趋势

       图3描述了普通高中生均教育事业费地区内差异的演变趋势。从演变过程来看，东部地区普通高中生均教育事业费差异最大，西部地区其次，中部地区最小，且除东部地区在波动起伏变化过程中呈轻微下降趋势外，中部和西部地区均呈不同幅度的缩小态势。具体来看，东部地区普通高中生均教育事业费差异演变趋势较为平缓，观测期内基尼系数值总体轻微下降，由2005年的0.3030降至2018年的0.2978，降幅1.7%，但生均教育事业费的基尼系数基本维持在0.3—0.35的警戒水平。出现这一趋势的可能在于东部地区内部经济发展水平和地方政府财政能力的不平衡。生均教育事业费较高的省份主要集中分布在北京、上海、天津这些处于京津冀和长三角经济圈的核心位置的城市，这些城市经济实力雄厚，能够为教育投入的持续增长提供高水平的财政支持，而其余省份由于经济基础、自然条件、人口因素、产业结构以及城市化水平无法与核心城市比肩，从而使得区域内教育发展不均衡问题尤为突出。西部地区在上升下降波动中总体趋于下降态势，观测期内基尼系数值下降了0.059，降幅达到29.0%。中部地区普通高中生均教育事业费差异变化幅度最为明显，2005年后小幅波动上升至2009年的0.1541，其后三年又大幅下降，在经历了倒“V”字型小幅度的变化过程后在2018年达到0.0872，与2005年相比下降了25.9%。中部地区和西部地区经济发展水平相对落后，区域内地方政府财政能力差异相对较小，普通高中生均教育事业费基尼系数总体处于0.05—0.2之间，保持在“比较均等”的状态。2011年，《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出了“统筹城乡、区域之间教育协调发展，重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距，促进基本公共服务均等化”的要求。近年来，中央财政教育经费重点逐渐向中西部地区，特别是贫困、边远、民族地区倾斜。2016年中央财政教育转移支付资金的84%左右用于支持中西部地区以及贫困地区、民族地区（肖捷，2018）。2016至2018年，集中连片特殊困难地区县、国贫县等贫困地区教育投资占到了中西部地区全部投资的50%以上（程晖，2018）。中央财政教育转移支付极大地填补了中西部贫困地区普通高中教育经费投入的不足，进一步缩小了区域内教育经费投入的差距。与此同时，自2010年以来，全国一些中西部地区省份相继制定和发布了普通高中生均公用经费最低拨款标准（中华人民共和国教育部，2017），有效地约束了各级政府，并制度化地保证了中西部地区普通高中教育经费的投入和相对均衡地稳步增长。

3. 地区间差异及其演变趋势

       图4描述了普通高中生均教育事业费地区间差异的演变趋势。从演变过程来看，观测期内不同地区间差异变化特征和总体趋势较为相近，主要表现为循环波动的下降趋势。其中，东部和中部、东部和西部地区间差异变化特征基本上趋于一致：下降阶段主要发生在2005—2007年、2010—2012年、2014—2016年、2017—2018年，并均在2012年达到最低值；上升阶段主要发生在2007—2010年、2012—2014年、2016—2017年，并分别在2005年和2014年达到峰值，分别为0.4409和0.3490；与2005年相比，2018年东部和中部、东部和西部地区间基尼系数分别下降19.8%和8.8%。中部和西部地区间差异的变动趋势大致呈“M”型，2007年后连续上升并在2010年达到峰值0.2331，2010—2013年经历较大幅度下降后短暂上升，2015年后连续下降至最低值0.1348，2018年较2005年相比下降幅度为37.7%。从具体数值来看，东部和中部地区间基尼系数均值最大，达到0.3886，且除2012年之外其余年份基尼系数值都超过0.35，表明东部和中部地区间普通高中生均教育事业费支出不均衡程度相当高。东部和西部地区间基尼系数均值为0.3301，且除2012年之外其余年份基尼系数值均超过0.3的警戒值，表明东部和西部地区间普通高中生均教育事业费支出同样存在较强的非均衡性。中部和西部地区间基尼系数总体处于0.1—0.25之间，基尼系数均值最小，为0.1786，处在“比较均等”和“相对合理”的状态。

