从新区跟踪服务看新区增量规划——两江新区规划与评估的工作体会

当学术界都在讨论存量时代的时候，国家级新区在增量规划方面仍有很大的探索空间。两江新区规划新增建设用地达到300多平方公里，2010年到2015年实际新增建设用地90平方公里，五年完成一个大中城市的建设量。

在两江新区规划编制与跟踪服务过程中，我们一直在思考增量规划应关注哪些内容：

1、新区增量规划的内容到底是什么？对于国家级新区，在增量规划中我们应该关注哪些内容？

2、新区增量规划的方法是什么？对于我们规划师而言，我们的工作方法会有哪些改变？

一、发现问题

两江新区规划与实施经历了三个阶段，2010-2012年，以总体规划和各类概念规划、分区规划为主，形成指导新区长远发展的目标式蓝图；2012-2013年，以城市设计和控制性详细规划为主，是新区快速起步建设的关键时期；2013-2015年，十八大之后，开始编制各类专项规划、绿地系统规划、品质提升规划，新区的建设理念和模式有了明显的提升。在这个过程中，我们也逐步梳理出新区规划的重点，包括增长模式、战略空间、发展底线、宜居城市这些方面的内容。

按照规划确定的目标蓝图，各项建设活动快速推进。战略预控方面，重大项目纷纷落地；宜居城市建设方面，各类居住空间均衡分布；生态保护方面，建成多个大型城市公园。可以说，总体规划确定的“四城结构”已经具有的初步的空间框架。

但是面对这样高度赞赏的评估结论，并没有得到大家的认同。首先就是城市效率的问题，经过多年建设，两江新区在高端功能上更多的只是“初步形成”，大家留下更深刻印象的是“两江产业园区”；其次是城市宜居建设的问题，上班不方便，生活配套设施不足，成为新区令人诟病的地方；最后是新区的形象品质，难以找到一处能够彰显国家级新区形象的区域。

二、从终极目标到实施管控

如果说规划的结果没有问题，那么就是规划实施过程的路径问题。

一是新区发展效率不高的问题。我们认为，城市效率取决于建设时序，缺乏建设时序的统一管控，多头驱动的开发必然带来分散空间的不经济，核心片区的滞后必然带来功能缺失的低效。多平台同步启动，新区呈现出一种齐头并进的平行开发模式，外围组团与城市中心的距离超过20公里，最终带来的是城市建设的大分散。在新区建设初期，“集聚”呈现正反馈作用，规模越大，集聚能力就越强。而过早的分散跨越式建设，必然影响城市的正常发展。从实际建设情况来看，外围组团的配套设施严重不足，规划的各功能中心难以形成集聚效益，新建功能片区要么成为“产业城”，要么成为“卧城”，规模扩张并没有带来功能的提升。

二是宜居城市建设的问题。我们认为，宜居生活的控制，并不是简单的规模控制就能实现，在新区建设的不同阶段，生活圈大小的控制至关重要，让大多数的通勤交通能在步行范围内解决，新区才能实现真正的职住平衡、产城融合。两江新区规划确定了10大居住组团，并确定人口规模。但规划实施后仍存在产城分离的现象，分析认为，一是因为单个组团过大，单一的总量控制难以指导具体的实施布局，带来通勤距离与服务距离过大的问题，再是因为单个建成居住组团规模过小，难以支撑高等级的生活配套，社区配套商业大多为空置状态。

三是空间品质欠佳的问题，不能彰显国家级新区形象。我们认为，除了城市设计进行空间形态的塑造，细节的打造更能体现城市的空间品质，而细节的塑造需要精细化的标准和导则进行指引。

三、结语

增量规划更多的体现在实施的动态过程中，除了关注规模、比例、结构、布局等静态要素外，面向实施阶段的时序、尺度、标准也同样重要。甚至可以说，“锦囊妙计”一样的提前谋划很难真正实现，突出“服务管理”的长期跟踪模式，更能适应快速增长的国家级新区规划建设。 

两江新区用地布局规划图

五大功能预控规划图

新结构图

两江新区主要建设项目

两江新区空间拓展图

城市中心建设情况

注：本文出自《城市规划通讯》2017年第20期“中规院专栏”.责任编辑 肇颖.

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