破产管理人制度的体系性改革——从加拿大破产法体系的比较法视角｜破产池语
栏目主持人池伟宏按：破产程序中的债权人、债务人、投资人等多方利益主体存在利益冲突，重整程序中的利害关系人往往发出这样的质疑——破产管理人是代表谁的管理人？保护谁的利益？破产法并没有给出明确的答案，理论上的“破产财团代表说”“代理说”“职务说”“管理机构法人说”等学说虽然一定程度上可以解释这一问题，但最终破产管理人的地位和立场取决于各国破产法对破产管理人制度的顶层设计，其中指定破产管理人的主体、行业资质、行业监管和监督机制是保障破产管理人中立性和独立性的基础。域外破产管理人制度在哪些方面对中国改革破产管理人制度具有借鉴意义？这是值得我们研究的问题。因此，作者选取了与中国截然不同的加拿大破产管理人制度作为比较范本，以供读者参考。
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破产管理人这一角色贯穿于破产程序的始终，是破产程序中的“平衡手”，负责平衡债权人、债务人等各方利益，推动破产程序依法有序进行。中国的破产管理人制度由2007年施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下称《企业破产法》）及《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下称《指定管理人司法解释》）、《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下称《管理人报酬司法解释》）构成基本框架，一直沿用至今，未改变顶层设计。但是，在过去十多年的实践中，各地法院对破产管理人制度的改革尝试从未停止，例如广东高院允许个案中债务人和主要债权人协商选择管理人、浙江高院允许外地管理人备案后参与本地破产案件的竞争、江苏法院开始取消管理人名册的试点等等。中国的破产法近几年来的快速发展与其他国家的破产法史相比而言，甚至可以说是经历了一种飞跃式的发展。一方面，随着供给侧改革的不断推进，中国的市场退出机制常态化、市场化程度不断加强，破产程序的利害关系人积极推动了破产管理人制度的实践发展。另一方面，中国的破产法之所以能在短时间内取得较大的进步，很大程度上也是借鉴了域外先进破产法制度的有益经验。2019年，中国破产管理人制度实行12年之后，改革破产管理人制度的呼声日渐高涨。
加拿大的破产管理人制度经历了百年的发展，其在职责划分、监督机制及专业化等各方面均已形成了较为成熟的经验。而对一国先进制度的理解与学习，非历史性地考察无以实现批判性借鉴。因此，对加拿大破产管理人制度的发展与演变进行考察，无疑可以为中国破产管理人制度的进一步发展提供有益的域外法借鉴。下面，我将简要介绍加拿大破产法中的破产管理人体系。
一、加拿大破产法体系
破产的概念与文明本身一样古老。“破产”一词取自意大利语bancarupta，意思是“break the bench”即“砸碎工作台”。中世纪时期，对未能偿还债务的匠人或商人，债权人可以行使权利，砸碎债务人的工作台。[1]
加拿大破产法最早可追溯到1869年颁布的An Act Respecting Insolvency。[2]该法典经过数次修订、改革，形成了现行的Bankruptcy and Insolvency Act的基本文本。由谁去“砸碎工作台”，成为财产委付的受托人，同样也经过了历史的变迁。十八世纪到十九世纪初，由政府负责指定财产委付的受托人（trustee，即今天的破产管理人）。1923年对法典的修订赋予了债权人指定破产管理人的权利，债权人成为最终认定方。[3]同年，联邦政府设立破产管理署署长一职，负责在债权人确认破产管理人之前，指定临时财产委付托管人。[4]