       出现上述趋势的主要原因可能在于：其一，自上世纪80年代以来，我国普通高中教育与义务教育捆绑在一起，从属于“地方负责、分级管理”的基础教育管理格局。在“以县为主”的财政体制下，地区的普通高中教育资源配置很大程度上取决于地方的经济发展水平和财政收入状况，而我国地区间财政能力两极分化的客观现实（王雍君，2006），必将导致普通高中教育经费投入的非均衡，从而对地区间普通高中教育服务供给的公平性产生不利影响。通过对原始数据的对比分析，我们发现东部省份，如北京、上海的普通高中生均事业费支出始终处于较高的水平，2018年分别高达66083.69元和39236.64元，而同期中西部省份，如河南、广西却仅有9349.70元和10071.29元，不足北京的1/6。中部地区生均教育事业费支出严重不足，造成东部和中部地区间普通高中教育经费投入非均衡现象尤为显著。其二，2007—2010年不同地区间普通高中生均教育事业费支出差异增大主要受到义务教育“省级统筹”新机制的影响。2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出，“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。2006年修订的《义务教育法》再次明确农村义务教育阶段实行由省政府统筹规划、县政府具体管理的教育财政管理体制模式。实行省级统筹一方面为农村义务教育均衡发展提供了强有力保障；另一方面作为基础教育的组成部分，普通高中教育需要与义务教育竞争有限的基础教育财政经费，在地方政府教育经费有限的情况下，针对义务教育的投入增加势必会造成对普通高中教育投入的“挤占”（董俊燕，2016），导致财政薄弱地区普通高中教育财政投入的不足，从而进一步拉大了与东部发达地区普通高中教育投入的差距。其三，2012—2014年（中部和西部为2013—2015年）不同地区间普通高中生均教育事业费支出差异增大主要在于中央财政转移支付未能发挥促进地区间普通高中教育资源配置均衡的效应。尽管2010年以来，中央逐步加大对中西部地区，特别是民族地区、边远贫困地区普通高中教育财政转移支付力度④，但转移支付仍存在资金规模不足以及拨付和使用过程中的弊端。一方面，从不同层级的教育转移支付结构看，中央对地方教育转移支付明显侧重于义务教育，专项转移支付用于支持高等教育的力度较大，而对高中教育的扶持资金则是少之又少（孙开，王冰，2018），难以弥补中西部贫困地区与东部发达地区普通高中教育投入的巨大差距；另一方面，转移支付存在资金统筹力度不足、清理整合不到位以及地方转移支付制度不完善等问题（中华人民共和国财政部，2016），使转移支付的实际效果大打折扣⑤。相关研究也表明，中央财政转移支付未能有效促进地区间公共服务发展和均等化（郭庆旺，贾俊雪，2008；刘德吉，胡昭明，程璐，汪凯，2010；刘光俊，周玉玺，2013）

4. 地区差异来源及其贡献率

      图5描述了普通高中生均教育事业费地区差异的来源及其贡献率。从演变过程来看，观测期内地区内差异、地区间差异以及超变密度⑥的贡献率总体呈平稳状态，变化规律基本一致。2005年地区间差异的贡献率为63.97%，此后在波动中呈总体微弱下降态势，2018年达到61.71%。地区内差异的贡献率变化不大，数值介于27.86%—29.62%之间。超变密度大致呈现小幅上升态势，2005年超变密度的贡献率为8.17%，在经过轻微波动变化之后于2015年达到峰值11.63%，之后略有下降。从贡献率值来看，地区间差异的贡献率最高，均值为61.34%；地区内差异的贡献率居中，均值为28.92%；超变密度的贡献率最低，平均不足10%。由此表明，地区间差异是我国普通高中生均教育事业费支出总体差异的主要来源。

四、普通高中教育经费投入的分布动态演进过程

      前文通过基尼系数测算和分析了2005—2018年普通高中生均教育事业费支出的地区相对差异及其来源。为了进一步揭示普通高中生均教育事业费支出绝对差异的分布动态及其演进规律，本文将采用kernel密度估计方法，从分布位置、态势、延展性以及极化趋势等方面对全国总体及各地区内部普通高中生均教育事业费支出的绝对差异状况进行分析。

