提高个税起征点又空欢喜一场？——财税改革为什么“犹抱琵琶半遮面”？

Original 王德培福卡智库 2022-06-10

摘要：表面上看，财税改革似乎是由“看得见的手”在推动，而实际上，新经济的大势、复杂的央地关系、城市经济的重新洗牌和宏观形势这些“看不见的手”才是决定财税改革方向和进度的根本力量。

税改“难产”

个税起征点上调到5000元的新闻一出，立刻引起巨大轰动，各方纷纷理解为：个税起征点上调了，以后工薪阶层的个税要少交一些了。

然而，在6月22日的全国人大分组审议时，有不少全国人大常委会委员对这一草案提出了修改意见，草案并未提请本次会议表决，可能还会经历修改或再审。

所以，貌似“吃瓜群众”又空欢喜一场。有观点认为，“回去慢慢改，今年出台的可能性不大了。联想到争议重重的房产税，看来不是一年两年能有结果的。”

而对于个税法案为何没有提请人大表决，有分析认为，无非个人所得的底数还没摸清、或者摸清了但阻挠过大暂时没法表决，可用“条件不成熟”来概括。

实际上，关于个税，2016年就已经有过一波“传说”，最后被辟谣了之。而近年来，从个税到房产税，再到降低企业税负、“营改增”等，各种说法就没有停过。

这背后，至少在舆论层面，财税改革早已被推到风口浪尖。但是，在政策层面，财税改革却至今未能乘风破浪、一往无前。

税改的背后是问题驱动

众所周知，财税改革向来是一块“难啃的骨头”，改革开放以来，我国大大小小启动过5次关于财税的改革，但真正带来深远影响的只有1978年的“放权让利”和1994年的“分税制”。

其中1994年税改几乎与经济高增长“风雨同济”，不过时过境迁，伴随着现实的变化，税改再次袭来，其中存在两大主要推手：

“一边倒”的税制结构滞后

目前，我国税收收入是以流转课税为主体，即间接税。2012年，来自增值税、营业税和消费税等流转税收入占全部税收比重超70%，而企业所得税和个人所得税占比仅为19.5%和5.8%。

这意味着，税收的绝大部分都要作为构成要素之一嵌入价格之中，它不仅将垫高商品和服务价格，还对政府控制物价水平的努力形成障碍。而在国际贸易中，同一商品或服务的境内外“倒挂”现象已经引起“消费外流”。

另一方面，企业缴纳的税收高达90%（70%流转税+19.5%企业所得税），其中绝大部分都可以转嫁，税收归宿在总体上难以把握，模糊政府利用税收调节经济活动的视线。

“分税制”的财政体制走向极端

根本上看，“分税制”的设计灵魂在于“事权和财权相匹配”，但是经过20多年的风吹雨打，“分税制”已经走向了“分钱制”。

极端地说，中央“事不关己”却坐拥金山，地方“出人出力”，穷得底裤都没了。2015年，25个省份债务规模呈现从1000亿-10000亿元不等，其中北京、福建、陕西、浙江等债务率逼近100%警戒线。

另一数据，2015年，中央和地方的收入划分比例大约是45∶55，但是支出划分比例却是15∶85，典型的“小马拉大车”。虽说中央政府会通过转移支付补贴政府，但没有法律约束的“拨钱”，弹性太大，劳师动众且不稳定。

关键在于税的基础和条件变了

表面上看，财税改革似乎是由“看得见的手”在推动，而实际上“大音希声，大象无形”，“看不见的手”才是决定财税改革方向和进度的根本力量。

首先，从大势上看，税制之所以失灵是因为新经济正在颠覆传统工业经济时代的游戏规则。

众所周知，工业经济时代，税收本质上就是“设关卡、收路费”，好似“雁过拔毛”，企业或个人虽不情愿，但也着实无奈。

而今，以互联网为核心的新经济显然正在打破这种格局，且不说去中心化、扁平化令“关卡”无处可设，如围绕着淘宝、微店的征税至今仍是个难题，更不要说甚嚣尘上的网红经济了。

伴随着共享经济、体验经济、平台经济的火热，工业经济的划分标准和征收原则明显滞后。

其次，央地关系走到了一个更加微妙的层面。

一方面，十八大以来，反腐、军改、成立安全委员会、改革领导小组等政治上正在收权，另一方面，自贸区的负面清单、供给侧、取消行政审批等又释放出很强的经济放权信号。在这样一种“既收又放”的“双重心思”下，显然，政治集中并不等于财政集中的权重，但税收既是行政权力的基石，又是经济权力的“钱袋子”，敏感而复杂。

财税改革四面承压

更甚一步的是，而今不仅央地关系发生了重构，城市与城市之间也在经济洗牌后重新挑战“一刀切”的财税。

上世纪80年代的深圳，90年代的浦东，到本世纪初的天津、杭州，再到中西部崛起的“四小虎”，改革开放三十多年来，不少城市“焕然一新”，城市经济之间的鸿沟也在被拉大。但现行税制基本上沿用举国体制下的统一税，如增值税、企业所得税、个人所得税都是全国“一把尺”。

不难想象，同样100万增值税对一家上海的企业和一家辽宁的企业意义不同，而3500元的起征点对于两地的工薪族而言又是天差地别，更遑论经济发展不平衡背后，各个地区对公共物品和服务的需求也会有极大差异。

最后，就现实看，财税改革“顶风作案”、压力山大。目前，三产在国民经济中的比重已经超过50%，确实，服务业突飞猛进，营业税重复征税的弊端将越来越突出，全面推进营改增，为企业“减负”，成为财税“降成本“组合拳的重要一招。

但另一方面，在经济转型期，全面推进营改增，反而增加企业负担，如物流、建筑安装行业就怨声载道，而对于那些产能过剩的亏损行业而言，无疑凭空增加了一笔财务更换成本。

如此看来，经济敏感期，既希望通过改革激活活力，又担心大刀阔斧的改革引发致命后果，简直“前怕狼后怕虎”。

综上可见，新经济的大势决定了财税改革将发生根本性变化，而央地关系的敏感决定了财税改革的渐进性步伐。

与此同时，低迷的宏观形势又令财税改革患得患失。也就是说，在这些“看不见的手”的主导下，财税改革既要顺应新经济的大变局，又要平衡央地关系，更要协调各区域经济的不同节奏，还要照顾宏观现实，可谓“左右为难”。

财税改革将在波折和不确定中“半推半就”

更进一步分析，财税问题不仅不是账本上的“一清二白”，还是个眼花缭乱的“万花筒”。如据统计，自1985年国家和地方层面分别核算GDP数据以来，地方GDP之和与国家GDP“不同步”就是常态，不仅呈现“1+1>2”的局面，而且有递增的趋势。

试想，连具有明确核算标准的国内生产总值都有出入，财税改革要做到“公开透明”何其难？加之，地方政府深陷“债务泥潭”，主观上很难专注于改革。