加拿大的现行破产法主要由两部法案组成，即《破产法》（Bankruptcy and Insolvency Act，简称BIA）和《公司债权人和解法案》（Companies' Creditors Arrangement Act，简称 CCAA)。《破产法》（BIA）提供了解决个人和公司破产、重整的法律框架。在破产清算程序中，破产管理人清算债务人的资产，并在债权人之间以公平有序的方式分配剩余财产。在重整过程中，无力偿还债务的个人和企业在破产管理人的协助下，与债权人协商，通过重整其债务来避免破产。《公司债权人和解法案》( CCAA )为债务超过500万加元的公司提供重整的司法途径[5]，即在法院监督下进行重整。公司重整可以由债务人根据上述任一法案进行。《破产法》（BIA）是一部详尽严谨的法律，破产管理人依法执行，法庭参与较少；《公司债权人和解法案》（CCAA）则是相对灵活宽泛的法律，和解管理人需定期向法庭汇报。
基于两部破产法案，加拿大逐步形成了以债权人集体意志为主导、破产管理人执行、联邦破产管理署和破产管理人协会监管，法庭维护公共利益、解决纠纷的市场化破产体系。
二、加拿大破产管理人体系
1.破产管理署。1932年，联邦破产管理署这一行政职能机构正式成立，全面行使对破产管理人的监督权。[6]联邦破产管理署是行政框架的一部分，隶属于加拿大联邦政府工业部，负责调查所有违反破产法的指控、监督破产程序、审计破产管理人受托账目、考核，发放/吊销破产管理人的从业资格。[7]联邦破产管理署可以在任何事项中作为一方进行干预或在法庭上进行诉讼。它在全国设有十四处分支机构，在官网上为公众提供所有注册破产管理人的名录，供债务人、债权人自由选定。每年监管约126,000件个人破产重整案例、4,000件企业破产重整案例、受理1,200件投诉、30,000件问询函。此外，联邦破产管理署署长的一项重要权力是签发无需国会审核的破产法规条例，以此积极干预引导市场行为。联邦破产管理署本质上扮演着“裁判”和“教练”的双重角色。
2.管理人指定程序。加拿大形成了一直沿用到今的破产管理人指定程序的三个步骤：一、债务人选定；二、破产管理署署长确认；三、债权人投票认可。管理署的行政确认权仅限于核查破产管理人是否拥有有效的从业资格，而债权人可通过投票任意认可或撤换破产管理人。整个程序体现了债权人通过集体磋商主导破产, 破产管理人负责执行的理念。
3.管理人构成。加拿大具有从业资格的破产管理人（Licensed Insolvency Trustee，简称LIT），在不同的法案下，可以扮演重整管理人、和解管理人、清算管理人、信托受托人的多重角色。加拿大对于破产管理人并无明确的职业资格要求，律师、会计师或者符合要求的其他个人或单位均可通过考核成为破产管理人（其中以会计师居多）。破产管理人是破产程序的一线执行人，不仅要熟稔法律，更要具备金融管理及收回不良资产的专业技能。债务人、债权人和其他相关主体依赖于破产管理人的中立地位，以期公平有序地完成债权人、债务人和社会公共利益集体优化和解的司法程序。全加拿大目前拥有210家注册在案的破产管理机构，共入驻1020 名破产管理人执业人员。
4.破产管理人协会。虽然破产管理人受到破产管理署的直接监管，但基于其处于多方利益冲突的焦点，从业人员的职业操守、职业道德是行业自律不可或缺的部分。1979年破产管理人自发成立了加拿大破产管理人协会（Canadian Association of Insolvency and Restructuring Professionals ，简称CAIRP)，旨在教育和自我规范协会成员，倡导公平、透明、有效的破产管理制度。[8]协会监督其成员遵守该行业的最高标准：CAIRP 统一的道德准则、职业行为规则、章程和专业实践标准。全加破产管理人协会（CAIRP） 制定了全国统一的会员资格认证课程，包括专业知识考试，2400个小时的在职训练。此项课程被破产管理署认定为颁发破产管理人从业许可的先决条件。
5.破产法庭。与美国不同，加拿大没有单独的破产法庭。破产法将管辖权分配给省级法院，由联邦任命的法官主持。破产案件由商事法院受理。法院通常不会深度介入破产流程，它依赖于破产管理署监管破产管理人，破产管理署则依赖于破产管理人执行破产重整程序。在破产管理署和破产管理人发生争议的时候，由法院受理申诉。