（一）全国层面的kernel密度估计

图6描述了2005—2018年全国层面普通高中生均教育事业费的分布动态演进趋势。从图中可见，普通高中生均教育事业费支出的分布动态呈现出如下特征：（1）从分布位置来看，观测期内普通高中生均教育事业费支出kernel密度函数呈逐渐右移变化，说明全国整体普通高中生均教育事业费支出在不断提高，这与典型化事实部分结论一致。（2）从分布形态来看，分布曲线表现为主峰高度稳步下降、曲线宽度渐趋增大态势，表明全国范围内普通高中生均教育事业费支出的绝对差异有明显扩大趋势。（3）从分布延展性来看，分布曲线逐渐表现为显著右拖尾现象，且分布延展性呈渐趋拓宽态势，说明全国范围内普通高中生均教育事业费支出高的省份维持着高增长态势，与支出较低省份之间的差距在逐步扩大。（4）从极化趋势来看，普通高中生均教育事业费支出分布主要经历了“单峰—双峰—多峰”的演变过程，出现明显的两极、多极分化特征。具体表现为：2005年kernel密度函数由单一主峰构成；2008年和2011年波峰数量变为一个主峰和一个侧峰，波峰数量增加，同时kernel密度函数中心点进一步右移，表明普通高中生均教育事业费支出已呈现出两极分化现象；2015年和2018年逐渐转向多峰分布态势，其波峰数量主要是由一个主峰与三个侧峰构成，侧峰峰值均显著低于主峰，表明全国整体普通高中生均教育事业费支出持续存在不同程度的梯度效应，多极分化趋势突显。这一变化可能与地区经济发展水平有关。中国经济发展的地区不平衡导致了政府公共服务的财政支出能力不均衡（郭小聪，刘述良，2010）。随着经济发展，人均GDP、城市化水平的逐步提高，城乡、区域间教育机会、教育条件和教育质量的差距进一步拉大（吕炜，刘国辉，2010；高丙成，陈如平，2013）。北京、上海等经济发达省份在普通高中教育方面的投入要显著高于其他地区，经济发展水平相对落后的中西部地区省份在短期内难以实现赶超。此外，20世纪90年代普通高中办学筹资模式转向市场化，学校通过多种开放的收费政策如借读费、择校费等弥补公用经费不足。2005年起中央政府正式开始对公办普通高中实行严格的“三限”政策，学校经费渠道来源骤减，对地方财政拨款的依附程度增加。这导致除了东部沿海地区以及一线城市的政府有财力支持“三限”政策后的普通高中教育公共产品的供给，中西部地区省份由于自身财政能力差，难以提供普通高中办学充足的财政保障（赵俊婷，刘明兴，2017），从而进一步加剧了地区间普通高中生均经费支出的多级分化趋势。

（二）地区层面的kernel密度估计

      图7描述了2005—2018年东部地区普通高中生均教育事业费的分布动态演进趋势。从整体来看，kernel密度函数中心明显向右移动，主峰高度较大幅度下降且出现多峰，曲线宽度逐渐增大，表明观测期内东部地区普通高中生均教育事业费支出不断增长，地区内绝对差距增大且极化趋势加强。从演变过程来看，相较于2005年和2008年，2011年密度函数中心向右偏移，主峰高度下降，且由单峰转变为双峰，表明东部地区差异在2005—2011年持续扩大，且存在两极分化的现象。2015年、2018年与之前年份相比，密度函数中心较大幅度右移，波峰渐趋平缓，宽度增大显著，且双峰状态在2018年转变为由一个主峰、两个侧峰构成的多峰状态，表明东部地区存在内部差异不断扩大的趋势，多极化现象严重，生均教育事业费支出较多的省份如北京、上海、天津与支出相对较少的省份如河北、辽宁之间的绝对差距正在逐步拉大。

       图8描述了2005—2018年中部地区普通高中生均教育事业费的分布动态演进趋势。从整体来看，kernel密度函数中心明显右移，宽度增大，主峰高度经历了“显著下降—小幅回升”的变动过程，且随时间推移呈现出明显的多极分化趋势。从演变过程来看，相较于全国和其他地区，中部地区密度函数中心右移趋势更为显著，表明观测期内中部地区普通高中生均教育事业费支出增速较快，但从横坐标的取值范围来看，支出规模仍相对较少。与2005年相比，2008年和2011年密度函数中心向右移动，主峰下降，宽度增大，表明地区差异扩大。2015年和2018年密度函数中心大幅右移，宽度持续拉大，拖尾变长，2015年主峰高度下降明显，且出现较为显著的三个峰期，侧峰峰值与主峰接近，表明中部地区普通高中生均教育事业费支出的离散程度表现出扩大趋势，多极化现象严重。与2015年相比，2018年主峰高度呈现小幅回升，侧峰高度下降但波峰数量不变，表明地区差距变小，但与2005年相比仍表现出地区差距扩大趋势且伴有明显的极化特征。

