农村宅基地和房屋不动产登记的现状、障碍和对策
The following article is from 中国不动产官微 Author 石晨谊
农村不动产登记是自然资源管理基础性工作,也是深化农村集体产权制度改革、助力乡村振兴的重要支撑。基本完成农村土地确权登记颁证是土地管理制度改革的两个重要前提之一。党中央、国务院多次在中央1号文件中强调加快农村宅基地和集体建设用地确权登记的工作进度,并明确要求2020年底前基本完成。笔者在工作及调研中发现,很多地方由于过去农村地籍房屋调查基础薄弱,时间久远,加上农房建设点多面广、情形复杂,未登记的农村宅基地及其地上房屋(以下简称“农村房地一体”)不动产数量较大。因此,不揣浅陋,试就现状及障碍进行剖析,并结合有关文件,探讨相关对策。
现状和原因分析
当前农村存在较多尚未登记的宅基地和农房等不动产,有以下主要原因。
农村土地所有制经过多次变革。1950年颁布实施的《土地改革法》规定,土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证。土地制度改革以前的土地契约一律作废。1962年颁布实施的《农村人民公社工作条例》建立农村人民公社作为社会主义的集体经济组织,分为公社、生产大队、生产队三级。全大队范围内的土地,都归生产大队所有,固定给生产队使用。这也为1982年颁布实施的《宪法》规定我国土地实行国家或者集体两类所有奠定了基础。宪法规定,农村土地,除由法律规定属于国家所有以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。每个时期都有颁发相应的土地证,权属关系比较复杂。
农村土地管理制度历经多次变更。首先是宅基地审批机关调整。1982年出台的《村镇建房用地管理条例》规定宅基地由公社管理委员会批准。占用耕地、园地的报经县政府批准。1987年实施的《土地管理法》规定不占用耕地的宅基地审批由乡政府批准。修订后1999年实施的《土地管理法》将宅基地审批权限上收到县级人民政府。修订后2020年实施的《土地管理法》则将宅基地审批权限再次赋予乡镇人民政府。
其次是宅基地审批条件有变化。1999年前回乡落户的离退休、退职职工和军人,以及回乡定居的华侨,都可以申请宅基地建房。1999年实施的《土地管理法》规定了一户一宅制度,提出宅基地面积要符合标准,删除了非本村村民可以申请宅基地的规定。1999年,国务院办公厅印发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确指出,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
再次,宅基地建设要求不同。虽然1993年国务院印发的《村庄和集镇规划建设管理条例》(以下简称《条例》)强调要按照村庄、集镇规划和土地利用规划审批宅基地,但并未强制性规定。同年,《福建省村镇建设管理条例》则规定宅基地建设需要建设许可证。2008年施行的《城乡规划法》规定了占用耕地建设宅基地需要办理乡村建设规划许可证。2011年福建省明确农村村民住宅建设需要乡村建设规划许可证。至此,宅基地审批建设登记的制度框架大致形成。
基础数据缺失,宅基地审批、农房建设和登记工作薄弱。长期以来,地方对能够带来国内生产总值(GDP)和财政收入的工业、房地产等项目用地比较重视,用地指标需求较大,经济狂飙突进时期,各地用地指标每年都不够用。相比之下,各地对宅基地审批登记和农房建设管理重视不足,很多地方十余年没有批过一宗宅基地,地籍调查等基础工作比较薄弱。新一轮机构改革前,农村规划管理比较薄弱,规划建设许可及房屋登记很少覆盖农村。
农民申请登记的主观意愿比较薄弱。一是宅基地经济价值难以显化。宅基地定位于保障农民居住需求的人身福利,不能转让、抵押,登记发证的需求不大。二是城镇化进程加快,很多农民都出外打工,大多时间不在村里,农民权利意识不强,没有时间和意愿申请。
农村宅基地违法建设的情形较多。由于宅基地审批比较少,申请审批和规划许可等手续繁琐,农民抱着法不责众的思想,觉得反正批不了,干脆也不去申请,私下买卖宅基地就开始建房。宅基地违法点多面广,基层执法力量不足,执法队伍力量不断被弱化,执法难度较大。执法部门作出行政处罚决定后,按照《强制执行法》申请法院强制执行,法院因缺乏人手而受理意愿不高,行政处罚很多难以执行到位。
障碍和难点
“一户一宅”的认定标准和登记内容不明确。《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,但何谓“一户”没有明确规定。很多地方根据《户口登记条例》规定“户口登记以户为单位”,以公安部门的户口本作为“户”的认定依据。这就导致户内成年子女未分户前不能申请宅基地,但没有宅基地或地址,公安部门实务中不允许分户,形成“死循环”。