从“砸碎工作台”到今天的公平清算、利益平衡、经营管理和程序监督，破产管理人的角色必然随着时代的变更而发展。一方执行、多方监管的破产管理人制度在加拿大历史上发挥了重要作用，它是加拿大高效、公平、务实的破产体系必不可少的奠基石。
三、中加破产管理人制度比较
与加拿大相比，中国的破产管理人制度区别如下：
1.破产管理人的产生方式不同。根据《企业破产法》第二十二条规定，中国企业破产案件的破产管理人由法院指定。根据《指定管理人司法解释》的相关规定，法院应当负责编制管理人名册，审核并确认管理人名册的成员。因此，与加拿大由债权人投票确认管理人的方式不同，在中国的破产管理人制度中，法院是管理人的最终确认方。
2.破产管理人的监督机构不同。在中国的法律法规体系中，破产管理人主要由法院和债权人进行监督。虽然截至目前全国各地已经陆续成立了23家地方的破产管理人协会，但各地破产管理人协会现并不具有对破产管理人的法定监督权，也并不具备加拿大破产管理人协会进行行业准入资格认定的职能。此外，目前中国的破产管理人还存在着地域分布不均衡、主管机关不统一、职能与名称不统一等问题。
3.破产管理人的职业化程度不同。目前而言，中国的破产管理人选拔主要依靠由法院制定管理人名册，对申请入册的管理人进行评审、考核，由此作为管理人的资格准入条件。中国的破产管理人并无统一的培训、资格认证、行业自律管理的系统。
4.法院的介入度不同。在加拿大的破产管理人制度中，法院更多地是作为一个中立的监督机构，并未深度介入破产案件。在中国，因为法院扮演了程序和实体最终“守门人”的角色，在大多数情况下，管理人涉及到财产管理与处置、专业人员聘请、是否继续营业等重大决定均需由法院同意。在实践中，为避免职业风险或者尽量减少事务执行的阻力，管理人通常倾向于将更多的事务交由法院决定。换言之，中国的破产程序实质上由法院主导、管理人执行。
不难看出，在当前中国的破产管理人制度中，法院既承担了司法审判的职能，又承担了司法行政管理的职能。职能的集中一方面确实提高了法院统筹全局、充分调动各方资源解决破产案件所遇到的各类问题的能力，另一方面也给法院的破产审判工作带来了较为沉重的负担。近年来，破产案件受理数量正在快速攀升，因区域发展不平衡和管理人跨地区执业壁垒所导致的各地管理人执业水平参差不齐、职业化整体水平偏低以及监管不完善等问题正愈发凸显。
四、结语
结合加拿大破产管理人制度的历史发展经验来看，分离司法行政与司法审判功能，建立全国统一的破产管理人行业协会并明确其主管机关，由专门机构负责破产管理人的统一执业培训以及准入资格管理与认证，有利于分担一部分法院的破产审判工作压力，建立全国统一的破产管理人行业标准，推进破产管理人职业化、专业化的发展，对中国破产法的立法与实践均有重要的借鉴意义。
注释：
[1]Thomas H. Jackson, The Logic and Limits of Bankruptcy Law, Harvard University Press 1986, 1.
[2]John Honsberger, Bankruptcy Administration in the United States and Canada, California Law Review, 1527.
[3]Ibid 1531-1532.
[4]Ibid.
[5]Article 3(1), The Companies' Creditors Arrangement Act.
[6]Article 22&23, The Bankruptcy Act Amendment Act (1932).
[7]可参见加拿大破产管理署（Office of the Superintendent of Bankruptcy）官网http://www.ic.gc.ca/eic/site/bsf-osb.nsf/eng/home。
[8]可参见加拿大破产管理人协会官网https://cairp.ca/。
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