      图9描述了2005—2018年西部地区普通高中生均教育事业费的分布动态演进趋势。从整体来看，kernel密度函数中心明显向右移动，宽度逐渐增大，主峰高度下降且出现双峰，表明观测期内西部地区普通高中生均教育事业费支出差距变大且两极分化加强。从演变过程来看，相较于2005年，2008年密度函数中心向右偏移，波峰高度下降，表明西部地区普通高中生均教育事业费支出分布呈现出分散趋势。2011年、2015年和2018年与2005年相比，密度函数中心持续右移，主峰高度下降明显，宽度拉大，且随时间推移表现出明显右拖尾现象，说明西部地区普通高中生均教育事业费支出持续增长的同时区域内省际差距正在逐步扩大。2015年密度函数波峰数量增加，由之前年份的一个主峰变为一个主峰和两个侧峰，出现了多极化现象。2018年侧锋数量减少，西部地区普通高中生均教育事业费支出呈现出较为显著的两极分化特征。

五、研究结论与政策建议

       尽管我国普通高中生均经费支出非均衡现象有所减弱，基尼系数总体处于“相对合理”的水平，但东部地区内部、东部与中西部地区之间普通高中教育生均经费支出的不均衡程度仍然较高，属于“差距过大”的阶段。此外，绝对差异持续扩大以及近年来不断加强的极化趋势需要引起重视和关切。第一，我国普通高中生均教育事业费的空间分布呈现出显著的“东西高，中部低”的空间非均衡特征，全国及各地区普通高中生均教育事业费支出总体均表现为逐年递增态势，年度增长率呈现出上下震荡且整体趋于下降的波动变化过程。第二，基尼系数测算及其分解结果显示，普通高中生均教育事业费空间分布的总体差异呈“M”型且整体趋于下降的演变态势，地区差异逐步缩小。各地区内部及地区间普通高中生均教育事业费支出的相对差异总体上呈缩小趋势，地区内差异从大到小依次是东-西-中，地区间差异从大到小依次是东-中、东-西、中-西。地区间差异是我国普通高中生均教育事业费支出总体差异的主要来源。第三，kernel密度估计结果显示，全国及各地区普通高中生均教育事业费支出的绝对差异均表现为明显扩大，呈现出两极或多极分化特征。结合以上发现，本文提出如下政策建议。

（一）落实普通高中教育生均拨款制度，建立拨款标准动态调整机制

     研究表明，尽管我国普通高中教育经费投入不平衡不充分问题得到明显改善，但中西部地区普通高中生均教育经费水平偏低，与东部发达地区之间的差距较大，“中部塌陷”现象依然显著存在，这是促进普通高中教育资源合理配置、区域间协调发展和实现高中教育公平迫切需要解决的重要问题。长期以来，我国普通高中教育财政性经费的统一拨款制度始终处于缺失状态，普通高中教育经费缺乏长期、稳定的来源渠道，由此导致中西部地区普通高中教育经费短缺、地区间投入的不均衡。2010年以来，全国已有30个省份陆续制定出台了普通高中生均公用经费的拨款标准。2019年6月，《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》明确提出“各地生均公用经费拨款标准应于2020年达到每生每年1000元以上，个别确有困难的地区可延至2022年前”，建立了推动普通高中教育高质量高水平普及的投入保障机制。当前亟需健全和落实普通高中生均财政拨款机制，以教育资源均衡配置为原则，缓解教育拨款的区域差异，并在保证各地普通高中教育规模扩大与内涵发展双重需要的基础上，对拨款标准进行适时调整，不断提高教育经费保障水平，逐步缩小地区间的发展差距，努力推动高中阶段教育公平的进程。