农村很多人都继承了祖辈的老房子,客观上造成“一户多宅”。老房子很多是土木乃至砖混结构,破旧难以住人,缺乏便利的空间设计,舒适性不足。村民很多另择新地按照现代标准建了新房。但老屋一般在1987年实施的《土地管理法》前已经建成,可以进行不动产登记,新房则大多未经审批不符合登记条件。如果按照“一户一宅”规定,权利人不得同时享有两处宅基地,则登记了老屋就不能申请宅基地或建设新房。有的地方农房位于村镇规划区内,税务部门计税时计入套数,导致在转让房屋时需要缴纳较高税率,直接影响了村民登记意愿。
此外,宅基地使用权和农房所有权的共有属性没有在法律中得到体现,农村房地一体登记中如何贯彻“一户一宅”规定也没有明确。原国土资源部印发的《不动产登记操作规范(试行)》(以下简称《规范》)要求宅基地和农房登记的主体为用地批准文件记载的宅基地使用权人,但没有要求登记户内其他成员。这既不利于平等保护妇女等其他成员利益,也不利于判断是否违反“一户一宅”的规定。各地对户主去世或户口迁出后原宅基地及农房如何登记感到困惑。
老宅的继承转移登记难度很大。一是难以明确老宅的原权利人。老宅的原权利人很多已经过世,由于农村产权制度的多次变革,老宅经过土地改革、人民公社化等多次产权变动,由于历史久远,资料缺失,有权属争议的不在少数。
二是难以明确认定继承人。由于早期农村户籍管理等制度混乱导致相关材料缺失,申请人往往难以提供亲属关系证明及死亡证明等相关材料,很多涉及转继承、代位继承等法律关系,登记机构及权籍调查单位缺乏相关专业人员和依据来确定原权利人的继承人。
三是继承人全部到场查验继承材料的要求难度很大。由于取消了公证前置,《规范》参照公证处办理继承权公证的做法,要求全体继承人到登记中心查验继承材料。但很多老宅的原权利人系祖辈身份,继承人多在外地乃至国外,有的甚至音讯全无,特别是目前处于疫情期间,全体到场确实有难度。
宅基地违法建设处理难度大。违法建设分两种:完全没有用地建房审批手续盖起来和在已经合法审批的宅基地上加盖超占土地的,即未批先建和少批多建。《土地管理法》第78条专门就农村村民未经批准非法占用土地建住宅予以规定,要求农业农村主管部门责令退还土地、限期拆除房屋,超过省级规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。但实务中由于执法力量不足等因素,处理难度很大。很多地方法院不接受行政机关的强制执行申请,也难以执行到位。因此,有的地方就“打擦边球”。适用《土地管理法》第77条规定,对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的,要求限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。但如何没收及移交、后续如何处理等缺乏可操作的规定,实务中存在很多处置不到位的情形。
另一方面,违法建房并不都是村民的责任,也有政府履职不到位的因素,一概拆除或没收有失公平。目前关于补办宅基地审批登记手续的文件大都是有关部委出台的规范性文件,实际上是客观合理的做法,但未能在《土地管理法》修订中得到体现,在实体法上并未有相应的依据。各地也都有“两违”(违法占地、违法建设)处置等办法,如何与地方的违法建筑处理规定衔接,涉及占用耕地、危旧老屋等特殊情形如何处理尚待明确。
难以区分补办手续的情形。宅基地违法情况复杂,如何区分不同情形并分类处理十分关键。一方面,有的地方对村民建房一律允许补交钱后补办手续予以登记,失之过宽,对没有违建的村民不公平,也令相关法律条文成为废纸。这既不利于保护耕地,也不利于后续的宅基地管理。但如果允许补办审批登记的条件过严,大部分农房都不能登记发证,就无法推动这项工作。另一方面,对于实践中遇到的超过批准面积乃至省定面积标准建设,不按规划要求超建楼层、合宗建设分层使用等违法情形,一律拆除不尽合理,事实上也很难拆除,但一律允许补办手续不拆除又难以服众。很多地方出台文件对超面积使用部分要求有偿使用,但缺乏法律依据容易在行政复议和诉讼中败诉,村委会也不敢触及涉农收费这条“高压线”。
另外,《规范》要求申请房地一体登记需要提交土地权属来源材料和房屋符合规划或建设的材料等。申请人除了要提交有批准权的人民政府批准用地的文件外,还要提交乡村规划建设许可证等材料。由于历史等原因,村民在取得宅基地使用权后即开始动工的很多,具有符合规划或建设材料的不到50%。如果一概要求重新补办规划等手续恐怕很难办得出来。
农村地籍和房屋调查基础不够扎实。各地普遍反映由于年代久远、权利人不配合或存在权属争议等,权属来源材料难以取得。另外,农房建成时间难以认定,只能靠村委会证明,地籍调查工作难以深入。
非本村户口难以取得宅基地使用权登记。各地都存在1999年前非本村村民或华侨购买宅基地建房或购买农房的情形,有的甚至已经登记发证。这种情形是否需要合法审批,能否登记发证,已经登记发证的是否要撤销,各地莫衷一是。特别是涉及征地补偿的地方,有的直接向法院起诉20年前已经出售的宅基地合同无效,但原已登记的无法撤销,就到登记机构上访。另外,非本村户口居民能否继承宅基地使用权,继承后能否翻盖?对于户口迁出但原已取得宅基地未办证的能否登记?都没有定论,各地自行其是。
对策和出路
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