（二）构建符合地区实际的政府分担机制，强化省级财政对普通高中教育的统筹

     “以县为主”的普通高中教育财政投入体制导致教育投入对地方财政的过度依附，而地方财政的差距悬殊必然造成地区间普通高中教育投入的不均衡。省级统筹是影响和促进辖区内教育资源均衡的主要因素，也是实现普通高中教育优质均衡发展的重要途径。从国际经验来看，OECD国家普通高中财政投入主要以中央和省级政府承担为主，“以县为主”投入体制仅在人均GDP较高、地方政府具备充足财力的国家中适用（覃利春，沈百福，2011）。因此，必须建立与我国东中西部地区经济发展不平衡相适应的政府分担机制，其核心思路应是推动财政支出责任重心的上移，强化省级财政对普通高中教育的统筹。一方面，对于经费投入较为充足的东部地区，在以县为主承担普通高中教育经费主体责任的同时，应重点推动省级政府承担提升普通高中教育质量和均衡省内普通高中财政差距的责任，缓解经费投入两极或多级分化现象，实现可控投入的均等化。在经费供给相对不足的中西部地区，应赋予省级政府在转移支付资金分配上的自主权，省级政府根据本省普通高中教育发展的实际情况，系统测算各地普通高中教育的经费需求和经费供给能力，科学规划和执行省级教育财政转移支付，中央则通过相应的奖惩措施进一步强化普通高中教育投入均等化对地方政府的约束，有效发挥中央的考核与监管责任。通过加强省级政府普通高中教育投入责任和统筹能力，逐步缩小地区间教育发展水平的差异，努力使每个适龄青少年享受到基本均等的普通高中教育产品和服务。

（三）完善普通高中教育财政转移支付制度，加强全过程动态监管

      教育转移支付是教育财政以及财政转移支付的重要组成部分，也是解决目前我国教育资源配置不合理，教育公共服务不均等的有效途径。针对目前普通高中教育财政转移支付投入规模不足、使用低效等问题，首先，应当进一步加大中央财政转移支付力度，将中西部地区、农村地区、民族地区和边远贫困地区作为高中教育普及投入重点予以优先保障，确保普通高中薄弱学校建设、贫困学生补助以及教师工资等具体项目的经费来源，促进相关政策的有效落实。其次，为了有效平衡区际间普通高中教育经费投入不均等，中央在测算教育财政转移支付时，应充分考虑不同地区由于经济、社会、自然等客观因素所造成的实施普通高中教育公共服务的成本差异，以及各地学生规模和已有的教育经费投入缺口（吴强，徐李璐邑，2017），依据补偿原则科学合理地设计转移支付额度，使得教育转移支付真正发挥促进区际普通高中教育服务均等化的作用。最后，还应构建转移支付全过程动态监管体系，通过对资金分配、拨付和使用、绩效考评等全过程加强系统监督和管理，强化问责机制，更好地促进财政转移支付资金使用的合理有效，逐步建立普通高中教育财政转移支付的长效机制，不断提升普通高中教育公共产品和服务均等化水平，促进高中阶段教育普及向更高质量、更加公平、更可持续的方向迈进。

注释

① 数据来源于《2017年全国教育经费执行情况统计公告》《2017年云南省教育经费执行情况统计公告》和《2017年甘肃省教育经费执行情况统计公告》。 

② 限于篇幅，空间分布图未展示在文中，如有需要可向作者索取。 

③ 按照国家统计局网站的划分标准可以将我国省级行政单位（不包括港澳台）划分为东部、中部、西部三大地区。其中，东部包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11省份；中部包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8省份；西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12省份。 

④ 从全国范围看，2010年起实施普通高中国家助学金项目，2018年中央和地方财政共安排资金99.30亿元，其中，中西部地区受助人数420.62万人，占中西部地区在校生总数的51.7%。2016年秋季学期起免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费，2018年中央和地方财政资助资金共计24.59亿元，其中，中西部地区受助人数186.96万人，占中西部地区在校生总数的23.45%。2011年和2016年起分别实施普通高中改造计划和教育基础薄弱县普通高中建设项目，重点支持集中连片特殊困难地区县、国家扶贫开发工作重点县、革命老区县、民族自治县、边境县。 

⑤ 如《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）〉中期评估学生资助中期评估报告》指出，2010年至2014年期间，各教育阶段家庭经济困难学生资助比例（受助家庭经济困难学生比上家庭经济困难学生总数）存在差异：义务教育、高等教育、中职教育相对较高，普通高中和学前教育相对较低。家庭经济困难学生资助力度（家庭经济困难学生年度生均资助金额/家庭经济困难学生完成年度学业所需基本成本）在不同地域之间存在差异：东部地区资助力度相对较大，西部地区次之，中部地区较小。 

⑥ 超变密度是指两个不同地区之间，由经济发展水平较低的地区中的比较富裕的个体和经济发展水平较高的地区中的相对贫穷的个体共同存在所导致的地区差异。 

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